Sådant skall edert tal vara att ja är ja och nej är nej. Matteus 5:37.

1 Inledning

Först kan det finnas anledning att med några ord förklara bakgrunden till detta inlägg. Jag har under senare år blivit mer och mer övertygad om att en granskning av Lagrådets granskning av remisser innehållande förslag på skatteområdet är befogad. Detta projekt får dock vila i avvaktan på bättre möjligheter för mig att i lugn och ro undersöka Lagrådets yttranden under en längre tidsperiod.

Detta mitt intresse för Lagrådets verksamhet har dock inneburit att jag med stort intresse (och inte utan påtaglig besvikelse i många fall) läst de yttranden som fortlöpande avgivits under senare år. Särskilt spänt avvaktade jag yttrandet som skulle avges om förslaget till ny förmögenhetsskattelag.1 Visserligen var innehållet i lagrådsremissen naturligtvis inte känt i förväg, men det departementsförslag som var ute på remiss kritiserades hårt från många håll. Det innehöll också ställningstaganden till flera frågor av mer principiell art och som det fanns all anledning att diskutera inte bara från politiska utgångspunkter.

Remissen till Lagrådet innebar mycket marginella förändringar jämfört med det ursprungliga förslaget, ett förhållande som naturligtvis ökade mitt intresse för Lagrådets ståndpunktstaganden.2 Jag vill redan här uttala att jag fann yttrandet inte vara resultat av en granskning utan mer en redovisning av några allmänna synpunkter på ett par centrala frågor. Det är skälet till de kritiska anmärkningar som jag här vill redovisa.

Men innan jag går in på en diskussion om lagrådsyttrandet är det lämpligt att ge en bakgrund och beskriva några av de mer kontroversiella reglerna i det förslag som remitterades till Lagrådet och som sedan blev lag.

Förslaget till ny lag om förmögenhetsskatt återfinns i Ds 1996:42.

Lagrådsremissen överlämnades av regeringen till Lagrådet den 27 februari 1997 (nedan betecknad lagrådsremissen).

2 Förslaget till ny lag om förmögenhetsskatt

Det är två frågor som jag här vill uppmärksamma. Den första är särregleringen vad gäller s.k. arbetande kapital och främst då den skillnad som gjordes mellan de aktier som är registrerade på börsen och noterade på dess A-lista samt de aktier som noteras på börsens OTC- och O-listor. Den andra regeln jag uppmärksammar är den om s.k. sambeskattning av makars förmögenhet.

2.1 Reglerna om s.k. arbetande kapital

I det ursprungliga förslaget till förmögenhetsskattelag diskuteras mycket kortfattat skälen till att arbetande kapital skall beskattas på annat sätt än annan förmögenhet.3 Det sägs endast att gällande regler på området, som innebar skattefrihet, hade en viktig funktion att fylla. Detta utvecklades sedan kortfattat med följande. Förutsättningen för ett välfärdssamhälle är en växande företagssektor som skapar arbetstillfällen. I dagens läge är det därför befogat att ha särskilda regler för kapital nedlagt i små och medelstora företag. Enligt den där givna motiveringen är sådant kapital inte att anse som placeringstillgång i egentlig mening. Aktier på börsens A-lista är lättare att avyttra än övriga aktier utan att riskera företagets fortbestånd. Sådana aktier skall därför inte betraktas som arbetande kapital och således inte frikallas från skatt.

Utan särskild motivering kommer därefter slutsatsen att aktier på OTC- och O-listorna skall jämställas med ej marknadsnoterade aktier och värdet på dessa aktier alltså inte skall ingå i den skattepliktiga förmögenheten.4

I remissen till Lagrådet har vissa mer allmänt ekonomiska synpunkter införts som motivering till skillnaden mellan vad som alltså kan ses som investeringskapital och vad som kan betraktas som placeringstillgång.5 Det finns enligt remissen ingen anledning att söka identitet mellan inhemskt sparande och investeringar i Sverige. Skatter som påverkar sparandet i Sverige behöver inte ha någon betydelse för investeringsvolymen här. Detta gäller emellertid endast de företag som är så stora att de har tillgång till den internationella kapitalmarknaden. För mindre företag är den svenska kapitalmarknaden däremot av stor betydelse och här påverkar beskattningen av sparandet i Sverige därför den tillgängliga kapitalvolymen. Det är väsentligt att företagens tillgång på riskvilligt kapital inte försämras genom skatt på sparandet. Därför bör s.k. arbetande kapital vara befriat från förmögenhetsskatt. Arbetande kapital är emellertid enligt definitionen inte aktier i företag på börsens A-lista, eftersom dessa företag har tillgång till främmande kapital. Inte bara onoterade aktier borde räknas till arbetande kapital. Därför kunde den ovan angivna gränsdragningen anses vara tillfredsställande.6

Slutligen finns ett allmänt uttalande om att samtidigt som arbetande kapital inte skall beskattas skall inte lånefinansierat kapital kunna placeras i skattefria eller skattemässigt undervärderade tillgångar. Statsfinansiella skäl kräver likaså att de föreslagna reglerna inte ger mindre intäkter än de tidigare bestämmelserna.7

Ds 1996:42 s. 46.

