Nytt allmänt ombud hos Skatteverket

Den 1 februari 2026 tillträdde jag, Johan Linder Säverman, som nytt allmänt ombud (”AO”) hos Skatteverket. I denna artikel gör jag en sammanfattning av nuvarande regelverk för AO:s verksamhet och redogör för de problem i verksamheten som uppmärksammats av tidigare AO samt min uppfattning av om dessa problem alltjämt kvarstår. Jag presenterar även kort mina tankar om hur rollen som AO kan utvecklas och vad som krävs för att verksamheten ska fungera.

1 Bakgrund

Funktionen AO hos Skatteverket inrättades i samband med enmyndighetsreformen, då Skatteverket bildades (se prop. 2002/03:99 s. 251 ff.). Eftersom det anses följa av allmänna förvaltningsrättsliga principer att en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut, ansågs det finnas skäl för att inrätta en självständig funktion som kan överklaga Skatteverkets beslut och även ansöka om förhandsbesked. Tidigare hade dåvarande Riksskatteverket haft sådana funktioner. Eftersom det även ansågs viktigt att AO garanteras en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Skatteverket bestämdes det att AO ska förordnas av regeringen. Det är inte möjligt att delegera den uppgiften till Skatteverket. AO är dock anställd i Skatteverket.

Bestämmelserna om AO hos Skatteverket (det finns även AO hos Tullverket och Försäkringskassan) finns numera främst i skatteförfarandelagen (”SFL”), till vars bestämmelser om överklagande det hänvisas i flera andra skattelagar, och i lagen om förhandsbesked i skattefrågor (”LFHB”). Bestämmelserna innebär i korthet följande.

Enligt 67 kap. 3 § SFL ska det hos Skatteverket finnas ett allmänt ombud som utses av regeringen.

Om AO har överklagat Skatteverkets beslut i en fråga företräder AO det allmänna i domstolen i den frågan (67 kap. 11 § andra stycket SFL). Bestämmelsen utgör ett undantag från det som föreskrivs i paragrafens första stycke om att det är Skatteverket som är den enskildes motpart i förvaltningsdomstol.

AO kan enligt 67 kap. 3 § jämförd med 2 § SFL överklaga Skatteverkets beslut i frågor som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna. Det är dock inte reglerat vad som krävs för att AO ska eller bör överklaga. Det kan finnas olika skäl för AO att överklaga, till exempel:

• att säkerställa likabehandling

• att få fram vägledande avgöranden

• att stärka förtroendet för beskattningsförfarandet.

En särskild form av överklaganden har även varit så kallade reservationsvisa överklaganden, där AO har överklagat ett beslut efterställt den enskildes överklagande och yrkat beskattning på en annan grund än den som Skatteverket beslutat om.

AO kan överklaga till fördel för den som ett beslut gäller (67 kap. 30 § SFL).

Enligt huvudregeln ska ett överklagande från AO ha kommit in till Skatteverket inom den tid som gäller för omprövning på initiativ av Skatteverket (67 kap. 23 § SFL).

Enligt 6 och 6 a §§ LFHB får AO ansöka om förhandsbesked, avseende vissa angivna slag av skatter och avgifter, om frågan angår en enskild, om Skatteverket har fattat ett beslut som gått den enskilde emot och om det är av vikt för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning att förhandsbesked lämnas (dvs. att det finns prejudikatskäl). Av bestämmelserna har motsatsvis ansetts följa att AO inte kan ansöka om förhandsbesked såvitt avser kupongskatt och tilläggsskatt. Av 10 § LFHB framgår att en ansökan av AO ska ha kommit in till Skatterättsnämnden före utgången av det andra året efter det år beskattningsåret löpte ut, det vill säga inom tidsfristen för den så kallade ordinarie omprövningsperioden.

I Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis har AO:s ansökningar om förhandsbesked i vissa fall avvisats, oaktat att ansökningarna varit motiverade av prejudikatskäl, med motiveringen att det inte funnits ett behov av ett snabbt avgörande (till exempel HFD 2018 ref. 26) eller att det inte varit fråga om att tillämpa en ny lagstiftning eller att bedöma nya företeelser (HFD 2019 not. 39).

Enligt 40 § folkbokföringslagen, 21 kap. 1 § fastighetstaxeringslagen och 29 § kupongskattelagen får Skatteverkets beslut också enligt dessa lagar, med vissa undantag, överklagas av AO.

