Sommaren 2021 presenterade EU-kommissionen ett omfattande paket med förslag till nya EU-rättsakter för att anpassa EU:s klimat-, energi-, transport- och skattepolitik. Förslagen syftar till att minska nettoutsläppen av växthusgaser inom EU med minst 55 procent till 2030 jämfört med 1990 års nivåer. Regelpaketet kallas EU:s gröna giv.

1 EU:s gröna giv

1.1 Inledning

Den 11 december 2019 presenterade EU-kommissionen (fortsättningsvis kommissionen) ett meddelande om den europeiska gröna given.1 I meddelandet aviserade kommissionen att den avsåg att senast i juni 2021 se över och vid behov föreslå ändringar av alla relevanta klimatrelaterade politiska instrument.

Med den ovan uttalade ambitionen antog kommissionen den 14 juli 2021 ett paket med ett stort antal regelförslag för att anpassa EU:s klimat-, energi-, transport- och skattepolitik. EU vill minska nettoutsläppen av växthusgaser med minst 55 procent till 2030 jämfört med 1990 års nivåer. Detta initiativ kallas ”Fit for 55”, eller ”The Gren Deal” och på svenska talar vi om ”EU:s gröna giv”. EU har ambitionen att bli världens första klimatneutrala region genom att ställa om till en modern och resurseffektiv ekonomi.2

EU:s gröna giv innehåller både uppdateringar av befintliga EU-rättsakter och förslag till helt nya rättsakter. Det är ett omfattande regelpaket3 med ett stort antal förslag. Den gröna given syftar till att minska utsläppen från industri, byggnader, transporter och markanvändning och kommer att få betydande konsekvenser för alla europeiska regioner, företag och medborgare, bl.a. genom att principen förorenaren betalar omsätts i praktiken.

Som nämnts ovan innehåller den gröna given ett stort antal förslag.4 Av utrymmesskäl väljer jag att lyfta fram endast tre delar i regelpaketet: 1) ett förslag om omstrukturering av energiskattedirektivet, 2) ett förslag om gränsjusteringsmekanism för koldioxid och 3) ett förslag om revidering av EU:s krav för koldioxidutsläpp från nya lätta fordon.

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén Den europeiska gröna given (KOM[2019] 640). Bryssel 11.12.2019.640 final.

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_sv. Nedladdad den 23 januari 2022.

Jämför EU-parlamentets presentation av ”fit -for-55” som tar upp samtliga förslag i paketet och tydliggör EU:s ambitioner. https://www.consilium.europa.eu/en/policies/green-deal/eu-plan-for-a-green-transition/. Nedladdad den 23 januari 2022.

För detaljerad redogörelse av samtliga förslag se: Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén 55 %-paketet (”Fit for 55”): nå EU:s klimatmål 2030 för klimatneutralitet. COM(2021) 550 final, Bryssel 14.7.2021.

1.2 Förslag om omstrukturering av energiskattedirektivet

I förslaget ”rådets direktiv om en omstrukturering av unionsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet”5 föreslås ändringar av energiskattedirektivet.6 Enligt kommissionen kan energiskattedirektivet bidra till den ökade ambitionen att minska utsläppen av växthusgaser med minst 55 procent fram till 2030 genom att säkerställa att beskattningen av motorbränslen och bränslen för uppvärmning bättre återspeglar deras inverkan på miljön och hälsan. Detta kan uppnås genom att man undanröjer nackdelar för ren teknik och inför högre skattenivåer för ineffektiva och förorenande bränslen som ett komplement till koldioxidprissättning genom utsläppshandel.7 Kommissionen uppger vidare att det nuvarande energiskattedirektivet är behäftat med en rad problem som hänger samman med dess bristande samband med klimat- och energieffektivitetsmålen och dess brister när det gäller den inre marknadens funktion. Enligt kommissionen är ett övergripande resultat av detta bl.a. att energiskattedirektivet inte ger tillräckliga incitament för investeringar i ren teknik.8

I kommissionens förslag till omarbetat energiskattedirektiv föreslås att skattebasen breddas och antalet undantag minskar. Det föreslås att strukturen för minimiskattenivåerna ändras till att baseras på bränslenas energiinnehåll och miljöprestanda. I förslaget delas energiprodukter och elektricitet in i olika kategorier, som rangordnas efter energiinnehåll och miljöprestanda. Det nya systemet syftar till att säkerställa att de mest förorenande bränslena beskattas mest.

Kommissionens avsikt är att det föreslagna energiskattedirektivet ska samordnas med EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS, dvs. EU:s utsläppshandelssystem),9 förslag till förändringar av det systemet ingår också i den gröna given. Båda instrumenten har samexisterat sedan 2005 och kompletterar varandra.

