Balans nr 10 2012

Debatt: Kommunal revision måste bli mer professionell

Traditionen med kommunala lekmannarevisorer strider mot principen om revisorns oberoende. Bolagiseringar, privatiseringar och entreprenadverksamhet gör kommunernas uppdrag allt mer komplext och behovet av att reformera den kommunala revisionen är stort. Det skriver tidigare riksrevisorn Eva Lindström.

Sverige framställs ibland som ”landet lagom”, det vill säga att vi skulle utgöra en sorts mittfåra när det gäller välfärdspolitik och hur verksamheten organiseras. Då kan det vara viktigt att påminna om att svensk förvaltning i många avseenden är rätt extrem i förhållande till vad vi ser i andra länder. Vi har ett litet regeringskansli, stora organisatoriskt sett självständiga myndigheter, en mycket långtgående delegering ut till förvaltningen och inte minst ett omfattande kommunalt självstyre.

För att styrningen ska fungera måste en rad förutsättningar vara uppfyllda. Mål och uppdrag ska vara tydligt formulerade, ansvarsfördelningen bör vara klar och man behöver också ägna tid åt uppföljning och utvärdering. Och slutligen måste det finnas en process för att utkräva ansvar. Detta gäller hela kedjan, från riksdagen i förhållande till regeringen och från regeringen till myndigheternas ledningar och vidare ut i förvaltningen. Och det gäller naturligtvis även kommuner och landsting där hela produktionen av välfärdstjänster sker.

Inom staten har ett omfattande reformarbete av den finansiella styrningen bedrivits under de senaste 25 åren. Det har bland annat handlat om övergripande ekonomisk-politiska mål, redovisningen och budgetprocessen. En viktig målsättning när det gäller förvaltningen har varit att stärka den interna styrningen och kontrollen. En pådrivande faktor i det sammanhanget var inrättandet av Riksrevisionen för snart tio år sedan.

Den styrningsmodell vi har i den offentliga sektorn ställer stora krav på förvaltningen. En öppen och professionell förvaltning och ett meritokratiskt rekryteringsförande är också viktiga medel för att bekämpa korruption. En politiserad förvaltning riskerar tvärtom att inte leva upp till kraven på professionalitet, integritet och lojalitet mot uppdraget.

I staten finns en lång ämbetsmannatradition, en i huvudsak tydlig rollfördelning mellan politik och förvaltning, en omfattande lagstiftning på området och även en anställningsförordning som syftar till att säkerställa att ”förtjänst och skicklighet” är avgörande vid rekrytering. Kommunvärlden präglas fortfarande av ett synsätt som jag menar är föråldrat. Kommunallagen bygger fortfarande till stora delar på synsättet att det är de förtroendevalda lekmännen som utgör kommunerna och att de sedan har möjlighet till ”biträde” på olika områden. Att kommunerna och landstingen i dag är Sveriges största arbetsgivare är ingenting som avspeglas i lagstiftningen. Kommunallagen säger mycket litet om förvaltningens uppdrag och roll. När jag vid olika tillfällen talat med såväl kommunalpolitiker som tjänstemän verkar också synen på roller och ansvar mellan politiker och tjänstemän variera, inte bara från kommun till kommun utan även mellan olika nämnder.

Men det är inte bara antalet anställda i kommuner och landsting som har ökat markant sedan kommunallagen infördes. Också uppdraget för förvaltningen har blivit allt mer komplext. Vi ser nya aktörer, privatiseringar, ett stort antal kommunala bolag, verksamhet som läggs ut på entreprenad och olika valfrihetssystem. Detta har inneburit nya och ökade krav på förvaltningen för att säkerställa uppföljningen och kvaliteten i den verksamhet som medborgarna möter. En viktig fråga i sammanhanget är hur kommuner och landsting ska klara kompetensförsörjningen framöver. Redan i dag har ett antal kommuner svårt att rekrytera kommundirektör, den högst ansvariga tjänstemannen. Rekryteringen underlättas knappast av förvaltningens ibland oklara roll. Det är inte helt ovanligt att kommundirektören byts ut vid ett regimskifte i kommunen, vilket kan vara en indikation på en politisering av förvaltningen.

Ett utmärkande drag i svenska kommuner och landsting är att det inte finns någon reell maktdelning. Ledamöter i fullmäktige, som utser kommunstyrelsen, befolkar samtidigt nämnderna. Vem kan utkräva ansvar av vem i ett sådant system? Förväntningarna på medborgarna att själva agera ”vakthundar” genom den så kallade besvärsrätten är höga och i slutänden finns begränsade möjligheter att faktiskt ställa någon till svars.

Det är i denna kontext som den kommunala revisionen verkar. Det ställer höga krav på oberoende, kompetens, professionalitet och öppenhet. Konstruktionen med förtroendevalda revisorer lever inte upp till de internationella deklarationer som finns när det gäller revisorns oberoende.

