Balans nr 6–7 2003

Den kommunala revisionen växer med uppgiften

”Den kommunala revisionens granskning borde vara än mer framåtsyftande och granskning av styrelsens budgetförslag till fullmäktige borde bli lika självklar som granskningen av bokslut.” Det skriver Ulf-Johan Olson i denna artikel där han utvecklar sitt resonemang kring ett sådant förslag.

I en brännpunktartikel i svenska Dagbladet 23 april 2003 diskuterade jag den kommunala revisionens roll och uppgifter. Bakgrunden var den allvarliga ekonomiska situationen i många landsting och kommuner och att flera eniga revisionskollegier rekommenderat fullmäktige att inte bevilja styrelsen, alternativt majoritetens styrelseledamöter, ansvarsfrihet för 2000. Artikeln hävdade att den kommunala revisionens granskning borde vara än mer framåtsyftande och granskning av styrelsens budgetförslag till fullmäktige borde bli lika självklar som granskningen av bokslut. I föreliggande artikel är avsikten att fördjupa resonemangen kring detta förslag och motivera varför en sådan insats behövs.

Utgångspunkter

Medan bolagsrevisionen påverkats av de stora redovisningsskandalerna, har den kommunala revisionen utvecklats i takt med politikens svårigheter att anpassa verksamheterna efter de ekonomiska ramarna. Drygt 100 kommuner och 15 landsting visade ett underskott på cirka 7 mdkr 2002. Enligt Kommunförbundet beräknas det samlade underskottet för 2003 bli ungefär lika stort som föregående år. Genom att landstingens skattehöjningar varit större än kommunernas kommer deras underskott att minska med cirka 4 mdkr och kommunernas resultat att försämras med motsvarande belopp.

Revisionsberättelser 2002

I Stockholms läns landsting (SLL) riktar en enig revision anmärkning mot majoritetens styrelseledamöter bl.a. utifrån bristande hushållning och passivitet i styrningen. Revisionen avstyrker dessutom enhälligt att fullmäktige beviljar dessa ledamöter ansvarsfrihet. Året innan riktade revisorerna anmärkning mot hela styrelsen av liknande skäl. I ansvarsfrågan var revisionen kluven. Fyra av sex revisorer rekommenderade detta år fullmäktige att avstyrka ansvarsfrihet samt att den sammanställda redovisningen inte skulle godkännas.

I Region Skåne framhålls att hela styrelsen under 2002, inte bara majoriteten, brustit i sin uppsikt över flera av nämnderna och även i samordning och ledning av verksamheten. Eniga revisorer riktar anmärkning mot styrelsen och föreslår att ansvarsfrihet inte beviljas av regionfullmäktige. År 2001 riktade revisorerna anmärkning mot styrelsen.

Revisorerna är fullmäktiges organ och uttalar sig endast om styrelsens och nämndernas ansvarsfrihet. Det innebär att om fullmäktige fattar beslut som inte lever upp till kommunallagens bestämmelser, t.ex. avseende god ekonomisk hushållning och balanskravet, kan revisorerna inte klandra fullmäktige. I Västerbottens läns landsting beslutade fullmäktige om en underbalanserad budget inför 2002. Revisorerna var förhindrade att kritisera fullmäktige, men riktade anmärkning mot styrelsen för bristande beredning.

Ovanstående exempel visar att revisionen på ett mer aktivt sätt valt att konfrontera styrelseledamöter, som inte levt upp till sitt ansvar enligt Kommunallagen (KL). Genom att underlåta att vidta tillräckliga åtgärder för att klara verksamheten inom tillgängliga ekonomiska ramar har de inte levt upp till KL:s bestämmelser om god ekonomisk hushållning. Landstingens kraftigt förvärrade ekonomiska problem 2002 tycks ha bidragit till att revisorerna varit mer eniga än tidigare i sina revisionsberättelser.

Fullmäktiges och styrelsens ansvar

Fullmäktige i SLL har haft sin dechargedebatt och fattat beslut i ansvarsfrågan. Med ordförandens utslagsröst blev resultatet att den tidigare styrelsens majoritet inte beviljades ansvarsfrihet. Debatten var vildvuxen och det märktes att det handlade om en ny situation. Vissa borgerliga inlägg uttryckte varningar kring hur den nya styrelsens underskott skulle kunna bedömas vid ett senare majoritetsskifte, medan s-företrädare gav uttryck för att tidigare borgerliga styrelseledamöter, som nu är gruppledare, borde avgå från gruppledarposten.

