Plenum i Högsta förvaltningsdomstolen

Föremålet för artikeln är avgöranden i form av plenum från Högsta förvaltningsdomstolen. Syftet är att försöka förklara när HFD väljer plenum och försöka förklara vad som sker i plenum och hur gränsen dras mellan domstolens och lagstiftarens prerogativ. Metoden är rättsdogmatisk.

1 Inledning

Peter Melz var redaktör för Skattenytt mellan 1991 och 1997. Peter var en kreativ och drivande redaktör. Han kläckte 1991 den utmärkta idéen att låta ett årligt nummer utgöra ett rättsfallsnummer, i vilket samtliga föregående års rättsfall från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) skulle kommenteras systematiskt. Jag kan utan tvekan hävda att rättsfallsnumret är det mest uppskattade och mest användbara numret Skattenytt ger ut. Tänk att enkelt kunna hitta samtliga fall om fusion från och med 1990 sakkunnigt kommenterade!

Skattenytt (Peter) beskrev sin ambition på följande sätt:

”Detta nummer av Skattenytt består enbart av kommentarer till 1990 års rättsfall.

Rättsfallsreferat sprids numera snabbt och relativt fullständigt genom flera olika kanaler, bl.a. genom Skattenytts återkommande rättsfallsavdelning. Syftet med detta kommentarshäfte är att göra innehållet i rättspraxis ytterligare åtkomligt genom ämnesmässigt systematiserade kommentarer. Kommentarerna innefattar i varierande omfattning förklaringar, tolkningar och synpunkter på praxis.

Skattenytt har ambitionen att rättsfallskommentarshäftet skall utkomma årligen.

Kommentarerna omfattar så gott som alla mål avgjorda av RR under 1990. Vissa mål av mindre betydelse har inte kommenterats utan endast anmärkts.

Kommentarerna gäller primärt de regler som tillämpades i målet. Författarna har dock i görligaste mån försökt uttala sig om rättsfallets betydelse i det nya skattesystemet. Kommentarerna måste av utrymmesskäl vara relativt kortfattade. Alla problem har därför inte kunnat analyseras uttömmande.

Av naturliga skäl svarar varje författare för innehållet i sitt avsnitt.

Den som önskar läsa mer utförliga referat (okommenterade) hänvisas till dessa i tidigare nr av SN och/eller RÅ. Hänvisningar finns till nummer i Skattenytt i de fall målet tidigare har refererats.

I paragrafregistret har rättsfallen sorterats in efter aktuella paragrafer vid 1991 års taxering.”1

Jag hade den stora äran och nöjet att vid rättsfallshäftets 20-årsjubileum 2011 tjänstgöra som Skattenytts redaktör. Skattenytt bestämde att hålla ett symposium och en fest den 10 mars 2011, samt ge ut ett temanummer (nummer tre) för att fira 20-årsjubileet. Symposiet och festen sponsrades generöst av EY.2

Jag tycker mycket om rättsfall och rättsbildning genom prejudikat. Så vad kan passa bättre än att skriva om det viktiga och omdiskuterade rättsinstitutet plenum? Ett ytterligare skäl är att rättsinstitutet inte akademiskt bearbetats särskilt mycket. Ett viktigt bidrag till kunskapen är Lars Heumans artikel ”Värdet av en stabil praxis och behovet av en omläggning av praxis: En studie av HD:s och HFD:s plenifall”.3 Jag har haft stor nytta av hans artikel.

Min professur är i skatterätt. Det innebär att jag har det väsentligt lättare att förstå och beskriva de pleniavgöranden som gäller skatt. Det är en svaghet i denna studie. Jag har för att i någon mån kompensera för den svagheten anordnat ett flertal seminarier vid vilka min text diskuterats. Jag har fått många goda råd och synpunkter som jag är mycket tacksam för.

Kvarstående felaktigheter och ofullständigheter som går ut över förståelsen är jag givetvis ensam ansvarig för.

