Boxmodell för en enhetlig kapital- och fastighetsbeskattning: Yes box – alright?

I denna artikel lämnar Björn Forssén vissa synpunkter avseende bland annat tillämpningsproblem med den så kallade boxmodellen för en enhetlig kapital- och fastighetsbeskattning som har presenterats i en studie till Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO), som är en kommitté under finansdepartementet.

Boxmodellen för en enhetlig kapital- och fastighetsbeskattning presenterades i september 2017 i en studie i rapportform av professorerna Sven-Olof Lodin och Peter Englund till Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO), som är en kommitté under finansdepartementet. Rapporten har nr 2017:4 och behandlades vid ett välbesökt ESO-seminarium i Rosenbads konferenscenter i Stockholm 5 september 2017 som leddes av ordföranden i ESO, Hans Lindblad.

Professorerna Sven-Olof Lodin och Peter Englunds studie har titeln Yes box! En ESO-rapport om en ny modell för kapital- och bostadsbeskattning, och i denna artikel används kort-beteckningen ESO-rapport 2017:4. Den i ESO-rapport 2017:4 föreslagna boxmodellen för en enhetlig kapital- och fastighets-beskattning har inspirerats dels av det i Nederländerna sedan 2001 tillämpade boxsystemet, dels av det svenska frivilliga investerarsparkontot. Tanken enligt rapporten är att bygga upp en svensk boxmodell för en enhetlig kapital- och fastighetsbeskattning som ska vara obligatorisk. I denna artikel behandlar jag förslaget enligt följande:

• Först beskrivs överskådligt hur den nederländska förlagan fungerar och hur den svenska boxmodellen är tänkt att fungera.

• Därefter redogörs för vissa problem kring dagens kapitalbeskattning som kan lösas med boxmodellen enligt ESO-rapport 2017:4.

• Jag avslutar med att kommentera boxmodellen i stort, varvid jag även lämnar några egna synpunkter avseende bland annat tillämpningsproblem som skulle kunna förekomma med boxmodellen jämfört med rådande svenska regler om kapital- och fastighetsbeskattning. Det finns frågor som behöver utredas, varför titeln på denna artikel avslutas Yes box – alright? Emellertid leder mina konklusioner till att jag också säger Yes box!

Överskådligt om den nederländska boxmodellen och om en framtida svensk boxmodell

Vissa problem kring dagens kapitalbeskattning som kan lösas med boxmodellen

Den stora skattereformen 1991 innebar en likformig behandling av olika slag av kapitalinkomster liksom av förluster och ränteutgifter. Emellertid har med tiden avsteg skett från den enhetligheten, där ESO-rapport 2017:4 i avsnitt 1.1 särskilt framhåller två reformer av principiell betydelse, nämligen förändringarna av fastighetsbeskattningen 2008 och införandet 2012 av investeringssparkonto (ISK) för finansiella tillgångar. Att likformigheten inte har upprätthållits har medfört minst tre problem: ägande av bostäder, särskilt bostadsrätter, gynnas skattemässigt i förhållande till hyresbostäder och andra investeringar; skiftet till skatt på kapitalvinst vid fastighetsförsäljning har skapat inlåsningseffekter på bostadsmarknaden; och skuldsättning är nu skattemässigt gynnat i förhållande till flertalet investeringar. För att återupprätta en likformig kapitalbeskattning anger ESO-rapport 2017:4 två vägar: en återställare till principerna för 1991 års reform, genom att avskaffa ISK och återupprätta en värderelaterad fastighetsskatt eller att övergå till ett konsekvent schabloniserat system med en värdering av hushållens samtliga tillgångar och en schablonskatt som enligt den i Nederländerna redan existerande Boxmodellen.

Genom en svensk boxmodell med den nederländska som förlaga kan en enhetlig skattesats tillämpas för större delen av kapitalbeskattningen. I dag finns inte mycket kvar av den enhetliga och likformiga kapitalbeskattningen från 1991 års skattereform, utan den är uppsplittrad i följande skattesatser:

• skatten på normalvinsten på aktier i ISK-modellen är i praktiken cirka 10 procent på en normal värdestegring;

• skatten är 20 procent för 3:12-utdelning på fåmansbolagsaktier inom gränsbeloppet;

• skatten är 40–57 procent på 3:12-inkomster på fåmansbolagsaktier utöver gränsbeloppet;

• skatten är 22 respektive 27 procent för kapitalvinster vid bostads- och fastighetsförsäljningar;

• skatten är 25 procent på utdelning och kapitalvinst på onoterade aktier; och normalskattesatsen 30 procent gäller endast för avkastningen på marknadsnoterade aktier och på avkastningen på konventionellt sparande.