Ds 1996:42 s. 47.

Lagrådsremissen s. 50.

Lagrådsremissen s. 53–54.

Lagrådsremissen s. 50–51.

2.2 Sambeskattningen

Makar sambeskattades ursprungligen gemensamt för sina inkomster. I slutet av 1960-talet infördes en rätt för makar att begära särbeskattning för sina förvärvsinkomster. Särbeskattning blev sedan obligatorisk några år senare och särbeskattning kom med tiden också att gälla kapitalinkomsterna.8 I förmögenhetsbeskattningen behölls dock systemet med sambeskattning.9 Sambeskattningen har numera främst till följd att makarna gemensamt endast kan tillgodogöra sig ett skattefritt belopp (om 900 000 kr). En ändring till särbeskattning skulle däremot få till följd att makarna skulle få var sitt skattefritt belopp.

I den promemoria i vilken förslaget till förmögenhetsskattelag presenterades uppmärksammades denna fråga. Det framhölls att det under gångna år vid upprepade tillfällen höjts krav på att sambeskattningen skulle upphöra för makar, då den inte kan anses vara förenlig med nuvarande system vid bestämmande av skattesubjekt. Sambeskattning kan även anses diskriminera äktenskapet.10

I promemorian framhålls vidare att likformighetsskäl och jämställdhetsskäl talar för att sambeskattningen försvinner. Administrativa skäl borde också påverka valet av system. Även här skulle särbeskattning vara fördelaktigast. Det är nämligen inte endast makar som sambeskattas utan även samboende med barn eller samboende som tidigare varit gifta. Uppgifter om dessa måste vid sambeskattning regelbundet införskaffas med förlust av tid och pengar. Förtryckningen av uppgifter på den förenklade deklarationen försvåras också.

Men även skäl att bibehålla sambeskattningen framhålls i promemorian. Framförallt finns det en risk att skatteplaneringen skulle öka. På vilket sätt detta skulle ske utvecklas dock inte närmare. Denna brist på substansiellt underlag för slutsatsen gäller också påståendet att otillfredsställande fördelningseffekter mellan hushåll med olika disponibla inkomster skulle bli resultatet om sambeskattningen slopades.

Slutsatsen i promemorian blir att skattebortfallet på grund av skatteplanering kan tänkas bli stort. Samtidigt finns det inte utrymme att minska skatteuttaget från förmögenhetsskatten. Sambeskattningen föreslås därför vara kvar även i den nya lagen om förmögenhetsskatt. Kortfattat berör promemorieförfattaren sedan möjligheten att generellt likställa samboende med makar, men avvisar den med motiveringen att så sker inte civilrättsligt i ekonomiskt hänseende och att de administrativa svårigheterna därför skulle öka.

I remissen till Lagrådet återkommer de synpunkter som framförts i promemorian. Det kan här vara skäl att uttryckligen framhålla att flertalet remissinstanser varit kritiska till promemorieförslaget och förordat särbeskattning. Bland de instanser som uttalat sig negativt i denna del var Riksskatteverket som framhållit starka administrativa fördelar med särbeskattning.11 I lagrådsremissen utvecklade dock regeringen motiven till att faran för skatteplanering fått spela en så stor roll vid bedömningen. Regeringen framhåller att särbeskattning av förmögenheter kan skapa ett alltför stort intäktsbortfall för staten. Detta illustreras med följande:

Lagrådsremissen s. 68–69. Beräkningar finns också i Ds 1996:42 s. 92–93.