2 Lagregeln om plenum

HFD kan jämlikt 5 § lag om allmänna förvaltningsdomstolar (SFS 1971:289, ”LAFD”) meddela så kallat plenum:

”Om det vid överläggning till dom eller beslut framkommer att den mening som råder i rätten avviker från en rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut varit antagen av Högsta förvaltningsdomstolen, får rätten besluta att målet eller, om det är lämpligt, en viss fråga i målet ska avgöras av Högsta förvaltningsdomstolen i dess helhet. Ett sådant beslut får också meddelas om det i annat fall är av särskild betydelse för rättstillämpningen att målet eller en viss fråga avgörs av Högsta förvaltningsdomstolen i dess helhet.

Om det i olika domar eller beslut av Högsta förvaltningsdomstolen har kommit till uttryck mot varandra stridande åsikter i fråga om en viss rättsgrundsats eller lagtolkning, gäller första stycket första meningen endast om rätten finner att den rådande meningen avviker från den dom eller det beslut som meddelades senast.

När ett mål eller en fråga avgörs av Högsta förvaltningsdomstolen i dess helhet ska alla justitieråd som inte har förhinder delta i avgörandet.”

Vägledande uttalanden i förarbetet till LAFD saknas. Emellertid är lydelsen i LAFD densamma som i Rättegångsbalken, RB, (SFS 1942:740) 3 kap. 6 § 1 st. Således torde förarbetena till RB ha vägledande betydelse för tolkningen av regeln i LAFD. Heuman utgår från dessa.

Heuman benämner den första meningen om avvikelse från rättsgrundsats eller lagtolkning för avvikelseregeln. Den andra meningen att sådant beslut också får meddelas om det i annat fall är av särskild betydelse för rättstillämpningen benämner Heuman betydelseregeln.4

Heuman anför om avvikelseregeln:

”Avvikelseregeln innebär att det krävs ett avgörande i plenum för att ändra en rättsgrundsats eller en lagtolkning såsom den framgår av ett tidigare prejudikat. Regeln utsäger inte att andra typer av principiella HD-uttalanden endast får ändras genom pleniavgöranden. När avvikelseregeln tillämpas ska det anges i domskälen vilket rättsfall som föranleder pleniavgörandet och vilket innehåll den äldre övergivna rättsgrundsatsen har. Det räcker inte att HD anger de rättsfall som talar för den nya rättsgrundsatsen.”5

Heuman anför om betydelseregeln:

”I motiven sägs att denna regel är avsedd bl.a. för fall då målet rör en fråga som visat sig ofta komma upp i praktiken och som är mycket kontroversiell. Då ett sådant mål kommit upp två gånger vid olika avdelningar finns det en risk för att bedömningen i det andra målet skulle kunna bli en annan än i det första målet så att plenum skulle komma att behövas. Det ansågs då vara av betydelse att ett sådant mål med en gång kunde avgöras i plenum. Betydelseregeln kan också tillämpas i mål som rör sådana särskilt betydelsefulla frågor rörande ny lagstiftning som tidigare inte varit föremål för bedömande i högsta instans.”6

En ytterligare och intressant fråga är relevansen av olika måltyper. Det skulle enligt min mening kunna argumenteras för att HFD borde behandla mål som gäller materiella regler och mål som gäller processuella regler annorlunda.7 I det första fallet väger enligt min mening många gånger intresset av förutsebarhet tungt, eftersom samhällets aktörer kan ha inrättat sig efter det aktuella regelverket, till exempel i form av valda ekonomiska strukturer och transaktioner. Därmed bör ett äldre materiellt prejudikat ofta stå fast trots att målet hänskjutits till plenum. Heuman lyfter en proposition från 1989 om HD och rättsbildningen.8 I propositionen anförs ”att HD endast om det finns starka skäl ändrar tidigare praxis är av vikt inte minst av hänsyn till förutsebarheten.” Heuman har dock uppfattningen att:

”Uttalandet innebär inte en normativ anvisning om en restriktiv tillämpning av pleniregeln, utan en förklaring om att förutsebarhetsargumentet talar för en sådan rättstillämpning.”9

Jag kommer nedan att återkomma till denna fråga i analysen av avgörandet HFD 2019 not. 31 (beskattning av styrelsearvode).

Vid processuella frågor kan saken till exempel handla om att stärka individuella rättigheter. I sådana fall påverkas inte några ekonomiska strukturer eller transaktioner. Inte heller i andra processuella frågor torde samhällets ekonomiska aktörer påverkas särskilt mycket. Intresset av förutsebarhet väger då enligt min mening lägre. Därmed kan ett äldre prejudikat oftast modifieras eller helt ändras i plenum.