Även skatteeffekten av ränteavdrag beror på vilken skattesats som kapitalinkomsten i fråga har.

Det har inte gjorts någon utredning av i vilken mån de skattskyldigas beteende påverkas av de avsteg som skett från en likformig kapitalbeskattning under åren efter skattereformen 1991, och någon sådan utredning presenteras inte heller i ESO-rapport 2017:4. I stället hänvisar rapporten till att det i den skattepolitiska debatten har varit en närmast självklar utgångspunkt att beskattningens ojämnhet har haft en betydande påverkan. En mycket snabb tillväxt av värdepappersplaceringar i det 2012 införda ISK-systemet har bland annat ansetts visa hur stark den påverkan är på finansiella investeringar. Rapporten pekar dock på skattesystemets allt tydligare effekter på bostadsmarknadens funktion som motiv för att undersöka om det är möjligt att låta också bostäder ingå i en svensk boxmodell. Under tiden 2005–01–01–2016–05–01 har, enligt en statistik från Sveriges Riksbank som presenteras i rapporten, bostadspriserna i Sverige stigit kraftigt: småhuspriserna har i genomsnitt fördubblats i landet och i Storstockholmsområdet har de stigit ännu mer (med ca 120 procent).

Det är inte bara låga räntor som har skapat en brist på balans mellan utbud och efterfrågan på villa- och bostadsrättsmarknaderna, utan rapporten pekar även på två skevheter i kapitalbeskattningen som bidragande orsak:

• Det ena är att det råder en ojämnhet mellan beskattningen av fastighetsinnehav – vilken är begränsad – och avdragsrätten för ägarens låneräntor, vilken är i princip obegränsad. Särskilt gäller det efter införandet av en fastighetsavgift med ett tak 2008.² Den beskrivna ojämnheten stimulerar efterfrågan på bostäder och driver upp prisnivån – professor Lodin återkom vid ESO-seminariet 5 september 2017 flera gånger till risken med en så kallad bubbla på bostadsmarknaden. Professor Lodin nämnde i det sammanhanget också den latenta skatteskuld som består i hushållens uppskovsbelopp med kapitalvinst för bostadsförsäljningar, de uppgår enligt avsnitt 1.3 i ESO-rapport 2017:4 i dag till sammanlagt nära 300 miljarder kronor och innebär en stor risk för staten.

• Det andra är att den existerande kapitalvinstbeskattningen vid försäljning förorsakar – särskilt efter höjningen av skattesatsen 2008 – en ovilja hos bostadsinnehavarna att byta bostad, eftersom försäljningen utlöser beskattning av värdestegring under innehavstiden. En sådan flyttskatt i kombination med otillräckligt bostadsbyggande särskilt i storstadsområden bidrar till en obalans mellan utbud och efterfrågan på bostadsmarknaden. Även om det inte är empiriskt belagt, anges i rapporten att det är naturligt, mot bakgrund av kunskaper om skatters effekter på de skattskyldigas beteende, att anta att det förekommer inlåsningseffekter, och hänvisning sker också till att det i den allmänna bostadsdebatten har rests krav från många politiska företrädare att kraftigt minska beskattningen av försäljningsvinster i syfte att minska sådana effekter på bostadsmarknaden. Rapporten anger också att nuvarande möjligheter till skattereduktion av förvärvsinkomster på grund av underskott i inkomstslaget kapital också bidrar till de beskrivna inlåsningseffekterna och risken för en bubbla på bostadsmarknaden, *eftersom de underlättar för bostadsköparen att följa med uppåt i bostadsprisutvecklingen. Dagens belåningsgrad uttryckt som skuldkvot – det vill säga skuld i förhållande till inkomst efter skatt – ligger dessutom mycket högt, nämligen cirka 182 procent för 2016, vilket kan medföra hot mot den finansiella stabiliteten vid ett högre ränteläge. Den risken har dämpats av det låga ränteläget de senaste åren, men ökar vid framtida förväntade räntehöjningar.