”Vid ett antagande om att de vuxna personerna i familjen fördelar förmögenheten mellan sig på ett så skattemässigt fördelaktigt sätt som möjligt så att fribeloppen kan utnyttjas fullt ut skulle en övergång till särbeskattning ge ett inkomstbortfall på 1,4 miljarder kronor vid i övrigt oförändrade regler. – För att kompensera för skattebortfallet måste antingen fribeloppet sänkas väsentligt eller skattesatsen höjas kraftigt. Olika kombinationer därav är tänkbara. Om man sänker fribeloppet till 550 000 kr måste skattesatsen höjas till 1,65 % för att kompensera för bortfallet. Om man nöjer sig med att sänka fribeloppet till 700 000 kr krävs en skattesatshöjning till ca 2,2 %. I dagens statsfinansiella läger finns inte utrymme för att minska skatteuttaget från förmögenhetsbeskattningen. Den basbreddning som sker genom övriga förslag kan inte kompensera den brist som skulle uppkomma om särbeskattning införs. Regeringens slutsats blir därför att sambeskattningen måste behållas även i det nya förmögenhetsskattesystemet.”12

Dessa skäl övervägde de principiella skäl som byggde på likformighet och jämställdhet. Inte heller var det tillräckligt att de administrativa svårigheterna och kostnaderna obestritt ökade genom fortsatt sambeskattning.

Sambeskattningen av kapitalinkomsterna upphörde successivt och definitivt i och med 1988 års taxering, se prop. 1985/86:130.

Det kan här nämnas att Skatteutskottet redan vid behandlingen av propositionen nämnd i fotnot 8 uttalade att principiella skäl talade för att sambeskattningen av förmögenhet borde upphöra, se SkU 1985/86:40 s. 51.

Se om detta och det följande Ds 1996:42 s. 68–69.

Lagrådsremissen s. 68.

3 Lagrådets synpunkter

Innan jag ger mig in på att granska de synpunkter i dessa två frågor som Lagrådet framförde i sitt yttrande finns det anledning att utan kommentarer återge Lagrådets uttalanden.

Lagrådet inleder sitt yttrande med en allmän kommentar om att det inte är Lagrådets uppgift att lämna synpunkter på fördelningspolitiska och statsfinansiella skäl, när sådana åberopas.13 Innan granskningen av de enskilda reglerna i förslaget sker, anger Lagrådet som sin uppfattning att förslaget, utifrån de utgångspunkter som valts av regeringen, får anses ha fått en i huvudsak godtagbar utformning.14

Längre fram i yttrandet diskuterar Lagrådet förslaget att behålla sambeskattningen.15 Skälen för och emot sambeskattning redovisas, så som de angetts i remissen. Därefter framför Lagrådet några egna meningar, dock efter att först återigen ha framfört att det inte ingår bland Lagrådets uppgifter att lämna synpunkter i statsfinansiella frågor. I remissen finns enligt Lagrådet inga närmare analyser i vilken omfattning en illegal skatteplanering skulle kunna få, om särbeskattning i stället för sambeskattning infördes. Från grundläggande systematisk synpunkt är det otillfredsställande att ta över regler som hämtats från en femtio år gammal lag och som byggde på samlevnadsförhållanden som var väsentligt mindre varierande än vad som i dag är fallet. En bristande anpassning av lagreglerna till samhällsutvecklingen kan leda till minskad tilltro till och efterlevnad av reglerna.

Lagrådet har även synpunkter på den gränsdragning som i remissen gjorts mellan aktier på börsens A-lista samt aktier på O- och OTC-listorna.16 En skillnad görs således av regeringen i remissen mellan sådana aktier som är inregistrerade på börs och andra marknadsnoterade aktier. Även här refererar Lagrådet till den uppfattning som framförts i remissen, nämligen att aktier i inregistrerade bolag inte kan anses tillhöra gruppen arbetande kapital utan närmast uteslutande har karaktär av placeringstillgångar. Lagrådet tar inte ställning till rimligheten i detta resonemang, men anser att oavsett utgångspunkten för den gjorda skillnaden ”synes det svårt att komma ifrån att förslagets konsekvenser kan te sig skäligen godtyckliga”.

Lagrådet pekar på att det finns ingenting som hindrar att t.ex. bolag på O-listan har större värde eller större spridning och omsättning än bolag på A-listan. Resonemanget mynnar ut i uppfattningen att resultatet av förslaget inte är invändningsfritt utifrån det grundläggande intresset att lika fall skall behandlas lika. Lagrådet förutsätter därför att utvecklingen grundad på den gjorda schabloniseringen mellan skattepliktiga och skattefria tillgångar noga följs. En viss beredskap bör finnas för en ändring av dessa bestämmelser.

Prop. 1996/97: 117 s. 129.

Prop. 1996/97:117 s. 129.

Se om detta och det följande prop. 1996/97:117 s. 130.