I denna artikel har jag valt att ställa upp tre forskningsfrågor:

1. Innebär ett beslut om plenum att HFD alltid behöver ändra gällande rätt?10

2. Om svaret på första forskningsfrågan är nekande hur resonerar HFD i de fall där någon ändring inte äger rum. Vilka faktorer är utslagsgivande för domstolen? Finns det något som tyder på att HFD skiljer mellan materiella och processuella rättsfrågor?

3. Finns det något i praxis som belyser skillnaderna mellan de två skälen för plenum angivna i första stycket 5 § LAFD (avvikelseregeln eller betydelseregeln)?

Vår väg fortsätter därmed till avgöranden från HFD. Min strävan är att samtliga mål under en 25-årsperiod ska finnas med i analysen.11 I några fall har jag också valt att redovisa avgöranden i vilka skiljaktiga önskat hänföra saken till plenum. Min uppfattning är att även sådana fall kan ge kunskap om HFD:s uppfattning.12 Jag analyserar sammanlagt 16 avgöranden.

4 Praxis från HFD

HFD har i ett beslut om att neka resning gjort ett principiellt uttalande, som väl beskriver vad plenum i tillämpningen handlar om. HFD anför:

”Ett avgörande i plenum syftar således till att ge domstolen en möjlighet att frångå det fastlagda rättsläget när det kan anses vara motiverat vid en helhetsbedömning av omständigheterna. Domstolen bör i detta hänseende ges ett förhållandevis stort skönsmässigt utrymme för att kunna göra en avvägning mellan olika hänsyn.”13

Plenimål är till följd av sakens natur inte särskilt vanliga. Jag visar i min genomgång att HFD i hög grad ägnar sig åt vad jag benämner systemvårdande rättskipning genom plenum, särskilt i processuella rättsfrågor. I mer komplexa och omfattande rättsfrågor samt i materiella frågor, som gäller enskilda individer, visar HFD en större återhållsamhet.

Jag definierar ”systemvårdande rättskipning genom plenum” på följande sätt. Det handlar om att HFD genom tillämpning av avvikelseregeln eller betydelseregeln utfyller en lucka eller en oklarhet inom ett sammanhållet regelverk, vanligen en särskild lagstiftningsprodukt. Det handlar alltså om en slags lagstiftningsåtgärd inom ett slutet system, i de fall systemet har visat sig ofullkomligt i något hänseende. Jag är medveten om att termen lagstiftningsåtgärd inte är helt adekvat eftersom det handlar om domstolsarbete. Dock påminner aktiviteten i hög grad om lagstiftning. Som jag nedan diskuterar är det för HFD ett grannlaga arbete att dra skiljelinjen mellan riksdagens lagstiftarmakt och domstolens systemvårdarmakt. Jag kan tillägga att mitt begrepp endast omfattar vad som sker, inte varför det sker.

Jag disponerar avsnittet i tidsordning. Det första avgörandet i min analys är RÅ 2000 not. 163 (processuell fråga). Avgörandet är tämligen tekniskt och gäller HFD:s sammansättning vid överklagande av kammarrätts ej överklagbara beslut att inte meddela prövningstillstånd med anledning av talan mot en länsrätts avvisningsbeslut. Något resonemang i plenumfrågan förs inte. Av domskälen synes framgå att HFD tillämpar betydelseregeln. Avgörandet är ett exempel på systemvårdande rättskipning.

I avgörandet RÅ 2001 ref. 23 (skatteprocess) fann HFD att den kunde ändra ett förhandsbesked trots att överklagande part (Skatteverket) inte yrkat det. HFD förde ett teleologiskt resonemang i sakfrågan:

”För att Regeringsrätten skall kunna fullgöra uppgiften att skapa prejudikat bör domstolen, om den kommer till ett annat resultat än Skatterättsnämnden, inte bara kunna avslå yrkandet om fastställelse utan även kunna upphäva det meddelade förhandsbeskedet och ersätta det med ett nytt, dvs. ändra beskedet. Att Regeringsrätten till följd av det sätt varpå RSV valt att formulera sitt yrkande skulle vara tvingad att utforma sitt prejudikat inom ramen för ett avslagsbeslut framstår som stridande mot själva idén med rätten att föra upp en fråga till Regeringsrätten utan att yrka någon ändring.”

