A7 Statliga stöd (EUF-fördraget)

2021 var ett viktigt år på statsstödsområdet med flera fall avkunnade av EU-domstolens stora avdelning. Viktigast var nog frågan om progressiva skattesatser kan utgöra selektiva åtgärder. Frågan var föremål för två rättsfall,1 som handlade om en ungersk omsättningsskatt på reklam och en polsk skatt på detaljhandel. Båda rättsfallen bygger på samma analys, varför de behandlas tillsammans här. EU-kommissionen ansåg att progressiviteten innebar en selektiv beskattning, då beskattningen ökade i takt med omsättningen. Större företag skulle belastas med högre skattebörda, vilket skulle gynna företag med lägre omsättning. EU-domstolens stora avdelning ansåg dock att medlemsstaterna, på nuvarande stadium av unionens harmonisering på skatteområdet, fritt får införa de skattesystem som de finner lämpligast. Detta innebar att tillämpningen av en progressiv beskattning omfattas av varje medlemsstats utrymme för skönsmässig bedömning. Med andra ord utgör inte en progressiv skattesats i sig en selektiv åtgärd. EU-domstolen drog slutsatsen att fastställandet av varje skatts ”grundläggande särdrag” omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, vilket bland annat gäller valet av skattesats (som domstolen anser ”kan vara proportionell eller progressiv”), fastställandet av skatteunderlaget och den beskattningsgrundande händelsen. Enligt EU-domstolen definierar dessa grundläggande särdrag referenssystemet som ligger till grund för bedömningen av selektivitetskriteriet, vilket innebär att endast en avvikelse från denna normala beskattning kan medföra att selektivitetskriteriet uppfylls.2 Här kan konstateras att EU-tribunalen redan följt EU-domstolens sätt att resonera på.3

Intressant nog beaktade EU-domstolen även effektdoktrinen och Gibraltar-domen, som hade kunnat tyda på att progressiv beskattning är selektiv:4 Domstolen ansåg att skattesystemet i Gibraltar-domen hade utformats enligt kriterier som uppenbarligen var diskriminerande i syfte att kringgå statsstödsreglerna, vilket domstolen ansåg framgick av valet av kriterierna för beskattning som gynnade vissa offshorebolag.5 Skatterna som var föremål för prövning ansågs inte ha utformats på ett uppenbart diskriminerande sätt som var i strid med lagstiftningens syfte. En lärdom för framtida statsstödsärenden är alltså att skatter inte ska utformas enligt kriterier som uppenbart är diskriminerande i syfte att kringgå statsstödsreglerna. Vad som är uppenbart diskriminerande, och hur skattereglers effekter ska beaktas mot bakgrund av ett skattesystems syfte, lär dock bli svårt att avgöra på ett objektivt sätt.

Några månader efter att ha avgjort målen som diskuterades ovan har EU-domstolens stora avdelning i flera mål på nytt fått pröva Spaniens avskrivningsregler för det mervärde som uppstår när spanska företag förvärvar andelar i utländska företag.6 Målen sammanfattar väl hur selektivitetsprövningen ska gå till, och innehåller några viktiga tillägg särskilt gällande fastställandet av referenssystemet. Av utrymmesskäl kan endast vissa av dessa tillägg presenteras här. Först bekräftade EU-domstolen att en nationell åtgärd kan vara selektiv även om den fördel den ger inte beror på företagets specifika egenskaper utan på den transaktion som företaget beslutar att genomföra. En åtgärd kan alltså vara selektiv även om den inte på förhand identifierar en särskild kategori av mottagare och även om alla företag som är hemmahörande i den berörda medlemsstaten, oavsett deras storlek, juridiska form, verksamhetsgren eller andra särdrag, potentiellt kan erhålla den fördel som denna åtgärd innebär, förutsatt att de genomför en viss typ av investering. Utöver denna bekräftelse gjorde EU-domstolen några viktiga tillägg vad gäller selektivitetsprövningen. Bland annat klargjorde domstolen att fastställandet av referensramen ska ”ske efter ett kontradiktoriskt förfarande med den berörda medlemsstaten”.7 Detta fastställande ska även ”bygga på en objektiv bedömning av innehållet i, sambandet med och de konkreta verkningarna av de bestämmelser som är tillämpliga”8 enligt en medlemsstats nationella rätt. Därför ska frågan om en skatteåtgärds selektivitet inte fastställas ”utifrån en referensram som består av ett antal bestämmelser som på ett konstlat vis har lyfts ut från en bredare rättslig ram”.9 Enligt min mening är detta synsätt riktigt, eftersom en korrekt identifiering av referensramen förutsätter en förståelse för både åtgärden som är uppe för prövning och sammanhanget i vilket denna åtgärd har vidtagits. EU-domstolen bidrog också med intressanta reflexioner kring frågan om hur brett eller smalt referenssystemet ska vara, och ansåg att när skatteåtgärden i fråga inte kan skiljas från den berörda medlemsstatens allmänna skattesystem är det detta system som ska beaktas. När det däremot framgår att en sådan åtgärd klart är avskiljbar från det allmänna systemet, kan det inte uteslutas att den referensram som ska beaktas är mer begränsad än det allmänna systemet, eller till och med kan bestå av åtgärden i sig, när den framstår som en regel med en självständig rättslig logik och det är omöjligt att identifiera ett sammanhängande regelverk utanför denna åtgärd.10