Se om detta och det följande prop. 1996/97:117 s. 130–131.

4 Regeringens reaktion på Lagrådets synpunkter

Regeringen kommenterar i propositionen kortfattat de synpunkter Lagrådet anfört. När det gäller frågan om särbeskattning i stället för sambeskattning pekar regeringen återigen på det befarade skattebortfallet. Det blir alltför stort för att kunna accepteras. Slutsatsen blir att sambeskattningen måste bibehållas i det nya systemet.17

När det sedan gäller den föreslagna skillnaden mellan de på börsen inregistrerade och på A-listan noterade bolagen samt de på O- och OTC-listorna noterade bolagen stannar regeringen upp inför Lagrådets anmärkningar. Även här återkommer regeringen till den tidigare i remissen intagna uppfattningen att det skall göras en skillnad mellan mindre och medelstora företag, å ena sidan, och stora bolag, å andra sidan. Den bästa gränsdragningen är den valda. Det kan inte vara riktigt enligt regeringens uppfattning att beskatta alla bolag på O- och OTC-listorna på samma sätt som bolagen på börsens A-lista. Att införa skatteplikt på vissa av bolagen på t.ex. O-listan är inte heller enligt regeringen ett realistiskt alternativ. Den gjorda gränsdragningen är därför den mest ändamålsenliga.18

Prop. 1996/97:117 s. 68.

Prop. 1996/97:117 s. 52–53.

5 Lagrådets uppgifter

Lagrådets uppgifter är reglerade i 8 kap. 18 § regeringsformen. I stadgandets första stycke föreskrivs att det skall finnas ett lagråd med uppgift att avge yttrande över lagförslag. I stadgandets tredje stycke anges att granskningen skall avse:

”1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

”2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

”3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

”4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften,

”5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.”

Det är således enligt regeringsformen viktiga frågor som skall belysas. Det är naturligtvis av största betydelse att regeringen får klar vägledning vid bedömningen huruvida ett lagförslag kan accepteras med hänsyn till grundlagarnas regler. Inte minst är denna kontroll viktig, eftersom domstolarna och andra offentliga organ inte har fullständig rätt att pröva huruvida föreskrifterna är förenliga med grundlagarna. I 11 kap. 14 § stadgas nämligen att föreskrift som beslutats av regering eller riksdag endast får sättas åsido, då felet i föreskriften är uppenbart.

Men det är inte endast fråga om ett lagförslags grundlagsenlighet som skall granskas av Lagrådet. En uppgift för Lagrådet är även att granska huruvida ett förslag kan anses vara förenligt med rättsordningen i övrigt. Vad som därmed avses är svårt att exakt ange. Begreppet rättsordning är allmänt. Det finns väl dock knappast någon anledning anta annat än att under denna granskningsuppgift för Lagrådet ligger en undersökning av i vilken utsträckning bestämmelserna i ett lagförslag står i överensstämmelse med principiella utgångspunkter för den svenska rätten. Detta innebär alltså mer än en granskning huruvida föreskrifter bryter mot de intressen som är skyddade direkt i t.ex. regeringsformen. Den närmare betydelsen är emellertid inte lätt att fastställa. Det skulle här varit av intresse att få ett klarläggande av Lagrådet vad en granskning i detta hänseende kan anses omfatta. Något sådant uttalande finns emellertid inte, såvitt mig är bekant. En rimlig tolkning av uttrycket är emellertid enligt min mening att de principer på vilka olika lagar är uppbyggda skall bilda stommen även i de tillägg och ändringar som görs på samma rättsområden. Man skall t.ex. inte införa regler som direkt går emot gällande grundprinciper i rättssystemet.

Lagrådet har också till uppgift att granska huruvida förslaget är enhetligt uppbyggt. Det är naturligtvis viktigt att de olika stadgandena i ett lagförslag inte strider mot varandra. Inte sällan lägger Lagrådet stor vikt just vid denna granskning. Här kan emellertid påpekas att denna granskning ofta redan skett av remissinstanser, som granskat det ursprungliga utredningsförslaget. Naturligtvis är det så att många av remissinstanserna främst då ser på de intressen de har att värna om. De företräder ofta direkta intressegrupper. Men det finns vissa remissyttranden – inte minst de som avgetts av domstolar och juridiska fakulteter – där stor vikt lagts just vid en juridisk-teknisk granskning av förslaget.