De beskrivna effekterna av nuvarande kapitalbeskattning har enligt ESO-rapport 2017:4 gjort det angeläget att – till skillnad från vad som gäller i den nederländska boxmodellen – inkludera även den skattskyldiges huvudbostad och dit hörande skulder i boxen. Den nederländska lösningen i det hänseendet anses enligt rapporten bero på en vilja att där snarast stödja ägandet av den egna huvudbostaden och den belåning som krävs för dess förvärv.

Tillämpningsproblem med mera angående boxmodellen

I ESO-rapport 2017:4 anges i avsnitt 1.1 att den utformning av boxmodellen som presenteras för svenskt vidkommande ska ses som ett förslag till utformning bland flera andra möjliga alternativ. Jag tycker att boxmodellen verkar spännande och argumenten för den i rapporten är övertygande jämfört med att försöka åstadkomma en återställare till vad som gällde ursprungligen enligt skattereformen från 1991. Det är – precis som anförs i rapporten – en hel del reformer som skett på kapitalbeskattningsområdet sedan dess, och det mest över-tygande argumentet för min del är att boxmodellen så att säga har bestått provet i Nederländerna under den avsevärda tid som förflutit sedan boxmodellen infördes där 2001. EU-landet Nederländerna har – i likhet med EU-länderna Finland, Irland och Ungern samt EFTA-/EES-landet Norge – i stort sett samma inkomstskattemässiga system som det svenska, för att fördela förvärvsinkomster (arbetsinkomster) och kapital-inkomster i fåmansföretag, eller regelverk som medför liknande konsekvenser som enligt det svenska i det hänseendet, vilket jag har nämnt i min licentiatavhandling 2011.³

Det bör enligt min mening anses vara av stort intresse för Sverige att undersöka möjligheterna att införa boxmodellen enligt nederländsk förlaga inom den svenska kapitalbeskattningen. Jag anser att det bör ha ett särskilt värde att närma sig ett annat EU-land i det hänseendet, när det andra landet har goda erfarenheter av systemet i fråga och en reform får anses angelägen på området i Sverige. Varför pröva något annat i reformväg, när det bör vara möjligt att ta upp boxmodellen i den svenska skattelagstiftningen? Jag förenar mig emellertid med dem vid ESO-seminariet 5 september 2017 som förordade att genomföra reformen i samband med en större översyn av det svenska skattesystemet. Jag föreslår därför att så sker antingen inom ramen för EU eller, med tanke på närheten till Norge, inom ramen för OECD. Om det skulle visa sig vara en alltför långsam process, anser jag att boxmodellen bör införas ändå, varvid jag anför att professor Lodin vid nämnda seminarium ansåg att boxmodellen i sig kan förväntas ge önskade effekter för kapitalbeskattningen, det vill säga till exempel att en enhetlig skattesats tillämpas i stället för det flertal som förekommer i dag och att inlåsningseffekter med risk för en så kallad bubbla undviks på bostadsmarknaden. Jag begränsar därför mina synpunkter i övrigt till att gälla följande exempel på tillämpningsproblem vilka bör lösas avseende boxmodellen i samband med att arbetet med en reform om införande av den påbörjas inom området kapitalbeskattning:

• Skattskyldighetens uppkomst och inträde bör – i likhet med den sedermera avskaffade förmögenhetsskatten – bestämmas utifrån förhållandena på den sista dagen för beskattningsåret (inkomståret), det vill säga 31 december. Förmögenhetsskatten baserades i likhet med en kapitalbeskattning enligt boxmodellen på ett nettovärde av tillgångar minus skulder, och innebar att lån upptogs för att åstadkomma en nollbeskattning per 31 december varefter lånet löstes efter årsskiftet. Liknande beteenden kan innebära bristande rättvisa beroende på att olika personer har olika möjligheter att uppta lån. Det kan också medföra kontrollproblem angående huruvida lån mellan privatpersoner är verkliga lån. Lösningen kunde exempelvis vara att upprepade sådana beteenden kring årsskiften skulle vara möjliga att underkänna vid Skatteverkets (SKV) granskning av inkomstdeklarationerna. En bedömning av om oönskade förfaranden föreligger borde då vara möjliga inom omprövningsperioden utan hänsyn till den så kallade tvåårsfristen efter beskattningsårets utgång, det vill säga utan att SKV behöver tillämpa efterbeskattningsinstitutet för tid därefter under omprövningsperioden.