Sammanfattningsvis innebär kommissionens förslag till ett reviderat energiskattedirektiv en skattebasbreddning genom att fler bränslen beskattas och att många undantag i det nuvarande direktivet föreslås tas bort. Dessutom görs en översyn av minimiskattenivåerna som föreslås utgå från energiinnehåll i stället för volym. Enligt förslaget ska direktivet börja tillämpas den 1 januari 2023.

Förslag till rådets direktiv om en omstrukturering av unionsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, Bryssel 14.7.2021, COM(2021) 563 final, 2021/0213 (CNS). Se även Faktapromemoria 2020/21:FPM130, Finansdepartementet 2021-08-26.

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet EUT L 283, 31.10.2003, p. 51–70.

COM(2021) 563 final s. 2.

A.a. s. 2.

COM (2021) 551 slutlig Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG om införandet av ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter inom unionen, samt om ändring av beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och förordning (EU) 2015/757. COM (2021) 552 slutlig Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG avseende luftfartens bidrag till unionens utsläppsminskningsmål och om införande av marknadsbaserade globala åtgärder COM (2021) 571 slutlig. Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut (EU) 2015/1814 avseende antalet utsläppsrätter som ska placeras i reserven för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelsystem till 2030. Se även Faktapromemoria 2020/21:136, Miljödepartementet 2021-08-31.

1.3 Förslag om gränsjusteringsmekanism för koldioxid

Europaparlamentet antog i mars 2021 en resolution där man förespråkade införandet av en WTO-kompatibel mekanism för koldioxidjustering vid gränserna.10 I meddelandet om den kommande gröna given anger kommissionen: ”Om skillnader i ambitionsnivå i världen kvarstår, samtidigt som EU ökar sina klimatambitioner, tänker kommissionen föreslå en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen i vissa sektorer för att minska risken för koldioxidläckage. Detta skulle säkerställa att importpriserna bättre återspeglar produkternas koldioxidinnehåll. Denna åtgärd är tänkt att utformas så att den överensstämmer med Världshandelsorganisationens regler och EU:s övriga internationella åtaganden”.

Sommaren 2021 presenterade kommissionen förslaget om att det införs en EU-förordning om inrättandet av en gränsjusteringsmekanism för koldioxid (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), för att reglera sådana växthusgasutsläpp som har orsakats av vissa varor som importeras till EU.11

Mekanismen föreslås komplettera EU:s utsläppshandelssystem genom att tillämpa en motsvarande ordning när det gäller import till EU. Den föreslås därmed gradvis bli ett alternativ till sådana mekanismer som anges i utsläppshandelsdirektivet,12 framför allt fri tilldelning av utsläppsrätter.

Förenklat uttryckt föreslås att förordningen ska tillämpas när cement, elektricitet, gödselmedel, järn och stål samt aluminium som har ursprung i ett tredjeland importeras till EU. Gränsjusteringsmekanismen bygger på ett deklarationssystem. En godkänd deklarant, som kan företräda mer än en importör, lämnar in en deklaration om utsläppen i de varor som importeras och det antal CBAM-certifikat som motsvarar de deklarerade utsläppen. Kommissionens avsikt är att intäkter som genereras när s.k. CBAM-certifikat säljs huvudsakligen ska uppbäras som intäkt till EU:s budget genom systemet för egna medel. Enligt förslaget ska förordningen börja tillämpas den 1 januari 2023.

Europaparlamentets resolution av den 10 mars 2021 om en WTO-förenlig EU-mekanism för koldioxidjustering vid gränserna.

Förslag till Europaparlamentets och kommissionens förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränserna, Bryssel 14.7.2021, COM (2021) 564, se även Faktapromemoria 2020/21:FPM133, Finansdepartementet, 2021-08-30, Förordning om gränsjusteringsmekanism för koldioxid.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, L 275/32, 25.10.2003.

1.4 Revidering av EU:s krav för koldioxidutsläpp från nya lätta fordon

I EU finns sedan 2008/09 bestämmelser om krav för koldioxidutsläppen från lätta fordon.

Genom Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon fastställs ett EU-mål för koldioxidutsläppen från hela den nya flottan av personbilar och lätta nyttofordon i EU.13

Varje fordonstillverkare på EU-marknaden får ett bindande utsläppsmål som är specifikt för tillverkarens fordonsflotta. Summan av tillverkarnas utsläppsmål ska ge EU-målet. Den tillverkare som överskrider sitt bindande utsläppsmål måste betala böter. Bestämmelserna för koldioxidutsläpp från lätta fordon (personbilar och lätta lastbilar) är följdriktigt av stor betydelse för att på ett effektivt sätt nå nationella målsättningar utan att konkurrensen mellan EU-länderna snedvrids.