Lagrådet har vidare till uppgift att granska hur föreskrifterna i förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav. Även begreppet rättssäkerhet är vagt och det är därför osäkert vad som närmast kan anses ligga inom gränserna för denna granskning. Det är väl så att med rättssäkerhet kan menas både en formell rättssäkerhet och en materiell rättssäkerhet. Med formell rättssäkerhet skulle då närmast avses att regelsystemet är uppbyggt på ett sådant sätt att det säkrar en rättstillämpning i enlighet med de föreskrivna reglerna. Detta skulle alltså närmast vara ett krav att reglerna för domstolar och övriga offentliga organ som medverkar på olika sätt i tillämpningen är av den karaktären att de säkrar en riktig tillämpning av de materiella rättsreglerna – hur dessa än är utformade.

Det kan emellertid inte vara så att det endast är rättssäkerhet i denna formella mening som avses med stadgandet. Begreppet måste ha en vidare betydelse. Jag skall inte här påta mig uppgiften att söka fastställa innebörden. Men allmänt vill jag påstå att kravet på rättssäkerhet innebär att de grundsatser som den svenska rätten bygger på skall följas. Detta innebär naturligtvis inte att förändringar skall vara tillåtna, men förändringstakten skall ske måttfullt. Det skall vara möjligt för medborgarna att hinna inrätta sig efter nya regelsystem och förstå dem. Kan denna uppfattning om begreppets innebörd accepteras, är Lagrådets uppgift i denna del närliggande den uppgift det har när det gäller att granska förhållandet mellan förslaget och rättsordningen (i övrigt).

Enligt stadgandet i regeringsformen där granskningsuppgifterna för Lagrådet anges, finns även den föreskriften att Lagrådet skall yttra sig i frågan ”om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften”. Vad som därmed avses är inte heller alldeles klart, men avsikten måste väl ändå vara att Lagrådets uppgift är att granska om det förelagda lagförslaget är utformat på sådant sätt att de syften, som i remissen uttalas som de på vilka förslaget är grundat, kommit till adekvat uttryck i de olika bestämmelserna. Uppgiften är här mycket allmän, åtminstone om det gäller att granska om de generella målsättningarna bakom ett lagförslag är uppfyllda. Ifall det däremot gäller att undersöka om mer speciella motiv bakom enskilda stadganden i ett större lagförslag fått ett riktigt uttryck i föreskriften är naturligtvis uppgiften mer begränsad. Då skulle det vara mer lagrådsledamöternas tidigare erfarenhet av lagstiftningsarbete som utnyttjas vid granskningsarbetet.

Till sist har infogats som en del av granskningsuppgiften att undersöka i vilken utsträckning problem kan uppkomma vid tillämpningen. Vad som menas med problem vid tillämpningen är inte heller helt klarlagt. Det kan vara fråga om problem vid tolkningen av bestämmelserna. Det är då närmast en fråga om problem som uppkommer då bestämmelserna skall tillämpas av domstolarna. Men svårigheter vid tolkningen (och tillämpningen) av ett stadgande är naturligtvis inte bara ett problem för domstolarna. Även för medborgarna när de skall ta ställning till innebörden av en regel är det otillfredsställande om innebörden är svår att fastställa.

Men det kan också uppstå andra, mer praktiska problem. Att peka på problem vid tillämpningen kan mycket väl vara att t.ex. redovisa riskerna för att förslaget eller delar av förslaget kan leda till stora administrativa kostnader.

Det är alltså inte lätt att fastställa gränserna för Lagrådets granskningsuppgifter. Enligt min mening är det Lagrådets uppgift att sätta in förslaget i dess allmänna rättsliga kontext och därvid granska i vilken utsträckning förslaget är förenligt med grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Samtidigt skall Lagrådet ge sin uppfattning i vilken utsträckning som förslaget är förenligt med de krav på rättssäkerhet som kan ställas. Men samtidigt ingår också en detaljgranskning i uppgifterna. En av uppgifterna är alltså att granska om föreskrifterna i förslaget inbördes är kongruenta. En annan är att undersöka överensstämmelsen mellan angivna syften (både allmänna och speciella målsättningar) och föreslagen författningstext. Slutligen skall Lagrådet peka på eventuella problem som kan uppkomma vid tillämpningen av de föreslagna reglerna.

Det är därför att beklaga att Lagrådet inte självt synes ha mer principiellt diskuterat omfattningen och innebörden av granskningsuppgifterna. Vad är viktigast vid granskningen? Är det de allmänna problemen som skall ägnas det främsta intresset eller är det de lagstiftningstekniska problemen som i första hand skall lösas?