• För att möjliggöra för den skattskyldige att göra en preliminärskatteberäkning inför och under inkomståret bör karaktärsbyten avseende tillgångar som innehades vid inkomstårets ingång eller som har förvärvats under inkomståret inte medföra en negativ beskattningseffekt för den skattskyldige, om en sådan skulle bero på sådant karaktärsbyte avseende tillgången under inkomståret så att den effekten uppkommer per dagen för skattskyldighetens uppkomst och inträde, det vill säga 31 december. Det skulle enligt min mening inte bara innebära en omöjlighet att göra en korrekt preliminärskatteberäkning under inkomståret, utan också att retroaktiv beskattning uppkommer. Det var enligt min uppfattning 1998, när förmögenhetsskatten ändrades så att skattefrihet som dessförinnan hade gällt för aktier noterade på Stockholms fondbörs A-lista efter 1991 endast skulle gälla för så kallade huvuddelägare. Det föranledde att flera bolag flyttade från A-listan till OTC- eller O-listorna för att aktieägarna skulle slippa förmögenhetsskatten. Ett stoppdatum infördes per 29 maj 1997 för att stävja sådana företeelser. Jag anförde i en artikel att den omständighet som borde utlösa skattskyldighet till förmögenhetsskatt för en fysisk person avseende visst slag av förmögenhetsskattepliktig egendom är att denne har förvärvat egendomen före eller under inkomståret och har den kvar vid inkomstårets utgång, det vill säga den omständigheten att O-listeaktierna i ett exempel som uppställde i artikeln kunde anses förmögenhetsskattepliktiga på grund av flytt från A-listan 29 maj eller senare inte i sig skulle innebära att skattskyldighet till förmögenhetsskatt för aktierna skulle anses ha inträtt bara genom att de innehades av personen i fråga vid utgången av år 1997. Jag ansåg att en sådan förmögenhetsbeskattning vid 1998 års taxering stred mot det grundlagsfästa förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. För att retroaktivitetsförbudet skulle ha någon effektiv funktion på förmögenhetsskattens område ansåg jag att det vore rimligt att omständigheten som utlöser skattskyldigheten till förmögenhetsskatt för viss egendom i den fysiska personens ägo borde anses ha en viss utsträckning i tiden, så att den börjar med förvärvet av egendomen och slutar vid beskattningsårets utgång med konstaterandet att denne vid den tidpunkten fortfarande är ägare till egendomen.⁴ På ett motsvarande sätt bör enligt min mening kapitalbeskattning enligt boxmodellen ske, så att den skattskyldige inte drabbas av negativa beskattningseffekter beroende på karaktärsbyten avseende sin egendom, om denne inte har kunnat påverka en sådan förändring.