Av domskälen synes framgå att HFD tillämpar betydelseregeln. Avgörandet är ett exempel på systemvårdande rättskipning. Det bör dock framhållas att det enligt min mening är fråga om en långtgående normgivning. Avgörandet har medfört negativa biverkningar som går ut över enskildas intresse av rättstrygghet.14

I RÅ 2002 ref. 95 (rättegångsersättning, processuell fråga) beslöt HFD att trots vissa företagna lagjusteringar i lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. (1989:479) stå fast vid den rättsgrundsats som tillämpades i RÅ 1993 ref. 24 trots ett avgörande i HD; NJA 1998 s. 598. Domslutet innebär att ett mål som avser endast fråga om ersättning inte utgör ett sådant mål om skatt som avses i ersättningslagen. Det är något oklart vilken regel HFD byggde prövningen på. Jag bedömer att fråga var om betydelseregeln.

I nästa plenumavgörande markerade HFD att ”stor försiktighet bör iakttas i fråga om att ändra ett rättsläge som varit bestående under längre tid” ( RÅ 2004 ref. 1 ”Sipano II målet”, materiell skatterätt). Detta uttalande ligger i linje med förarbetet till RB, se ovan not 8. Avgörandet gällde huruvida avgörandet RÅ 1992 ref. 56 (Sipano I, materiell skatterätt) skulle fortsätta utgöra prejudikat eller om den i målet tillämpade rättsgrundsatsen skulle ändras.

I Sipano I-målet fann HFD att en så kallad sidledes värdeöverföring i princip inte skulle anses utgöra en förtäckt utdelning för ägaren av bolagen. HFD anförde bland annat att någon egendom inte tillfördes aktieägarna personligen och inte heller fördes ut ur den dubbelbeskattade sektorn.

Naturligtvis är frågan om beskattning viktig för de skattskyldiga och innebörden av gällande rätt torde ha stor betydelse för om ett beslut att genomföra en sidledes värdeöverföring ska fattas.

Läsaren av Skattenytt är säkert redan medveten om att HFD:s majoritet i Sipano II, genom tillämpning av avvikelseregeln, valde att ändra rättsgrundsatsen i Sipano I, trots det framförda argumentet att ”stor försiktighet” bör iakttas vid ett ändringsbeslut. Saken var nämligen den, att en ganska lång tid efter Sipano I infördes nya omstruktureringsregler (prop. 1998/99:15 Omstrukturering och beskattning).15 HFD anförde:

”Genom reglerna om underprisöverlåtelser har skapats ett sammanhållet system för beskattningen vid sådana överlåtelser till underpris som uppfyller de i 23 kap. IL uppställda villkoren. Härigenom har förutsättningarna för undantag från uttagsbeskattning reglerats. I anslutning därtill har också införts en regel om frihet från utdelningsbeskattning, som framstår som ett undantag från vad som annars skulle gälla.”

Det är enligt min mening möjligt att argumentera för att rättsläget kom att ändras redan vid införandet av de nya omstruktureringsreglerna. Det kan därför ifrågasättas om plenum var nödvändigt. Det kan dock konstateras att HFD, i vart fall vid den tidpunkten, resonerade annorlunda. Förståelsen för att HFD beslöt att ändra gällande rätt, trots sitt uttalande om stor försiktighet, ökar dock. Jag bygger det på att det rimligen inte kunde ha förelegat en klar förväntan bland sakkunniga skattejurister, att Sipano I:s rättsgrundsats skulle fortsätta att gälla efter att de nya omstruktureringsreglerna infördes.

I avgörandet RÅ 2007 ref. 78 (migrationsrätt, processuell fråga) fann HFD att en ansökan om resning för förnyad materiell prövning skulle tas upp i Migrationsöverdomstolen. Mot bakgrund av att HFD inte nämner något tidigare prejudikat synes domstolen tillämpat betydelseregeln. HFD anförde:

”Som Regeringsrätten konstaterat är Migrationsöverdomstolens domkrets hela landet. Det finns inte några särskilda regler om vilken domstol som är behörig att pröva resningsansökningar i migrationsmål eller migrationsärenden.”