Att en sådan mer principiell diskussion inte kommit till uttryck i Lagrådets yttranden har emellertid sannolikt en enkel förklaring. Lagrådet består av flera avdelningar.19 Ledamöterna utses i allmänhet för en period av två år. Justitieråd och regeringsråd, som utgör den absoluta majoriteten bland ledamöterna, får endast på grund av särskilda skäl omedelbart återväljas för en ny period. Kontinuitet i granskningsarbetet saknas därför. Ledamöterna känner inget behov av att dra upp allmänna riktlinjer för granskningsarbetet. Utan att jag i dag är mogen att ge direkta belägg är det därför ingen tvekan om att olika avdelningar av Lagrådet arbetar på skiftande sätt.

Det kan emellertid med anledning av stadgandets otydlighet finnas skäl att något se vad som sagts i den aktuella propositionen rörande inriktningen av lagrådsgranskningen.20 I propositionen hänvisar departementschefen till överväganden av den utredning som arbetat fram det förslag som sedan oförändrat återfinns i propositionen (och som sedan också antogs av riksdagen). Departementschefen anför:

Prop. 1978/79:195 s. 48. Se även SOU 1978:34 s. 133–135.

”[Övervägandena] utgår från den enighet som råder om att lagrådets granskning bör begränsas till lagförslagens juridiska sida och att prövningen av deras allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen. Jag vill särskilt understryka vikten av att lagrådet iakttar den största återhållsamhet när det gäller sakfrågor av politisk natur. Det är inte förenligt med lagrådets ställning i vårt konstitutionella system att det redovisar andra synpunkter än sådana som är av juridisk-teknisk natur.”21

Jag vill omedelbart påstå att detta uttalande inte är förenligt med stadgandets ordalydelse. Det kan enligt min mening inte komma ifråga att anse granskningen av ett förslag till den del den avser förhållandet till grundlagarna, till rättsordningen i övrigt och till rättssäkerhetens krav vara frågor av juridisk-teknisk natur. För den skull behöver granskningen inte vara av politisk natur. Uttalandet i propositionen synes bygga på uppfattningen att det skulle kunna vara möjligt att alltid skilja mellan politiska och juridiska frågor. En sådan gränsdragning är emellertid enligt min uppfattning omöjlig att göra. Skulle endast juridisk-tekniska spörsmål vara de som låg inom granskningsområdet är alltså stadgandet i 8kap. 18 § regeringsformen felaktigt utformat.

Visserligen innehåller det stadgande i regeringsformen som anger inriktningen av granskningen otvivelaktigt i delar sådana granskningsuppgifter som kan betecknas som juridisk-tekniska. Att söka finna rättstillämpningsfrågor i lagförslaget vilka kan skapa problem framöver och föreslå lösningar som skulle komma tillrätta med sådana problem, kan – åtminstone om begreppet tolkas snävt – anses vara av juridisk-teknisk natur. Detsamma gäller den granskning som Lagrådet ofta företar, nämligen att undersöka huruvida ett lagförslags olika stadganden är förenliga med varandra. Även uppgiften att undersöka huruvida angivna syften bakom förslaget blivit tillgodosedda i stadgandena kan, åtminstone till nöds, anses vara en juridisk-teknisk uppgift. Men med detta är det enligt min mening stopp. Resten av granskningen ligger huvudsakligen utanför vad åtminstone jag anser vara juridisk-tekniska frågor.

Problemet med att söka skilja mellan juridiska och politiska frågor ligger i att båda begreppen är alltför vida för att passa som begrepp vid en gränsdragning. Departementschefen (liksom den utredning som lämnade det förslag på vilket propositionen i denna del byggde) måste ha menat att juridiska spörsmål omfattade den formella delen av ett lagförslag och politik den materiella delen. Det är beklagligt att en så enkelriktad uppfattning fått styra framställningen. Men även om det vore så enkelt att åstadkomma en gränsdragning som uttalandet ger sken av, innehåller 8 kap. 18 § regeringsformen granskningsuppgifter som ligger utanför det juridisk-tekniska området. Ordalydelsen måste vara avgörande, när den klart sträcker sig utöver vad som enligt förarbetena kan anses vara avsett.

Efter denna allmänna betraktelse över Lagrådets uppgifter finns det nu anledning att mer i detalj granska Lagrådets arbete med den remiss som innehöll förslaget till en ny lag om förmögenhetsskatt.

Om Lagrådet se lag (1979:368) om lagrådet.

Se prop. 1978/79:195.