Kommissionen föreslår en revidering av EU:s krav för koldioxidutsläpp från nya lätta fordon.14 Förslaget innebär en skärpning av de befintliga EU-målen för 2030 till 55 procent reduktion för personbilar och till 50 procent reduktion för lätta nyttofordon samt ett nytt EU-mål som innebär nollutsläppskrav för nya lätta fordon från 2035.

Mot bakgrund av att koldioxidutsläppen är en avgörande komponent vid beräkning av storleken på fordonsskatten väntas – allt annat lika – ett genomförande av detta EU-förslag påverka storleken av skatteintäkter inom trafikskatteområdet i minskande riktning.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. EUT L 111, 25.4.2019.

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2019/631 när det gäller att stärka normerna för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon i linje med unionens ökade miljöambitioner, Bryssel 14.7.2021, COM(2021) 556. se även Faktapromemoria 2020/21:FPM143, Miljödepartementet, 2021-09-01, Revidering av EU:s krav förkoldioxidutsläpp från nya lätta fordon.

1.5 Statsstöd

Den gröna given kompletteras av justerade statsstödsregler. Den 27 januari 2022 beslutade kommissionen om nya riktlinjer för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi (CEEAG)15 vilket innebär att medlemsstaternas möjligheter att utforma statliga stöd justeras. I meddelandet konstaterar kommissionen att betydande investeringar, bland annat i förnybara energikällor, kommer att behövas för att lyckas med ambitionerna i meddelandet om den europeiska gröna given. Kommissionen har uppskattat att det inom EU kommer att krävas ytterligare investeringar på 390 miljarder euro per år, jämfört med 2011–2020 års nivåer,16 för att uppnå de nyligen skärpta klimat-, energi- och transportmålen fram till 2030, och ytterligare 130 miljarder euro per år för de övriga miljömål som beräknats tidigare.17 Kommissionen anför att storleken på denna investeringsutmaning gör att medel måste avsättas på ett kostnadseffektivt sätt både inom den privata, och den offentliga sektorn. Stöd för att förebygga eller minska näringsverksamheternas negativa effekter på klimatet eller miljön kan underlätta utvecklingen av näringsverksamheterna genom att öka de berörda näringsverksamheternas hållbarhet omfattas därmed av de nya riktlinjerna.

Meddelande från kommissionen, riktlinjer för statligt stöd till klimat, miljöskydd och energi 2022, C(2022) 481 final, Bryssel den 27.1.2022.

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/amendment-renewable-energy-directive-2030-climate-target-with-annexes_en.pdf. Nedladdad den 23 januari 2022.

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, EU:s ekonomi efter covid-19: Konsekvenser för den ekonomiska styrningen, COM(2021) 662 final. Nedladdad den 23 januari 2022.

2 FN:s Agenda 2030, skatter och hållbar utveckling

Hållbar utveckling kom på FN:s agenda 1972 genom den så kallade Stockholmsdeklarationen.18 Den första artikeln i deklarationen slår fast att människan har den grundläggande rätten till frihet, jämlikhet och tillräckliga livsvillkor, i en miljö av kvalitet som tillåter ett liv med värdighet och välbefinnande och att människan bär ett tungt ansvar för att skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. Vid Förenta nationernas (FN) toppmöte den 25 september 2015 antog FN:s medlemsstater resolutionen Agenda 2030 för hållbar utveckling.19 Agendan förhandlades inom FN:s generalförsamling, där samtliga FN:s medlemsstater ingår.20 I Agenda 2030 återfinns de globala målen för hållbar utveckling.

De globala målen kan delas in i kategorierna ekonomiska mål, miljömål och sociala mål. Exempel på mål är ingen fattigdom, ingen hunger, rent vatten till alla, jämlikhet, anständiga arbetsvillkor och ekonomisk trygghet, bekämpa klimatförändringarna, tillgång till hav och marina resurser och fredliga och inkluderande samhällen. Inget mål har företräde framför ett annat och alla ska ha lika prioritet.

Det primära syftet med skattepolitiken är att skapa regelverk som kan generera intäkter som i sin tur kan finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Staters skattepolitik syftar ofta till att skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt ett hållbart samhälle.

Det är dock tydligt att beskattning i många fall påverkar beteenden och att skatter i vissa fall är utformade för att åtgärda en negativ externalitet och därmed påverka beteenden. Skatter som på detta sätt syftar till att internalisera externa effekter är så kallade Pigouvianska skatter.21 Miljöskatter hör till denna grupp. EU-rättens direkt tillämpliga definition av en miljöskatt är en ”skatt vars skatteunderlag är en fysisk enhet (eller en uppskattning av en fysisk enhet) av något som har en bevisad och specifik negativ inverkan på miljön och som identifieras som en skatt i nationalräkenskapssystemet (ENS 95)”.22

Report of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm 5−16 June 1972.