2 Erfarenheter från det tidigare allmänna ombudet

Nästföregående ordinarie AO hos Skatteverket, Anders Bengtsson, tjänstgjorde under åren 2016–2018 och har för dessa år lämnat verksamhetsrapporter till regeringen. I samband med att denne slutade sin tjänstgöring intervjuades denne av Ingrid Melbi. Intervjun återges i Skattenytt 2019 s. 142 ff.

I de årliga rapporterna till regeringen och i intervjun med Ingrid Melbi återkom tidigare AO till att funktionen inte hade fått den betydelse den borde kunna ha, vilket framför allt ansågs bero på ett otydligt uppdrag för AO, oklara samarbetsformer och ansvarsfördelning mellan AO och Skatteverket i övrigt, regler som inte är optimalt utformade samt att AO-funktionen i praktiken inte haft några egna resurser till sitt förfogande. Rätten att överklaga beslut hade nyttjats endast i ett fåtal fall, i huvudsak av kategorin reservationsvisa överklaganden, vilket ansågs bero på att AO inte hade några egna resurser till sitt förfogande. Även rätten att ansöka om förhandsbesked hade nyttjats i relativt få fall, vilket ansågs bero på att Skatteverkets arbete med att utveckla rättspraxis givits en låg prioritet. Ett annat hinder i tidigare AO:s verksamhet var att rollen sågs som en självständig verksamhetsgren inom Skatteverket från sekretessynpunkt.

3 Framtiden

Jag förordnades av regeringen i oktober 2025 att vara AO hos Skatteverket från och med den 1 februari 2026. Jag kommer närmast från arbete som advokat vid en affärsjuridisk advokatbyrå där en stor del av mitt arbete var inriktat på skatteprocesser avseende alla skatteslag, både överklaganden och förhandsbesked. Jag har även erfarenhet av processer i Europadomstolen och EU-domstolen. Under min tid vid advokatbyrå, som summerades till nästan sexton år, har jag även engagerat mig ideellt i arbetet för stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandet och skatteprocessen, bland annat inom ramen för advokatsamfundets verksamhet. Tidigare har jag även fullgjort domarutbildning vid Kammarrätten i Stockholm samt arbetat som processförare och skatteintendent i Skatteverket. Jag har alltså under större delen av min yrkeskarriär arbetat med skatteprocesser, från olika sidor i rättssalen. Det är mycket hedrande att rollen som AO har anförtrotts mig – AO har en viktig funktion att fylla i det angelägna arbetet med att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet, att utveckla rättspraxis och att verka för enhetlig rättstillämpning. Det är min förhoppning att jag särskilt ska kunna bidra med erfarenhet bland annat från min bakgrund som advokat.

I annonsen om den lediga platsen som AO hos Skatteverket angavs bland annat att rollen är viktig från rättssäkerhetssynpunkt och att regeringens ambition är att rollen som AO hos Skatteverket bör utvecklas. Finansministern har även i ett svar på en fråga i riksdagen bekräftat att AO:s funktion bland annat är att stärka rättssäkerheten (Fi2026/00809). Det finns dock inte några preciserade direktiv om hur rollen bör utvecklas. Olika idéer och tankar om hur detta kan ske har förtjänstfullt lagts fram bland annat av Ingrid Melbi i en så kallad bokstavsutredning, som bland annat omfattade en översyn av AO hos Skatteverket (Fi2022/02254). Utredningens betänkande har dock inte remitterats.fram vägledande avgöranden (rättsutveckling), att öka förutsättningarna för likabehandling i skatteförfarandet (enhetlig rättstillämpning) och att stärka rättssäkerheten vid beskattningen. På kort sikt bör särskilt arbetet med att få fram vägledande avgöranden utvecklas och struktureras. På lite längre sikt finns det även anledning att överväga om AO-rollen kan utvecklas och förbättras genom regelförändringar.

Tidigare AO pekade bland annat på att uppdraget var otydligt. Jag konstaterar att regeringen genom den nu aktuella tillsättningen har klargjort att rollen som AO bör utvecklas och att AO har en viktig funktion i rättssäkerhetshänseende. AO är alltjämt självständig från Skatteverket och tillsatt av regeringen för att fullgöra de funktioner som regleras i huvudsak i SFL och LFHB. Min uppfattning är att uppdraget är tillräckligt tydligt. Det övergripande målet för AO:s verksamhet bör även framgent vara att förbättra möjligheterna att få fram vägledande avgöranden (rättsutveckling), att öka förutsättningarna för likabehandling i skatteförfarandet (enhetlig rättstillämpning) och att stärka rättssäkerheten vid beskattningen. På kort sikt bör särskilt arbetet med att få fram vägledande avgöranden utvecklas och struktureras. På lite längre sikt finns det även anledning att överväga om AO-rollen kan utvecklas och förbättras genom regelförändringar.