6 Lagrådets ställningstaganden till förslaget till ny lag om förmögenhetsskatt

Som jag ovan redovisat inleder Lagrådet sitt yttrande med att konstatera att förslaget till ny förmögenhetsskattelag av regeringen främst motiverats av olika fördelningspolitiska och statsfinansiella skäl. Därefter konstaterar Lagrådet att det inte är en uppgift för Lagrådet att lämna synpunkter i sådana frågor och att Lagrådet därför avstår från att försöka bedöma om förslaget kan väntas tillgodose angivna syften. Med ordalydelsen av 8 kap. 18 § regeringsformen i åtanke kan denna uppfattning ifrågasättas. Det är visserligen ingen tvekan om att dessa frågor är av politisk natur, oavsett hur man vill definiera politik. Men samtidigt får detta till följd att även denna del av granskningsuppgiften (nr 4 i stadgandet), som jag pekat på som sannolikt hänförlig till det juridisk-tekniska området, begränsas kraftigt. För det är naturligtvis så att de flesta lagförslag, och jag tänker då inte bara på dem inom det skatterättsliga området, har en politisk bakgrund. Angivna syften som får granskas skulle alltså endast omfatta de juridiska. Vad är det?

Men en allmän begränsning av det fortsatta yttrandet blir enligt min mening resultatet av detta uttalande, även om man skulle acceptera det som sådant. Enligt min mening borde det då samtidigt ha sagts att ett lagförslag som strider mot rättsordningen i övrigt (granskningsuppgift nr 1) eller mot rättssäkerhetens krav (granskningsuppgift nr 3) aldrig kan accepteras även om förslaget grundas på fördelningspolitiska och statsfinansiella skäl. Nu ger Lagrådets uttalande intryck av att allt skulle vara tillåtet bara det motiveras utifrån fördelningspolitiska och statsfinansiella utgångspunkter. Än tydligare blir detta ståndpunktstagande då Lagrådet i samband med sin redovisning av uppfattningen om sambeskattningen återkommer till samma uttalande och direkt anger att synpunkter i statsfinansiella frågor ligger utanför Lagrådets uppgifter.

När det gäller yttrandet rörande förslaget till fortsatt sambeskattning av makar (och med dem i skatterätten likställda samboende) har Lagrådet på en punkt grovt missförstått ett uttalande i remissen (eller åtminstone inte uttalat sig om vad som i remissen diskuteras). Lagrådet synes utgå från att de i remissen angivna exemplen på antagna effekter av skatteplanering skulle bygga på vad som i lagrådsyttrandet betecknas som ”illegal skatteplanering” (ett tidigare okänt begrepp) och framhåller att det inte utvecklats i vilken omfattning en sådan skatteplanering skulle ske. I remissen är visserligen allmänna beräkningar angivna. Men de bygger på följande tankegång:

Lagrådsremissen s. 69.

”Vid ett antagande om att de vuxna personerna i familjen fördelar förmögenheten mellan sig på ett så skattemässigt fördelaktigt sätt som möjligt så att fribeloppen kan utnyttjas fullt ut skulle en övergång till särbeskattning ge ett inkomstbortfall på 1,4 miljarder kronor vid i övrigt oförändrade regler.”22

Detta antagande har inget med skattebrott att göra utan måste grundas på ett antagande att makar omedelbart i alla de äktenskap där det vore förmögenhetsskatterättsligt fördelaktigt skulle begära bodelning så att den latenta giftorätten till den andra makens egendom därigenom utlöses. Men detta är ett orimligt antagande. I den svenska rätten finns det många regler där det vore en fördel ekonomiskt sett om makarna företog en bodelning utan att så faktiskt sker. Makar arbetar för familjens bästa i många sammanhang, vissa makar mer än andra, och i ekonomiska frågor är det möjligt att samordningen fungerar bäst. Men det är fullständigt obegripligt att bygga på sådana i propositionen redovisade siffror för ett slutligt ställningstagande, där starka likformighetsskäl och jämställdhetsskäl får ge vika. Min erfarenhet säger att ett argument av detta slag hade mosats sönder under ett studentseminarium på grundkursen i skatterätt (åtminstone vid Uppsala universitet).

Här finns det all anledning att kritisera Lagrådets yttrande. Nog finns det underlag att ifrågasätta den diskussion om skatteplanering som förs i remissförslaget. Nu sägs endast att tankegången inte närmare utvecklats när det gäller ”illegal skatteplanering”. Inte ett ord att detta argument i remissen bär upp det slutliga ställningstagandet från regeringens sida. Inte ett ord att vid en så viktig avvägning är det nödvändigt att mer påvisbara argument måste föras fram.