De förenade målen C‑915/19–C‑917/19 gällde en italiensk stödordning för biodieselkvoter undantagna från punktskatt och anmälningsskyldigheten som framgår av artikel 108.3 FEUF. I syfte att främja skapandet av en nationell marknad för biodiesel beslutade Italien att införa tre olika fleråriga stödprogram, som godkändes av EU-kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF. Frågan gällde ändringen av en sådan stödordning. Ändringen bestod i att med retroaktiv verkan ändra kriterierna för fördelning av biodieselkvoter som omfattades av en förmånlig punktskattesats. Ändringen påverkade inte grunderna för den berörda stödordningen. EU-domstolen fick ta ställning till om en ändring av en skattemässigt förmånlig ordning för biodiesel, som har godkänts av kommissionen, ska betraktas som ett nytt stöd som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF. EU-domstolen påpekade att enligt regelverket om kontroll av statligt stöd, som införts genom artiklarna 107 och 108 FEUF, skiljer sig anmälningsförfarandet beroende på om det rör sig om befintliga eller nya stöd. Medan befintliga stöd, i enlighet med artikel 108.1 FEUF, lagligen kan genomföras så länge kommissionen inte har förklarat dem oförenliga med den inre marknaden, föreskrivs i artikel 108.3 FEUF att planer på att vidta nya eller ändra befintliga stödåtgärder ska anmälas till kommissionen i god tid och inte kan genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutligt beslut. För att avgöra huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet innebär en ändring av stödordningen (i vilket fall den ska anses utgöra en ändring av befintligt stöd och, följaktligen, ett nytt stöd som omfattas av anmälningsskyldigheten) ska hänsyn tas både till ändringens art och omfattning och till kommissionens beslut om godkännande av tidigare versioner av stödordningen.11 EU-domstolen kom fram till att ändringen av ordningen för biodiesel inte skulle betraktas som ett nytt stöd. Detta eftersom denna ändring bestod i att med retroaktiv verkan ändra kriterierna för fördelning av biodieselkvoter som omfattades av en förmånlig punktskattesats enligt denna ordning, och denna ändring inte påverkade grunderna för den berörda stödordningen, i enlighet med kommissionens bedömning av huruvida de tidigare versionerna av nämnda ordning var förenliga med den inre marknaden.

Målet C-933/19 P12 gällde en polsk lag som befriade vissa fordon från vägtullar på motorvägar som omfattades av koncessionsavtal. Genom denna lag avskaffades dubbla avgifter på tunga godsfordon som använder ett och samma vägavsnitt. Lagen innebar att koncessionshavarna skulle ersättas genom den nationella vägfonden för de intäkter som uteblev till följd av att vissa fordon befriats från vägtullar. Koncessionshavarna hade alltså rätt till viss återbetalning av uteblivna vägtullar. EU-kommissionen ansåg att ersättningen var för hög och utgjorde stöd som var oförenligt med den inre marknaden och skulle återbetalas. Målet avgjordes utan förslag till avgörande, och domstolen tillämpade kriteriet avseende en privat aktör i en marknadsekonomi. Kriteriet innebär att begreppet ”stöd” inte ska anses omfatta en åtgärd som beviljats till förmån för ett företag med hjälp av statliga medel, om företaget hade kunnat erhålla samma fördel under omständigheter som motsvarar normala marknadsvillkor.13 Det intressanta med domen var att domstolen tillämpade kriteriet avseende en privat aktör i en marknadsekonomi på ersättningar för uteblivna intäkter till följd av befrielse från vägtullar.14 Domstolen ansåg att när det råder tvivel om huruvida kriteriet är tillämpligt (bland annat på grund av att den berörda medlemsstaten har ägnat sig åt myndighetsutövning när den vidtagit den aktuella åtgärden) ankommer det på medlemsstaten att entydigt visa, med stöd av objektiva och kontrollerbara uppgifter, att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av privat aktör. I detta fall ansågs Polen agera i egenskap av privat aktör, även om ersättningen syftade till att återbetala uteblivna vägtullar. Kommissionen och tribunalen ansågs rätteligen ha funnit att kriteriet avseende en privat aktör i en marknadsekonomi var tillämpligt i detta fall.