Transforming our world, The 2030 AGENDA for sustainable development. A/RES/70/1.

FN bedriver även arbete inom skatteområdet inom ramen för ECOSOC (Departement of Economic and Social Affairs). FN:s generalsekreterare har utsett 25 medlemmar i skattekommittén.

A.C. Pigou (1920) The Economics of Welfare, London Maximilian. (The Economics of Welfare [4th edn] Macmillan, London, 1948).

Se artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning [EU] nr 691/2011 av den 6 juli 2011 om europeiska miljöräkenskaper. Enligt definitionen är det därmed skattebasen som avgör om skatten är en miljöskatt, inte dess motiv eller namn.

3 Den tredje industriella revolutionen?

3.1 NextGenerationEU

EU:s långtidsbudget och det tillfälliga återhämtningsinstrumentet NextGenerationEU är det största stimulanspaket som någonsin finansierats i Europa.23 Totalt ska 2,018 biljoner euro i löpande priser24 bidra till att återuppbygga EU efter pandemin.

Minst 30 procent av anslagen från NextGenerationEU25 och från EU:s sjuåriga långtidsbudget är öronmärkta för klimatåtgärder och stöd till s.k. gröna projekt. EU aviserar en avsikt att investera i miljövänlig teknik, gå över till miljövänligare bilar och kollektivtrafik och se till att våra byggnader och offentliga platser blir mer energieffektiva.26 Sammantaget omfattar tillväxtplanen en mängd olika stöd inom olika områden och ett stort antal åtgärdsprogram.27

The EU’s 2021-2027 long-term budget & NextGenerationEU, Facts and figures, Published: 2021-04-29, Corporate author(s): Directorate-General for Budget (European Commission). Nedladdad 2021-01-25.

1,8 biljoner euro (dvs. 1 800 000 000 000 euro) i 2018 års priser.

EU föreslår ett antal nya egna medel. Ett av dessa är gränsjusteringsmekanismen för koldioxid. The EU’s 2021-2027 long-term budget & NextGenerationEU, Facts and figures, s. 23, published: 2021-04-29, Corporate author: Directorate-General for Budget, European Commission). Nedladdad 2021-01-25. Från den 1 januari 2021 finns en ny inkomstkälla i form av ett bidrag som bygger på icke återvunnet plastavfall.

https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_en. Nedladdad 2021-01-25.

The EU’s 2021-2027 long-term budget & NextGenerationEU, Facts and figures, s. 14 ff.

3.2 Den tredje industriella revolutionen

Det finns en hypotes om att historiens viktiga ekonomiska språng uppstår när utvecklingssteg inom energiområdet möter ny kommunikationsteknik. Detta har varit fallet vid genombrottet för användning av kol och ånga, därefter vid genombrottet för användning av olja, förbränningsmotorn, elektrifieringen och den utbyggnad av infrastrukturerna som följde.28 Den tredje industriella revolutionen är ett begrepp som attesterades av Europaparlamentet i en formell förklaring i juni 2007.29 I den förklaras att skiftet från ändliga till förnybara energislag, etablering av energilagring i stor skala och digitalisering av energidistribution – s.k. smarta elnät – är grundläggande. Men också en förändrad transportsektor baserad på elektricitet och att nya innovationer kan förändra produktionslogiken. Kommissionen presenterar följdriktigt den gröna given som en tillväxtstrategi eller ”den tredje industriella revolutionen”.

Vinnova rapport VR 2015:04 Future Smart Industry, Perspektiv på industriomvandling, juni 2015, s. 8.

Written declaration pursuant to Rule 116 of the Rules of Procedure by Zita Gurmai, Anders Wijkman, Vittorio Prodi, Umberto Guidoni and Claude Turme (0016/2007).

4 Slutord

Det är ännu för tidigt att bedöma hur stor andel av förslagen i EU:s gröna giv som kommer att beslutas av rådet, inom vilka tidsramar och slutligt framförhandlade lydelser. Det är dock klart att EU uttrycker en tydlig ambitionsnivå, att den ambitionsnivån är hög30 och att de ekonomiska incitamenten som syftar till att förstärka förändringar och öka förändringstakt är omfattande. Detta sammantaget ger en fingervisning om att i framtids- och omvärldsanalyser för de närmaste åren behöver vi ta höjd för ökande förändringstakt inom det harmoniserade lagstiftningsområdet, i synnerhet till den del det omfattas av den EU:s gröna giv.

Lena Hiort af Ornäs Leijon arbetar som sektionschef vid Skatteverkets rättsavdelning.

Fit-for-55 aviserar att en minskning av nettoutsläppen av växthusgaser minst 55 procent jämfört med 1990 års nivåer ska nås redan 2030.