HFD skapade alltså en processuell rättsregel inom ett sammanhållet regelverk genom systemvårdande rättstillämpning.

I avgörandet RÅ 2010 ref. 112 (skatterätt, materiell fråga) förtydligade HFD en vid den tidpunkten mycket omdiskuterad rättsfråga.16 Frågan gällde förhållandet mellan skattelag och dubbelbeskattningsavtal. I skälen finns ett intressant uttalande av ett av råden:

”Jag anser således att det finns skäl att avvika från det synsätt på förhållandet mellan skatteavtalslagar och annan intern rätt som kommit till uttryck i RÅ 2008 ref. 24 och RÅ 2008 not. 61. I syfte att möjliggöra detta hade det enligt min mening varit önskvärt att målet hade hänskjutits till plenum.”

Uttalandet signalerar den tämligen strikta uppfattningen att förskjutningar av praxis endast bör ske genom plenum. Heuman anför:

”Som princip gäller att en rättsgrundsats inte får ändras till dess motsats genom ett vanligt prejudikat. Denna princip kan behöva förses med undantag.”17

I plenumavgörandet HFD 2011 ref. 29 (offentlig upphandling, processuell fråga) ändrade HFD:s majoritet ett tidigare prejudikat. I ett mål om offentlig upphandling hade förvaltningsrätten beslutat att en leverantör ska uteslutas från förnyad anbudsutvärdering på grund av brister i anbudet som påtalats i ansökan om överprövning. HFD fann att leverantören borde ha beretts tillfälle att yttra sig över ansökningen och därför hade rätt att överklaga beslutet. HFD anförde:

”Förvaltningsrättens dom om rättelse går Arqdesign emot och har en sådan betydelse för Arqdesigns ställning som anbudsgivare i den pågående upphandlingen att den angår bolaget i den mening som avses i 33 § FPL.18 Högsta förvaltningsdomstolen finner därför – med avvikelse från den rättstillämpning som kommit till uttryck i RÅ 2007 not. 131 – att Arqdesign haft rätt att överklaga förvaltningsrättens dom.”

HFD tillämpade alltså avvikelseregeln. Majoriteten diskuterade således inte för och emot ett ändrat rättsläge. Det synes som majoriteten snarast önskade förtydliga ett rättsläge till båtnad för viss part. Det är ett exempel på systemvårdande rättskipning genom plenum. Ett skiljaktigt råd anförde dock i sitt votum lokutionen från RÅ 2004 ref. 1, att stor försiktighet bör råda när det gäller att ändra ett rättsläge som varit bestående under en längre tid. Det skiljaktiga rådet ville inte ändra det äldre rättsläget. Att döma av doms kälen tycks rådet inte ha ansett att någon rättsförlust skulle uppstå för parten i målet. Det senare får förstås som att rådet ansåg att det i praktiken vore onödigt att ändra rättsläget.

I plenumavgörandet HFD 2013 ref. 41 (upphandling, processuell fråga) valde HFD att ändra ett äldre prejudikat. HFD beslöt att sedan ett mål avgjorts i en förvaltningsrätt ska kammarrätten inte ex officio pröva om saken borde tagits upp av en annan förvaltningsrätt.

HFD anförde:

”Det saknas för förvaltningsprocessens del en uttrycklig föreskrift av den innebörd som framgår av bestämmelserna i 10 kap. 19 § och 19 kap. 10 § rättegångsbalken. Av dessa bestämmelser följer att om lägre rätt har tagit upp ett mål kan högre rätt inte på eget initiativ ta upp frågan om domstolens behörighet, utom i vissa fall som t.ex. då målet är av sådant slag att det ska prövas av särskild domstol. Bestämmelserna bygger på det principiella synsättet att flertalet regler om domstols behörighet inte är av sådan vikt att de bör leda till att processen i lägre instans görs om för det fall en i och för sig obehörig domstol kommit att döma i saken (jfr Per Olof Ekelöf, Rättegång II, 8 uppl. 1996, s. 41 f.).