• Med karaktärsbyten på tillgångar vilka skulle kunna påverka den skattskyldiges beskattningssituation negativt avser jag i förevarande sammanhang i första hand följande situationer: en tillgång som omfattas av boxmodellen, det vill säga ingår i boxen, övergår från att betraktas som en investering med låg risk och värdering till 50 procent av nominellt sparande, såsom konventionellt banksparande, till att betraktas som en tillgång med hög risk och värdering till marknadsvärdet (jfr ovan), vilket exempelvis skulle kunna ske om riskprofilen på en penningmarknadsfond ändras; en tillgång i form av en fordran som skulle falla utanför omfattningen av inkomstskattelagen (1999:1229), IL, ändrar karaktär och kommer att ingå i boxen; respektive en tillgång som antingen ingår i en hobbyverksamhet eller utgör en tillgång för personligt bruk övergår till att utgöra ett samlarobjekt och betraktas som en investering som ska ingå i boxen. I sistnämnda hänseende föreligger i dag svåra gränsdragningsproblem dels mellan å ena sidan inkomster som inte ingår i näringsverksamhet eller utgör inkomst av tjänst i form av anställning, utan uppkommer i en hobbyverksamhet och därför ingår i särskild verksamhet inom inkomstslaget tjänst (vilket ibland kallas Tjänst 2 och anges i 10 kap. 1 § tredje st. och 12 kap. 37 § IL) och å andra sidan inkomst av kapital enligt 52 kap. IL, dels mellan tillgångar för personligt bruk (personliga tillgångar) och tillgångar som utgör investeringsobjekt, vilka inte omfattas av andra regler om inkomst av kapital i IL utan hänförs till 52 kap. som en uppsamlingspost.⁵ Sedan skattereformen i början på 1990-talet fungerar inkomstslaget tjänst, genom Tjänst 2, som ett restinkomstslag: om en inkomst inte kan hänföras till något av de tre inkomstslagen näringsverksamhet, tjänst (anställning) eller kapital – och inte heller faller utanför IL eller omfattas av explicit undantag från beskattning enligt 8 kap. IL – hänförs den till Tjänst 2. Mot bakgrund av nämnda gränsdragningsproblem mellan Tjänst 2 (hobby) och inkomst av kapital respektive inom kapital enligt 52 kap. IL samt att ESO-rapport 2017:4 anger att inkomst av kapital ska bestå som inkomstslag vid sidan av boxbeskattningen anser jag att det vid ett införande av boxmodellen bör övervägas att göra boxen till restinkomstslag i stället för Tjänst 2. Staten förlorar i och för sig något i form av skatt och socialavgifter på överskott i hobbyverksamheter, men gränsdragningsproblemen blir färre om dagens Tjänst 2 hänförs till boxen, där den beskrivna gränsdragningsproblematiken i dag begränsas till att särskilja inventarier i hobbyverksamheter och investeringsobjekt, vilka ska ingå i boxen, från personliga tillgångar, vilka inte ska ingå i boxen men alltjämt omfattas av kapitalvinst enligt inkomstslaget kapital i övrigt. För övrigt gäller i så fall alltjämt att om en verksamhet som från början utgjorde hobby förändras under den för den skattskyldige femåriga fria omprövningsperioden, så att den utifrån en bedömning i ett längre perspektiv kan anses ha uppfyllt kriterierna för näringsverksamhet, kan denne ansöka hos SKV om omprövning, varvid tillgångarna i verksamheten inte ska ingå i boxen utan i inkomstslaget näringsverksamhet.⁶ Dessutom var inkomster i hobbyverksamheter helt skattefria före skattereformen i början på 1990-talet, varför en övergång till att ha en boxbeskattning av tillgångar i sådana verksamheter i stället för dagens beskattning av överskott i dem inte behöver anses oöverkomlig för staten.⁷

• En annan reform som skulle vara lämplig att genomföra samtidigt med ett införande av boxmodellen vore att göra handelsbolagen till skattesubjekt enligt IL. Då skulle kapitalvinstbeskattning som alltjämt skulle kunna ske utanför boxen för avyttring av andelar i ett handelsbolag ske enligt samma regler som för delägare i aktiebolag med flera juridiska personer.⁸ Även en sådan åtgärd skulle ge en klarare systematik i IL. Genom att onoterade värdepapper, såsom 3:12-aktier inte ska ingå i boxen, utan omfattas av inkomst av kapital i övrigt (se ovan), bör således tydlighet eftersträvas vid utarbetningen av en svensk boxmodell för kapital-beskattningen. Det innebär också sådant som att den så kallade Lex Uggla-problematik som förekom på förmögenhetsskattens tid inte bör få uppstå igen vid boxbeskattningen. Den problematiken innebar att ägare till onoterade aktiebolag m.m. riskerade att få betala förmögenhetsskatt på kapital som behövdes i företaget för investeringar och nyanställningar.⁹