När krutröken har lagt sig finns det anledning att reflektera över hur styrelse och nämnder hanterar den besvärliga ekonomiska situation som råder i kommuner och landsting samt hur revisorerna ska förhålla sig till detta och hur de kan bidra till nödvändiga förändringar. En miniminivå torde vara att styrelser och nämnder lever upp till kraven i KL.

Fullmäktige är ett politiskt organ och det är där den politiska debatten ska föras. Samtidigt kan konstateras att kunskapen om revisionens uppdrag och roll tycks vara bristfällig. Existensen av stora underskott är inte tillräckligt för att rikta anmärkning eller avstyrka ansvarsfrihet. Inte heller kan ej beviljad ansvarsfrihet innebära att politiker ska undandras från poster som inte väljs av fullmäktige. När det gäller underskotten är det styrelsens agerande eller brist på agerande som är avgörande. I SLL:s fall konstaterar revisorerna först att verksamhetsprogrammen i huvudsak genomförts i enlighet med fullmäktiges intentioner. Samtidigt konstateras att styrelsens hantering av de ekonomiska frågorna under mandatperioden inte varit förenlig med lagens grundläggande krav på god ekonomisk hushållning och balans. ”Passiviteten i den ekonomiska styrningen framstår som oacceptabel” skriver revisorerna i revisionsberättelsen.

Med mycket få undantag visar hittillsvarande erfarenheter att fullmäktige röstar efter partigränserna i ansvarsfrågan. Enhälliga förslag från revisorerna att avstyrka ansvarsfrihet för styrelsens majoritet under en mandatperiod är därför i de flesta fall kanske bara ett hårt slag i luften. Såvida styrelsen inte ägnat sig år brottslig verksamhet blir i praktiken styrelsens ansvarsfrihet en fråga för väljarna i val vart fjärde år, eftersom endast en ny majoritet i fullmäktige skulle kunna bekräfta ett förslag från revisionen att inte bevilja ansvarsfrihet. Detta förhållande har tagits som intäkt för att revisionen skulle sakna bett och ha en svag konstitutionell ställning.

I praktiken torde dock en enig revisions uttalanden, eventuella anmärkningar och förslag till avstyrkt ansvarsfrihet ha stor betydelse även under en mandatperiod. I och med att revisorerna har nominerats av de olika partierna får enigheten en särskild betydelse. Det ska också framhållas att revisionens avsaknad av maktsymboler och galoner, ställer stora krav på pregnans och relevans i revisionens granskningar och rekommendationer. Det ställer krav på såväl oberoende som integritet och innebär att de förtroendevalda revisorerna måste vara etablerade som respekterade och trovärdighet aktörer om deras budskap ska nå fram och få effekt.

I normalfallet torde den interna politiska processen inom majoritetspartierna klara av att hantera mindre lyckade insatser från styrelsens sida under mandatperioden. Revisorernas oberoende granskning och analyser är ett viktigt underlag i detta sammanhang. Det är när majoritetspartiernas arbetsprocess inte fungerar fullt ut som revisionens ansvarsprövning i vissa fall leder till anmärkning i revisionsberättelsen eller att ansvarsfrihet inte tillstyrks. Det är då som brister i styrning och kontroll blir en fråga för fullmäktige att diskutera och ta ställning till.

Kritiken i revisionsberättelserna för 2002 är allvarlig och djupgående. Den vittnar om väsentliga svårigheter för ansvariga styrelser att hantera den svåra situation som många landsting idag står inför. Skatteintäkternas tillväxt håller inte samma takt som sjukvårdens kostnadsökningar och expansion. Samtidigt urholkas, eller i vissa fall förbrukas, det egna kapitalet. Det är, enligt en analysgrupp på Svenska Kommunförbundet, inte ovanligt med bristande acceptans bland politiker för de begränsningar som ekonomin sätter. Politiker har haft en tendens att inteckna allt tillgängligt ekonomiskt utrymme – och inte sällan lite till – i budgeten för att utöka och förbättra olika delar av verksamheten. I högkonjunktur har detta riskabla förhållningssätt räddats när slutavräkningen av föregående års skatteintäkter blivit större än man räknat med. I lågkonjunktur reverseras denna dynamik och organisationen, med i huvudsak fasta kostnader, får snabbt mycket stora underskott. Revisorernas kritik avseende förhållandena under 2002 bidrar sannolikt till att skapa mer ansvarsfulla politiska församlingar.