Detta synsätt har fog för sig även inom förvaltningsprocessen. Det ligger också i linje med 7 § FPL att, när dom har fallit i en förvaltningsrätt, kammarrätten inte på eget initiativ ska pröva om saken hade bort tas upp av en annan förvaltningsrätt. Det förhåller sig annorlunda om mål avgjorts i strid med sådana behörighetsregler som pekar ut endast viss eller vissa domstolar. (…)

(…) Högsta förvaltningsdomstolen finner mot denna bakgrund, med avvikelse från den rättstillämpning som kommer till uttryck i t.ex. RÅ 2003 not. 151, att kammarrättens beslut ska upphävas och målet visas åter till kammarrätten för fortsatt handläggning.”

HFD anför alltså i domskälen att den tillämpar avvikelseregeln. Detta avgörande kan kategoriseras som systemvårdande rättskipning genom plenum.

Plenumavgörandet HFD 2013 ref. 71 (skatt, processuell fråga) har annorlunda karaktär och gällde mänskliga rättigheter i en mycket uppmärksammad fråga – den så kallade ne bis in idem-frågan. HFD hade tidigare i ett kritiserat avgörande kommit fram till att två processer om i princip samma sak, (fråga om lämnad oriktig uppgift) i förvaltningsdomstol respektive allmän domstol, inte stod i strid med europarätten.19

Saken var den att Högsta domstolen (HD) i ett tidigare avgörande samma år i plenum funnit att det dubbla förfarandet stod i strid med europarätten. Till grund för avgörandet låg främst de senare årens rättsutveckling genom avgöranden i Europadomstolen och EU-domstolen. HFD instämde i HD:s bedömning att de dubbla förfarandena stred mot europarätten. Lakoniskt anförde HFD:

”Det finns alltså skäl att ändra Högsta förvaltningsdomstolens praxis.”

HFD tillämpade alltså avvikelseregeln. Det var inte fråga om systemvårdande rättskipning.

I plenumavgörandet HFD 2015 ref. 64 (psykiatrisk vård, materiell fråga) var rättsfrågan den mänskliga rättigheten att kunna avstå från vård (fråga var om förutsättningar för tvångsmedicinering inom ramen för öppen psykiatrisk tvångsvård). HFD anförde:

”I RÅ 2010 ref. 93 (det äldre prejudikatet, min anmärkning) ansågs medicinering i syfte att förebygga ett sannolikt återinsjuknande om några månader eller något år inte vara nödvändig vård. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening måste emellertid under vissa förutsättningar medicinering för att förebygga en framtida försämring kunna anses vara sådan nödvändig psykiatrisk vård som avses i 3 § LPT.”20

HFD tillämpade alltså avvikelseregeln. HFD gjorde i sin bedömning en mycket noggrann avvägning av patientens intresse och behov. HFD ansåg att hänsyn måste tas till patientens hela situation och att en proportionalitetsbedömning måste göras, där behovet av behandling vägs mot det intrång i patientens självbestämmande och integritet som villkoret innebär. Avgörandet kan sägas innebära en relativt stor förändring av rättsläget. Det är i den materiella argumentationen, närmast om patientens bästa, skälen för ett nytt plenumprejudikat framträder. HFD resonerar på ett sätt som påminner om en lagstiftares överväganden. Det är dock inte fråga om att gå utanför systemet av lagregler (LPT), så ur den vinkeln bör det ses som systemvård.

Ett intressant avgörande är plenumavgörandet HFD 2019 not. 31 (skatterätt, materiell fråga). Saken gällde huruvida en styrelseledamot skulle kunna fakturera arvodet via sitt aktiebolag. HFD avstod från att ändra rättsläget som innebär att så inte kan ske.

Majoriteten anförde bland annat att när fråga uppstår om att ändra ett genom rättspraxis fastlagt rättsläge, som har bestått under längre tid, bör stor försiktighet iakttas. Hänsyn till rättsordningens stabilitet och till förutsebarhet talar enligt HFD för ett sådant förhållningssätt. För att en ändring av det slaget ska komma i fråga bör därför enligt HFD krävas att ändringen framstår som angelägen. HFD följer i sitt resonemang lagstiftaren i prop. 1988/89:78 s. 53, se ovan not 8. HFD kan dock sägas utveckla lagstiftarens uttalande vid sin tillämpning.