• I avsnitt 3.2.4 i ESO-rapport 2017:4 anges att framför allt nationalekonomer anser att investeringen i eget boende är en investering bland andra och att basen för beskattningen bör utgöra marknadsvärdet eller i vart fall hela taxeringsvärdet inklusive markvärdet, så att dessa investeringar behandlas på samma sätt som finansiella investeringar. Emellertid anförs i rapporten att studien av boxmodellen intar en något mer flexibel inställning, där också praktiska omständigheter beaktas. Ett skäl är att rapporten anger som orimligt att i boxen dels beskatta en tomträttshavare med hela taxeringsvärdet som bas som om denne ägde fastig-heten, dels tvinga vederbörande att betala en hög tomträttsavgäld. Studien stannar för att det taxerade byggnadsvärdet är en lämplig skattebas, vilket professor Lodin även anförde vid ESO-seminariet 5 september 2017. Jag förenar mig med dennes inställning, och får tillägga att byggnadsvärdet bör användas som skatte-bas även med hänsyn till gränsdragningsproblem som annars lär uppkomma när den nytillkomna företeelsen tredimensionell fastighetsindelning (3D-fastighet) tillämpas. En fastighet utgör vanligen en yta på marken. Emellertid kan en fastighet också vara under jord (som ett garage) eller ovanför marken (som en ägarlägenhet i ett bostadshus – jfr ovan). Garaget och ägarlägenheten är exempel på 3D-fastigheter. En fastighet ska inrymma minst tre bostadslägenheter för att det ska vara tillåtet att bilda en 3D-fastighet avsedd för bostadsändamål.¹⁰

Med dessa reflektioner säger jag också Yes box! Beträffande övergångsproblematiken anges i avsnitt 6.2 i ESO-rapport 2017:4 att det svåraste problemet med en övergång till boxmodellen utgör själva övergångsmomentet och beskattningen av de schablonbeskattade kapitalvinster som uppkommit före en övergång till boxmodellen. Emellertid är det knappast hållbart att fortsätta med rådande kapitalbeskattningssystem och de beskrivna problemen med en annalkande bristande bubbla på bostadsmarknaden. Professor Lodin anförde också vid ESO-seminariet 5 september 2017, att erfarenheten visar att övergångsproblem ofta visar sig överdrivna i efterhand. Här finns en i Nederländerna beprövad modell – boxmodellen – som bör kunna råda bot på de problem för framför allt bostadsmarknaden vilka förvärras med rådande kapitalbeskattningssystem. Sålunda anser jag att arbetet med att införa en svensk boxmodell på kapitalbeskattningsområdet bör fortsätta och gå i mål så snart det är möjligt.

Juris doktor Björn Forssén är verksam som advokat i egen verksamhet i Stockholm. Han ingår som extern resurs i Research Team, Tax law vid Örebro universitet (JPS) samt undervisar återkommande vid Södertörns högskola, institutionen för samhällsvetenskaper (offentlig rätt).

Fotnoter

1) Ägarlägenhetsfastighet är sedan 1 maj 2009 en helt ny typ av fastighet. Första gången en ägarlägenhet fastighetstaxerades var, enligt Skatteverkets (SKV) hemsida (www.skatteverket.se), år 2010.

2) Fastigheter med färdigbyggda bostäder har kommunal fastighetsavgift och nybyggda bostadshus är befriade från fastighetsavgift. Fastigheter som utan färdigbyggda bostäder har statlig fastighetsskatt. Den kommunala fastighetsavgiften blir aldrig högre än ett bestämt takbelopp, vilket är indexbundet och räknas varje år om efter förändringarna av inkomstbasbeloppet. Enligt SKV:s hemsida var takbeloppet 7.412 kr för inkomståret 2016.

3) Jfr Skattskyldighet för mervärdesskatt – en analys av 4 kap. 1 § mervärdesskattelagen, s. 289, av Björn Forssén, Jure Förlag AB, Stockholm 2011.

4) Se Lagrådets avstående från prövning av ny förmögenhetsskatteregels grundlagsenhetlighet vid 1998 års taxering, artikel av Björn Forssén i Skattenytt 1998 s. 509–517.

5) Jfr s. 139, 230 och 292 Inkomstskatt – en läro- och handbok i skatterätt (16:e uppl.), av Sven-Olof Lodin, Gustaf Lindencrona, Peter Melz, Christer Silfverberg och Teresa Simon-Almendal, Studentlitteratur, Lund 2017.

6 ) Jfr prop. 1989/90:110 Del 1 s. 312 och 313.

7) Jfr prop. 1989/90:110 Del 1 s. 310.

8) Jfr SOU 2002:35 s. 151 och 152.

9) Jfr s. 2 i Promemoria om reformerad förmögenhetsskatt, finansdepartementet i februari 2007.

10) Jfr Lantmäteriets hemsida, www.lantmateriet.se.