Att bli auktoriserad revisor tar lika lång tid som att bli läkare. Varför är det så? Uppdraget som revisor handlar i grunden om att bygga förtroende mellan två parter. Som revisor sätter man sin kvalitetsstämpel och går i god för att det arbete som utförts av andra lever upp till krav som uppdragsgivaren ställt. Det förutsätter hög kompetens, erfarenhet och yrkesskicklighet. När det gäller kompetensen i kommuner och landsting varierar den sannolikt betydligt. Men det handlar också om arbetssätt och vilka normer man utgår från. Inom privat sektor och i den statliga revisionen finns tydligt reglerat att man ska följa god revisionssed och att man följer metoder som utgår från internationell standard. På det kommunala området finns SKLs riktlinjer, men dessa är rådgivande och inte bindande eller normgivande. En del av professionalismen är vidare att säkerställa att det finns tillräckliga resurser att bedriva revision. På många håll, och inte minst i mindre kommuner är det uppenbart att resurserna för att granska redovisningen och verksamheten är helt otillräckliga. På de flesta håll får de förtroendevalda hjälp från tjänstemän och revisionsbyråer som, utifrån de förutsättningar som ges, säkert gör ett gott arbete. Men politiken ska inte vara en del av revisionen. Bara misstanken om att revisionen påverkats av politiska hänsyn riskerar att skada trovärdigheten. Systemet med förtroendevalda revisorer bör därför avskaffas och politiseringen ska i stället ske i fullmäktige, dit revisionen rapporterar.

Här kan en jämförelse göras med utvecklingen inom den statliga revisionen. Att stärka oberoendet för revisionen var en ledstjärna i det reformarbete som resulterade i uppbyggnaden av Riksrevisionen 2003. Redan från början gjordes det klart att politiska överväganden inte skulle vara en del av revisionsprocessen.

Det är också viktigt att kommunicera vad revision i offentlig förvaltning är. Ibland sägs att revisorerna ska ”hålla sig till räkenskaperna”. Det räcker inte. Produktionen av välfärdstjänster är en mycket komplex verksamhet. Därför behövs, vid sidan av den finansiella revisionen, en utvecklad effektivitetsrevision.

Sammanfattningsvis finns ett stort behov av att reformera och utveckla den kommunala revisionen. Men en sådan reformering behöver sättas in i sitt sammanhang. Kommunallagen bör moderniseras bland annat i syfte att tydliggöra förvaltningens roll och ansvar. Därutöver behövs en mer grundläggande översyn av ansvarsförhållanden mellan fullmäktige, kommunstyrelse och nämnder. Det är ett långsiktigt och mödosamt reformarbete, men nödvändigt. Ytterst handlar det om att upprätthålla medborgarnas förtroende för att våra skattemedel används på bästa sätt. Det är en fråga som är mer aktuell än någonsin.

Eva Lindström är före detta riksrevior

Sifferkollen Läs mer

Belopp

Basbelopp
År 2017 2018 2019
Prisbasbelopp 44 800 45 500 46 500
Förhöjt pbb. 45 700 46 500 47 400
Inkomstbasbelopp 61 500 62 500  
Utdelning fåmansföretag
År 2017 2018 2019
Schablonbelopp 163 075 169 125 171 875

Räntesatser

Periodiseringsfond
År 2016 2017 2018
Räntesats 0,47 0,36* 0,36

* 0,19 om räkenskapsåret börjar 2016 och avslutas 2017.

Referensränta
År 2016 2017 2018
Räntesats -0,5 -0,5 -0,5
Ränta på skattekontot
Period 2013-2016 2017 -
Intäkt 0,5625 0
Kostnad Låg 1,25 1,25
Kostnad Hög 16,25 16,25
Räntefördelning
Inkomstår 2016 2017 2018
Positiv 6,65 6,27 6,49
Negativ 1,65 1,50 1,50
Statslåneränta
År 2016 2017 2018
31 maj 0,57 0,34 0,49
30 nov 0,27 0,49  

Traktamenten

Bilresor
Inkomstår 2016 2017 2018
Egen bil 18,50 18,50 18,50
Förmånsbil, diesel 6,50 6,50 9,50
Förmånsbil, bensin 6,50 6,50 9,50
Kostförmån
År 2017 2018 2019
Frukost, lunch och middag 225 235 245
Lunch eller middag 90 94 98
Frukost 45 47 49
Skattefria gåvor
År 2016 2017 2018
Julgåva 450 450 450
Jubileumsgåva 1 350 1 350 1 350
Minnesgåva 15 000 15 000 15 000

Skattesatser

Bolagsskatt
År 2016 2017 2018
Skattesats 22% 22% 22%
Mervärdesskatt
År 2016 2017 2018
Normal

25 %

25 % 25 %
Livsmedel, krog m.m. 12 % 12 % 12 %
Persontransport, böcker m.m. 6 % 6 % 6 %
Arbetsgivaravgifter/egenaavgifter
Födda -1937 1939 - 1952 1953 -
Arb. avgifter 6,15% 16,36% 31,42%
Egenavgifter 6,15% 16,36% 28,97%