Styrelsen/majoriteten har ett ansvar för att lägga förslag till realistiska ambitionsnivåer, prioriteringar och effektiviseringar för att möta existerande svårigheter. Dessa förslag ska kunna mötas av konstruktiv kritik från oppositionen i styrelsen. Såvida de senare inte kan bidra till ett effektivt beslutsfattande genom konstruktiva förslag är de lika utsatta som majoriteten för revisionens bedömningar inför ansvarsprövningen.

Revisorernas kraftfulla och eniga kritik av aktuella styrelser har begripligt nog inte vunnit popularitetspris i alla läger. Men om politiken inte tål denna granskning riskerar den kommunala revisionen att försvagas och det demokratiska instrument som revisionen utgör förlorar sin mening och sin udd. En sådan utveckling skulle också utgöra ett grundskott mot den traditionella öppenheten i svensk politik och förvaltning. I huvudsak har partierna accepterat revisionens uttalanden. Det finns dock exempel på att revisorer inte blivit nominerade för en ny period till revisionen på grund av den allvarliga kritiken.

Revisionens roll och bidrag till förbättringar

Vad kan då revisionen bidra med för att landstinget eller kommunen sammantaget ska klara sina åtaganden inom de ekonomiska ramarna?

Den kommunala revisionen är unik i sin revision där den prövar om styrelse och nämnder sköter verksamheten på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och den interna styrningen och kontrollen är tillräcklig. Medan bolagsrevisionen inriktas alltmer på redovisningens tillförlitlighet breddas den kommunala revisionen och blir mer och mer det demokratiska kontroll- och utvecklingsinstrument den är avsedd att vara. Revisorernas årliga ansvarsprövning och uttalande i ansvarsfrågan är bara kvittot på en omfattande granskning och dialog med berörda.

En ”ren” revisionsberättelse är utgångspunkten för i stort sett all revision. Enligt den goda seden ska den kommunala revisionen både ”främja och granska verksamheten i nämnder och styrelser”. Revisionens främjande roll beskrivs ofta som stödjande och/eller framåtsyftande i reglementen eller revisionsstrategier. Vari stödet ska bestå är inte alltid lika tydligt uttalat. En ren revisionsberättelse ställer stora krav på revisionens förmåga att kommunicera iakttagna brister, analyser och rekommendationer. Ibland räcker det med att revisionen uppmärksammar ett problemområde för att det ska vara ett stöd för styrelsen (även om det inte alltid känns så för de inblandade parterna). Ibland, när bristerna är allvarliga, krävs ofta en tuff dialog med berörd styrelse eller nämnd. Revisionens kraftiga kritik i vissa av förra årets revisionsberättelser torde öka kravet på att de budgetar som fullmäktige fastställer ska vara säkrade, dvs. att föreslagna åtgärder för att klara en verksamhet och en budget i balans ska vara trovärdiga.

I redovisningsrevisionen är den främjande delen ofta mycket konkret. Information och råd kring redovisningsprinciper och tillämpningen av god redovisningssed tillhör vardagen. Utöver detta leder revisionen av intern kontroll avseende ekonomiadministrativa processer, ofta till konkreta och synliga förbättringar i rutiner samt bättre ”ordning och reda”.

Det finns dock mer påtagliga, och hittills inte praktiserade, sätt att åstadkomma en mer proaktiv revision. Ett sådant granskningsområde är styrelsens budgetförslag till fullmäktige. Den kommunala beslutsprocessen börjar på vintern med styrelsens budgetdirektiv och fortsätter med budgetförslaget till fullmäktige senare på våren till fullmäktige. Processen avslutas drygt två år senare med revisionens granskning av årsbokslutet och fullmäktiges fastställande av årsredovisningen. Den mycket långa tidscykeln mellan ax och limpa, och väntan på det första delårsbokslutet, är dock inte det enda argumentet för att granska budgetförslaget.

Budgetens roll

I den kommunala verksamheten är budgeten något helt annat än inom bolagen. I budgeten fastställs uppgifter, (en ofta otydlig) ambitionsnivå och resurser för respektive programområden. Budgeten är också en ekonomisk ram utifrån vilken beslut om kostnadsanpassade åtgärder ska redovisas respektive beslut om eventuellt justerad skattesats. Tjänstemännen tar fram underlag för politikernas budgetberedning, men det slutliga budgetförslaget är ett rent politiskt dokument. Erfarenhetsmässigt tenderar politiker att se budgeten som ett ambitionsdokument. Ett brinnande intresse för kostnadskontroll är en ovanlig drivkraft både för politiker och för sjukvårdspersonal. Däremot förstår de flesta ur bägge grupperna att en verksamhet inte i längden kan förbruka mer resurser än vad som tillförs.