Skatteverket har ändrat uppfattning när det gäller synen på AO från sekretessynpunkt.1 I de fall AO handlägger och för en process i t.ex. en beskattningsfråga är detta att se som en del av beskattningsverksamheten och AO är alltså inte en självständig verksamhetsgren. Eftersom hanteringen i dessa fall därmed sker inom en och samma verksamhetsgren föreligger ingen sekretess mellan verksamheten och AO. Den sekretess som gäller för verksamhetsgrenen gäller även hos AO. Svårigheten som tidigare AO hade med att få ta del av Skatteverkets handlingar är alltså överspelad.

En ny klargörande riktlinje för samarbetet kring rättsutveckling mellan Skatteverket och AO har antagits av Skatteverket den 15 juni 2023. Av riktlinjen framgår bland annat att Skatteverket ska uppmärksamma AO på beslut som bör överklagas eller läggas till grund för en ansökan om förhandsbesked och att det är viktigt att hålla AO informerad om oklara rättsfrågor. Av det skälet anges det också vara viktigt att det finns bra informations­kanaler mellan AO och Skatteverket. Enligt riktlinjen är det AO som avgör om ett beslut ska överklagas alternativt om det är aktuellt att ansöka om förhandsbesked. Min bedömning är att den otydlighet, vad gäller sam­arbetet mellan AO och Skatteverkets rättsavdelning som påtalats av tidigare AO, är överspelad. Rättsavdelningen har ett väl utvecklat och strukturerat arbete med rättsutveckling, bland annat med ett särskilt så kallat prejudikatteam som arbetar med att ta fram specifika frågor som är prioriterade från prejudikatsynpunkt. Jag har regelbundet avstämningar med prejudikatteamet och har möjlighet att lämna synpunkter på urvalet av frågor.

Ett naturligt första steg i att utveckla rollen som AO måste vara att öka antalet överklaganden och ansökningar om förhandsbesked i prejudikatfall, inom de ramar som gällande lagreglering och HFD:s rättspraxis ger. Det är självklart att samråd måste ske både med Skatteverkets rättsavdelning och den operativa verksamheten i Skatteverket samt med externa parter (till exempel advokater och skatterådgivare) för att finna ”pilotfall” och andra lämpliga frågor att driva. Jag har under min första tid som AO ägnat mycket tid till att presentera mig själv och informera om AO:s funktion, både internt och externt, för att sprida information om AO:s verksamhet och för att etablera ett kontaktnät som kan bidra med tips om lämpliga fall att driva. Hittills har det dock bara kommit in ett fåtal sådana tips till mig. En annan viktig informationskälla för AO:s rättsutvecklande verksamhet bör också vara de så kallade Rättsliga ställningstaganden som Skatteverket meddelar i rättsliga frågor, där rättsläget är oklart. Ställningstagandena kan dock enligt nu gällande regler inte överklagas eller läggas till grund för ansökningar om förhandsbesked som sådana, utan det krävs ett specifikt beslut av Skatteverket där ställningstagandet har tillämpats i ett enskilt fall, för att AO ska kunna överklaga eller ansöka om förhandsbesked i en fråga som ställningstagandet rör.2 Även i dessa fall är jag alltså beroende av interna eller externa tips om konkreta beslut.

Syftet med den av mig prioriterade delen av AO:s verksamhet, som avser att främja rättsutvecklingen, bör vara att få en fråga allsidigt belyst, så att Skatterättsnämnden och förvaltningsdomstolarna får ett brett underlag för sin bedömning. AO:s uppgift bör alltså inte vara att driva en viss egen uppfattning i sakfrågan för att få den bekräftad. Detta medför att AO:s processföring bör ha inslag av argument som talar både för och emot en viss rättstillämpning, oaktat att AO av processuella skäl måste framställa ett yrkande som kan prövas. Detta är också den inriktning som AO hos Försäkringskassan har i sin processföring. Synsättet bekräftas av att AO är oförhindrad att ändra inställning under processens gång, om det sker till den enskildes fördel (se 67 kap. 30 § SFL och HFD 2021 ref. 71).