HFD anför:

”Så kan exempelvis vara fallet om ett genom rättspraxis fastlagt rättsläge till följd av samhällsutvecklingen med tiden kommit att vålla olägenheter inom rättsordningen eller för samhällslivet i vid mening.”

Den fråga som uppstår är i vilken utsträckning domskälen är generaliserbara.21 Det är intressant hur HFD åberopar ett dynamiskt förhållningssätt (”till följd av samhällsutvecklingen”). Det skulle ju kunna argumenteras för att när ett rättsläge anses vålla olägenheter på grund av samhällsutveckling, är det lagstiftaren som ska agera, inte rättstillämparen. Frågan som är svårbesvarad är varför HFD inte i detta fall ansåg att rättsläget kunde ändras genom systemvårdande rättskipning.22 Avgörandet har kritiserats.23 I praktiken hade sannolikt inte ett nytt rättsläge (att fakturering via bolag för styrelseledamot vore möjligt) vållat några oöverstigliga praktiska problem. Det finns också argument för att majoritetens uppfattning var rimlig. Ett annat slut kunde ha riskerat oklarhet i behandlingen av andra liknande fall av ledamotskap i olika slag av styrelser.

I avgörandet anför ett antal skiljaktiga råd:

”Domstolens uppgift är att på objektiva och sakliga grunder resonera sig fram till vad som är ett i materiellt hänseende korrekt resultat i den sakfråga som är föremål för prövning. Om dessa resonemang i ett hänskjutet mål leder fram till att det finns anledning att frångå tidigare praxis så må det ske, utan hinder av att ändringen i sig inte framstår som angelägen.”

Detta uttalande av en minoritet kan sägas ligga i linje med synsättet om att plenum handlar om systemvårdande rättskipning.24 Vad som behöver tilläggas är naturligtvis att rågången mellan lagstiftarens prerogativ och domstolens makt måste upprätthållas. I praktiken innebär det att alltför stora ändringar inte bör ske. Till exempel bör enligt min mening försiktighet iakttas vid fråga om förändringar utanför ett sammanhållet regelverk, som en specifik lagstiftning. Nästa plenumavgörande, HFD 2022 ref. 10, är ett bra exempel på det.

I avgörandet HFD 2021 ref. 36 (deldom) prövade HFD en namnfråga. I avgörandet väcktes också frågan om rättegångskostnader i förvaltningsmål , det vill säga processuella regler. HFD fann att den frågan skulle avgöras i plenum. Det framgår av beslutsskälen att det handlade om tillämpning av avvikelseregeln.25 I detta avgörande, som också blev ett referat, HFD 2022 ref. 10, anförde HFD i p. 33:

”I den mån det ändå skulle bedömas som angeläget att skapa en möjlighet för förvaltningsdomstolarna att tillerkänna enskilda ersättning för rättegångskostnader väcks både principiella och praktiska frågor som kräver överväganden som det bör ankomma på lagstiftaren att göra. En sådan ordning bör därför inte – när rätten till en rättvis rättegång inte kräver det – införas genom rättspraxis.”

Utgången i målet blev att partens yrkande om ersättning genom ett beslut avvisades. Detta beslut får också anses som del av plenumdomens rättskraft, se p. 34 och 35. Det kan hävdas vara en tillämpning av betydelseregeln. Att det blev fråga om avvisning torde förklaras av att HFD utifrån sin bedömning inte fann något regelverk som medgav en materiell prövning. En försiktig kommentar är att en eventuell prövning, med för den enskilde negativ utgång, kunde inneburit risk för påverkan på Justitiekanslern att avslå en ansökan om ersättning eller i en senare prövning i allmän domstol.

Det är lätt att känna sympati för uppfattningen att den tämligen svåra och komplexa rättsfrågan i första hand bör tas om hand av lagstiftaren. Dock gällde det en rättighet för en specifik individ, som i det enskilda fallet utan något större mankemang skulle kunnat tillhandahållas hen. Å andra sidan menar ju HFD att något brott mot europarättens reglering om ”rätten till en rättvis rättegång” inte förelåg, till skillnad från ne bis in idem -målet ovan (HFD 2013 ref. 71).