Budgetförslaget till fullmäktige måste för att få fullmäktiges stöd vara politiskt förankrat bland majoritetspartierna. Förslaget måste också vara förankrat i den ekonomiska verkligheten. Det är i den senare aspekten som revisionens granskning bör ta sin utgångspunkt.

Budgetförslaget granskas av många, inte minst oppositionen och av media. Revisionens granskning utgår från ett ändamålsperspektiv och ur ett hushållningsperspektiv samt om föreslagna styråtgärder är tillräckliga utifrån KL:s krav på balans och god ekonomisk hushållning. Utöver detta kan revisionen granska styrelsens riskanalys och i vilken grad föreslagna åtgärder är säkrade. Budgetförslaget bör vara säkrat i betydelsen att föreslagna styråtgärder, för klara planerad verksamhet inom den ekonomiska ramen, ska vara

  1. konkreta
  2. trovärdiga
  3. tillräckliga

Det finns många exempel på underbudgetering där ansvariga politiker valt att prioritera en hjärtefråga framför ekonomisk balans. De har då agerat i strid med god ekonomisk hushållning och ofta underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder. Konsekvenserna handlar inte bara om ökade ekonomiska underskott, utan också om ett ökat demokratiskt underskott. Kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning tillsammans med balanskravet ställer tydliga krav på styrelsen. I den mån som styrelsens budgetförslag inte lever upp till dessa krav är det naturligt att revisionen reagerar omgående och inte i samband med senare resultatrapporter. En granskning av budgetförslaget kan ske utifrån gällande lagstiftning och ett riskperspektiv. Ryms den planerade verksamheten inom den avsatta budgeten? Har styrelsen gjort en riskanalys? Är vidtagna åtgärder konkreta, trovärdiga och tillräckliga? Etc.

Om styrelsen inte öppet redovisar alla väsentliga fakta i samband med budgetförslaget och vidhängande ekonomiska och verksamhetsmässiga risker har den inte fullgjort sin beredningsskyldighet tillfredsställande. Om styrelsen dessutom lägger ett budgetförslag som inte lever upp till kravet på god ekonomisk hushållning har den inte tagit sitt ansvar. När en enig revision nu i flera fall inte tillstyrker ansvarsfrihet för styrelsen är det en kraftfull signal vars innebörd är att fullmäktige behöver ett mer realistiskt och ansvarsfullt underlag för sitt budgetbeslut. Det torde nu vara känt för alla att beslut om en nollbudget i fullmäktige inte nödvändigtvis resulterar i ett nollresultat för kommunen eller landstinget.

Revisorernas kritik, som delvis redovisats i denna artikel, av styrelsens bristande beredning, styrning och kontroll kommer sannolikt att bidra till ökade krav på att föreslagna budgetar ska säkras. I det fall den kommunala revisionen mer systematiskt börjar att granska styrelsens budgetförslag torde denna effekt förstärkas ytterligare.

Idag lägger revisionen sin huvudsakliga energi på att granska faktiska konsekvenser av olika beslut. En viss omprioritering från backspegel till vindruta skulle innebära att revisionen också kunde ha den dialog med styrelsen, som nu sker utifrån vad som redan har hänt, innan det inträffat. En återkommande granskning av styrelsens budgetförslag till fullmäktige innebär inte att revisionen ”godkänner” förslaget. Oppositionens roll är att utifrån ett politiskt perspektiv pröva budgetförslaget och antingen ansluta sig till det eller kritisera det och lägga motförslag. Revisorerna granskar budgetförslaget utifrån KL:s krav och fullmäktiges tidigare fastställda mål. Granskningen bör vara en analys av i vilken grad planerad verksamhet ryms inom de ekonomiska ramarna, en bedömning av riskerna samt om vidtagna styråtgärder är tillräckliga för att nå en budget i balans. Revisionens oberoende äventyras därmed inte.