Målet C-362/19 P gällde en stödordning som beviljats till förmån för vissa professionella fotbollsklubbar.15 En första fråga gällde huruvida tribunalen rätteligen funnit att EU-kommissionens underliggande beslut skulle betraktas som avseende såväl en stödordning som individuella stödåtgärder. EU-domstolen ansåg att enbart den omständigheten att stöd beviljades fotbollsklubbar individuellt inte kan påverka den prövning som kommissionen är skyldig att göra vad gäller bevisningen för att det föreligger en fördel. Detta eftersom beviljandet endast är en följd av den automatiska tillämpningen av stödordningen. Härav följde att kommissionen, för att fastställa huruvida det förelåg en fördel endast borde ha undersökt den ”stödordning” som inrättats genom den omtvistade åtgärden, och inte de ”individuella stöd” som beviljats på grundval av denna ordning. EU-domstolen ansåg att tribunalen dömde felaktigt när den fann att det omtvistade beslutet skulle betraktas som ett beslut avseende såväl en stödordning som individuella stödåtgärder. Målet gällde även frågan om EU-kommissionen är skyldig att i ett beslut avseende en stödordning göra någon bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av denna ordning. EU-domstolen ansåg att kommissionen, när det gäller just en stödordning, kan begränsa sig till att undersöka egenskaperna hos den ifrågavarande ordningen för att i beslutsskälen bedöma om ordningen, på grund av de bestämmelser som den innehåller, innebär en fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och sannolikt kommer att gynna företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna. Av den anledningen ansåg EU-domstolen att kommissionen inte är skyldig att i ett beslut avseende en sådan stödordning göra någon bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av denna ordning. EU-domstolen påpekade att det först är vid återkrav av stödet som det är nödvändigt att kontrollera varje berört företags individuella situation,16 eftersom det är då som det exakta stödbelopp som stödmottagaren faktiskt har erhållit ska fastställas. Därför drog EU-domstolen slutsatsen att kommissionen, för att styrka att stödordningen i fråga gav stödmottagarna en fördel som omfattas av artikel 107.1 FEUF, inte var skyldig att undersöka alla former av fördelar.17

Mål C-337/19 P gällde den stödordning som genomförts av Belgien gällande vissa skattelättnader vid överskjutande vinster.18 Målet gällde i och för sig inte de materiella statsstödsrättsliga frågorna, utan möjligheten för EU-kommissionen att pröva en stödordning i stället för att pröva olika skatterättsliga förhandsbesked var för sig. Kommissionen hade nämligen endast analyserat ett urval (22) av de förhandsbesked som den ansåg stred mot statsstödsreglerna (totalt 66 förhandsbesked). Tribunalen ansåg att kommissionen inte kunde genomföra statsstödskontrollen på det sättet, vilket EU-domstolen inte höll med om. EU-domstolen ansåg att kommissionen gjorde stickprov av tillräckligt många förhandsbesked för att styrka förekomsten av ett ”systematiskt tillvägagångssätt”. Stickproven täckte in besked utfärdade i början, mitten och slutet av perioden för den aktuella stödordningen. EU-domstolen ansåg att en sådan andel av förhandsbeskeden, som valts ut på ett välavvägt sätt bland samtliga beslut som antagits för skattelättnader vid överskjutande vinst under den aktuella perioden, till sin natur kan vara representativ för de belgiska skattemyndigheternas ”systematiska tillvägagångssätt”. Just på grund av att en sådan praxis är ”systematisk”, kunde kommissionen nämligen rimligen utgå ifrån att de uppgifter som identifierats i det urval av förhandsbesked som kommissionen granskade, till dess motsatsen bevisats, med nödvändighet återfinns i samtliga förhandsbesked som antagits för skattelättnader vid överskjutande vinst.19 Målet återförvisades till EU-tribunalen för prövning av sakfrågorna, bland annat frågan om de omtvistade förhandsbeskeden stred mot armlängdsprincipen.