Jag har självständigt arbetat med skatteprocesser under min tid som advokat och ser inte något omedelbart behov av personella resurser knutna till AO för att komma igång med arbetet med överklaganden och ansökningar om förhandsbesked. Om rollen som AO hos Skatteverket ska utvecklas, till exempel i linje med den mycket omfattande överklagandeverksamhet som AO hos Försäkringskassan bedriver, torde det på sikt vara nödvändigt att resurser tillförs AO, till exempel för biträde med upprättande av överklaganden, ansökningar om förhandsbesked och inlagor till domstolar och Skatterättsnämnden. Men det är en fråga för framtiden eftersom antalet överklaganden och ansökningar om förhandsbesked ännu är få.

Den av mig nu högst prioriterade frågan för att utveckla AO:s verksamhet är att få in tips på konkreta beslut av Skatteverket som kan läggas till grund för ett överklagande eller ansökan om förhandsbesked. Skatteverkets diarium är inte så utvecklat att jag på egen hand skulle kunna söka fram lämpliga beslut, utan jag är beroende av interna och externa tips i detta avseende (det vill säga kopior av beslut där intressanta rättsfrågor har prövats). Av det skälet har jag lagt särskild vikt vid att informera om AO:s verksamhet, både internt för Skatteverkets processförare och beslutsfattare, och externt bland annat för flera olika branschorganisationer. Jag har svårt att se att det skulle finnas något annat, bättre, sätt för arbetet med att få in tips på lämpliga fall att driva, än att systematiskt och fortgående sprida information om AO:s verksamhet.

På sikt bör det även övervägas om AO:s funktion kan utvecklas och förbättras genom regelförändringar. Som framgått har HFD utvecklat en rättspraxis som starkt begränsar AO:s möjlighet att ansöka om förhandsbesked, till exempel genom att ställa upp krav på ett slags nyhetsvärde (utöver kravet i lagtexten på prejudikatskäl) för att förhandsbesked ska få meddelas. Denna rättspraxis är enligt mig olycklig. Prejudikatbildningen på skatte­området har en särställning, jämfört med andra rättsområden, genom Skatterättsnämndens förhandsbesked. Skatterättsnämndens beslut och motiveringar, genom nämndens speciella sammansättning och dess kansli med erfarna skattejurister, underlättar och främjar prejudikatbildningen på ett unikt sätt, som den rättsliga argumentationen och bedömningarna i skilda förvaltningsdomstolsinstanser enligt min mening inte kan ersätta. Dessutom går det regelmässigt betydligt fortare att få ett förhandsbesked hos Skatterättsnämnden jämfört med att processa genom förvaltnings- och kammarrätt. En viktig framtida regelförändring bör därför vara att AO ska kunna ansöka om förhandsbesked i prejudikatfall oavsett om det finns ett ”nyhetsvärde” eller inte i det specifika fallet. Andra regelförändringar som bör övervägas, vilka redan har lagts fram i den ovan nämnda över­synen av AO:s verksamhet, är bland annat att ansökan om förhandsbesked ska kunna ske efter utgången av den ordinarie omprövningsperioden och att Skatteverkets Rättsliga ställningstaganden ska kunna läggas till grund för ett förhandsbesked. I ett sådant sammanhang skulle det även kunna övervägas att införa krav på prövningstillstånd i HFD vid överklaganden av Skatterättsnämndens förhandsbesked, som HFD efterlyst. Även Förhandsbeskedsutredningen har i sitt betänkande (SOU 2014:62) med förslag till förbättringar av förhandsbeskedsinstitutet lagt fram förslag ägnade att stärka AO:s arbete med förhandsbesked. Även dessa förslag bör beaktas vid arbetet med att utveckla rollen som AO hos Skatteverket.

Sammanfattningsvis finns det enligt min uppfattning goda förutsättningar för att utveckla AO:s verksamhet. De problem som fanns under tidigare AO:s verksamhet är i stor utsträckning överspelade. Den enskilt största svårigheten är nu att få in tips på specifika beslut i enskilda fall som kan läggas till grund för AO:s processverksamhet. Det kommer i detta avseende att krävas ett fortgående arbete med att sprida information om AO:s verksamhet, både internt och externt.

Johan Linder Säverman är verksam som AO hos Skatteverket.