Revisionens granskning och ansvarsprövning ska stödja fullmäktige att fullgöra sitt uppdrag som väljarnas ombud. Det är därför inte bara i förhållande till styrelse, nämnder och verksamheter som revisionens granskning och agerande kan och bör utgöra ett stöd. Absolut viktigast är stödet till fullmäktige, som ju är revisionens uppdragsgivare. En väl fungerande revision skulle kunna bidra till att återupprätta fullmäktiges roll i de kommuner och landsting där den reella makten ligger hos ett fåtal landstings- eller kommunalråd.

Den demokratiska kärnan i den kommunala revisionen är värd att värna och att utveckla. Gjorda framsteg visar att potentialen är stor och att revisionen har en vikig roll att spela för att stödja styrelser och nämnder att hantera de ökande svårigheterna att få verksamhet och ekonomi att gå i takt. Den ovana som vissa partiföreträdare nu visar i kölvattnet av ej beviljad ansvarsfrihet för styrelsen och dess (på)följder bör ses för vad det är – brist på kunskap och tidigare erfarenhet av denna situation. Här krävs både utbildningsinsatser kring revisionens konstitutionella grund och en dialog kring revisionens, fullmäktiges och partiernas roll i efterspelet till de här redovisade besluten.

Såväl tjänstemannarevisorer som sakkunniga biträden utgör ett viktigt stöd för de förtroendevalda revisorerna i dessa frågor. År 2000 bildades föreningen Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer (SKYREV), med syfte att utveckla och säkerställa kvalitén inom den kommunala revisionen. Föreningen certifierar kommunala yrkesrevisorer och utvecklar god revisorssed inom området.

God revisionssed för kommuner och landsting har dokumenterats av kommun- och landstingsförbunden sedan 1995. Revisionens prioriteringar och avvägningar mellan att granska i efterhand respektive att tidigarelägga granskningsinsatser, t.ex. avseende styrelsens budgetförslag, bör vara ett angeläget område att adressera i det ständigt pågående uppdateringsarbetet av den goda revisionsseden. Fullmäktige å andra sidan kan behöva se över sitt reglemente och sin arbetsordning för att bättre klara ut vad som ska ske i samband med att en styrelse eller nämnd inte beviljats ansvarsfrihet.

Ulf-Johan Olsonär verksam vid Ernst & Young. Han är Senior Manager/förvaltningsrevisor och nationellt ansvarig för samordning av förvaltningsrevision och rådgivning gentemot landstingen.

Sifferkollen Läs mer

Belopp

Basbelopp
År 2019 2020 2021
Prisbasbelopp 46 500 47 300 47 600
Förhöjt pbb. 47 400 48 300 48 600
Inkomstbasbelopp 64 400 66 800  
Utdelning fåmansföretag
År 2018 2019 2020
Schablonbelopp 169 125 171 875 177 100

Räntesatser

Periodiseringsfond
År 2018 2019 2020
Räntesats 0,36 0,51 0,50

 

Referensränta
År 2016-07-01 2019-07-01 - 
Räntesats -0,5 0,0
Ränta på skattekontot
Period 2013-2016 2017 -
Intäkt 0,5625 0
Kostnad Låg 1,25 1,25
Kostnad Hög 16,25 16,25
Räntefördelning
Inkomstår 2018 2019 2020
Positiv 6,49 6,51 6,50
Negativ 1,50 1,51 1,50
Statslåneränta
År 2018 2019 2020
31 maj 0,49 0,05 -0,01
30 nov 0,51 -0,09  

Traktamenten

Bilresor
Inkomstår 2018 2019 2020
Egen bil 18,50 18,50 18,50
Förmånsbil, diesel 6,50 6,50 6,50
Förmånsbil, bensin 9,50 9,50 9,50
Kostförmån
År 2018 2019 2020
Frukost, lunch och middag 235 245 245
Lunch eller middag 94 98 98
Frukost 47 49 49
Skattefria gåvor
År 2018 2019 2020
Julgåva 450 450 450
Jubileumsgåva 1 350 1 350 1 350
Minnesgåva 15 000 15 000 15 000

Skattesatser

Bolagsskatt
År 2018 2019 2020
Skattesats 22% 21,4% 21,4%
Mervärdesskatt
År 2018 2019 2020
Normal

25 %

25 % 25 %
Livsmedel, krog m.m. 12 % 12 % 12 %
Persontransport, böcker m.m. 6 % 6 % 6 %
Arbetsgivaravgifter/egenaavgifter
Födda -1937 1938 - 1954 1955 -
Arb. avgifter 0 % 10,21% 31,42%
Egenavgifter 0 % 10,21% 28,97%