Det finns även en annan brist i denna del av yttrandet. Lagrådet framhåller att det från grundläggande systematisk synpunkt är otillfredsställande att behålla reglerna om sambeskattning i en tid då samlevnadsförhållandena är så mycket mer varierande än vad de var när sambeskattningen en gång infördes i 1947 års förmögenhetsskattelag.23 Men efter denna i sig kraftiga kritik kommer inte något slutomdöme. Enligt min mening måste Lagrådet om det t.ex. anser att förslaget strider mot rättsordningen klart ange att det inte kan acceptera förslaget. Nu sägs ingenting. Det hade då varit ärligare om yttrandet i stället innehållit det slutomdömet, att Lagrådet trots denna kritik inte vill motsätta sig förslaget om sambeskattning. Nu är detta ändå andemeningen bakom yttrandet.

Lagrådet övergår sedan till ett annat av de mer kontroversiella delarna av förslaget, nämligen hur gränsdragningen till arbetande kapital skall ske. Även detta granskas av Lagrådet från principiell synpunkt. Lagrådet uppmärksammar i sitt yttrande den av regeringen uttalade skillnaden mellan investeringskapital och placeringstillgångar. Denna skillnad bygger på ekonomisk teori och som ursäkt skulle därför kunna anföras att det är alltför mycket begärt att Lagrådet omedelbart skall ha en uppfattning i dessa frågor. Samtidigt är det dock så att ekonomiska överväganden i dag är en utomordentligt viktig del vid utformningen av lagstiftningen på många områden, alltså inte endast på det skatterättsliga, varför det är nödvändigt att lagförslag även granskas utifrån sådana utgångspunkter.

Lagrådet tar inte ställning till riktigheten i det av regeringen gjorda påståendet. På samma sätt som när det gäller sambeskattningen får alltså ett av huvudargumenten för den föreslagna regeln stå oemotsagt. Men effekterna av regeln blir föremål för kritik av Lagrådet. Konsekvenserna blir enligt Lagrådet skäligen godtyckliga, om aktier i bolag på A-listan skall betraktas som skattepliktig förmögenhet, medan aktier i bolag på O- och OTC-listorna skall fritas från förmögenhetsskatt. Lagrådet avslutar sin granskning i denna del med följande uttalande:

Prop. 1996/97:117 s. 131.

”Förslaget synes ... inte invändningsfritt utifrån det grundläggande intresset av att lika fall behandlas lika och den i remissen på flera ställen betonade principen att olika tillgångar bör förmögenhetsbeskattas på ett likvärdigt sätt från neutralitetssynpunkt.”24

Men även här kommer ingen sammanfattande slutsats. Skall förslaget till denna del kunna godtas utifrån de principer som Lagrådet är satt att granska? Mer tydligt än när det gäller diskussionen om sambeskattningen framgår dock att Lagrådet inte motsätter sig remissförslaget i denna del. Lagrådet utgår nämligen från att förslaget i denna del kommer att överlämnas till riksdagen i oförändrat skick och framhåller avslutningsvis vikten av att de praktiska konsekvenserna av den gjorda uppdelningen av olika aktier noga följs och en ”viss beredskap” finns för en ändring av reglerna.25

Det skall understrykas att sambeskattning som sådan är av ännu äldre datum. Den fanns redan i den första moderna inkomstskattelagen från år 1902. Se närmare t.ex. Welinder, Beskattning av inkomst och förmögenhet, del 2. 8 uppl. 1981. s. 75 och följande.

Den varningen var välbetänkt. Att det skulle gå därhän var det flera som förespådde, även jag själv. Se Upsala Nya Tidning den 18 mars 1997, dvs. innan Lagrådet samma dag avgav sitt yttrande.

7 Avslutning

I båda de redovisade frågorna har alltså Lagrådet handlat på samma sätt. Ledamöterna har inte tagit ställning till de av regeringen redovisade skälen till reglerna. De har framhållit de allvarliga konsekvenser från principiell synpunkt som reglerna kommer att få, men ändå accepterat (mer eller mindre tyst) förslagen i remissen.

Detta är ett sätt att granska som åtminstone jag inte anser vara tillfredsställande. Det räcker inte med att räkna upp argument mot ett förslag och sedan ändå inte komma till ett ställningstagande. Lagrådet har här undvikit ett ställningstagande med (den åtminstone tysta) motiveringen att regeringens argument inte kunnat värderas. Men då blir granskningen till stora delar meningslös.

Nils Mattsson

Nils Mattsson är professor i finansrätt vid Uppsala universitet