Minoritetens votum är inte helt lätt att ta till sig. En sak är t.ex. att det inte innehåller något domslut. Det förklaras i p. 12 minoritetens votum med att minoriteten var överröstad i frågan om en prövning skulle ske. Helhetsintrycket blir dock att det skrivna mer framstår som en kritisk och akademisk polemik mot majoritetens uppfattning än regelrätta domskäl.

Det kan alltså sammanfattningsvis argumenteras för att det mest lämpliga vore att lagstiftaren aktiveras för att lösa komplexa rättstekniska detaljer (se rådet Gäverths systematiska genomgång om allehanda besvärligheter i sitt särskilda yttrande i HFD 2022 ref. 10). Det är viktigt att betona att inom ramen för en offentlig utredning kan en betydligt mer gedigen kunskapsinhämtning och analys ske än vad som är möjligt i en domstols processande av en rättsregel.

I SOU 2025:111 ”Rättssäkerhetens pris” föreslås också att enskilda ska ha rätt till ersättning om det är oskäligt att de ska behöva stå för kostnaden.

I HFD 2022 ref. 37(förvaltningsprocessrätt) tillämpar HFD betydelseregeln. Fråga var om en statlig förvaltningsmyndighet skulle ges ställning som motpart i förvaltningsrätt när dess beslut har överklagats av en kommun. HFD anför i p. 20:

”Praxis i frågan om vad som gäller när en statlig förvaltningsmyndighets beslut överklagas av en kommun till förvaltningsrätt är alltså inte konsekvent och det behöver klargöras vad som ska gälla i en sådan situation.”

Resonemangen i avgörandet är strikt inriktade på den rättsliga frågan. Policy berörs inte alls. Det handlar om systemvårdande rättskipning genom plenum.

I HFD 2024 ref. 4 (förvaltningsprocessrätt) tillämpar HFD avvikelseregeln. Frågan gällde om det var en förutsättning för, att ett vite enligt ett vitesföreläggande skulle få dömas ut, att föreläggandet hade fått laga kraft och om föreläggandet i så fall skulle gälla omedelbart. Intressant är att HFD valde att inte ändra tidigare praxis. HFD:s skäl var enskilds rättssäkerhet.

I HFD 2024 ref. 59 (tullprocessrätt) ansåg ett justitieråd att rättsfrågan skulle hänskjutas till plenum. Rådet önskade tillämpa avvikelseregeln. Frågan var om ett bolag som var gäldenär för en tullskuld som uppkommit på grund av bristande efterlevnad av en skyldighet enligt tullagstiftningen, kunde anses vara ombud för importören vid tillämpningen av mervärdesskattelagstiftningen.

I avgörandet HFD 2025 ref. 54 (förvaltningsprocessrätt) tillämpar HFD avvikelseregeln i en fråga om talerätt för enskild part att överklaga en kammarrätts dom när parten inte hade överklagat förvaltningsrättens dom. HFD ansåg att kammarrättens dom inte kunde anses ha gått den enskilde parten emot, om kammarrätten fastställde förvaltningsrättsdomen.

HFD valde att inte frångå den etablerade praxis på området som gällt under lång tid. HFD anförde i p. 11:

”Högsta förvaltningsdomstolen har i tidigare avgöranden konstaterat att när det är fråga om att eventuellt ändra ett genom rättspraxis fastlagt rättsläge som har bestått under längre tid bör stor försiktighet iakttas (RÅ 2004 ref. 1, jfr även HFD 2019 not. 31). Hänsyn till rättsordningens stabilitet och till förutsebarhet talar för ett sådant förhållningsätt. Högsta förvaltningsdomstolen har således att ta ställning till om det föreligger sådana skäl som gör att en ändring framstår som angelägen.”

HFD elaborerade sedan i p. 12 pro et contra. HFD tog upp några situationer som skulle kunna motivera en rätt till att överklaga. HFD lyfte sedan i p. 13 att part normalt haft rättslig rådgivning från ett offentligt biträde, vilket enligt HFD får anses innebära att en parts avstående från att överklaga ”i allmänhet anses vara välgrundat”. Målet gällde lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). HFD tog ”i sammanhanget” upp att ett beslut om vård enligt LVU inte får rättskraft mot enskild utan att beslutet ska upphävas när vård inte längre behövs (21 § LVU). Detta senare uttalande torde indikera att HFD ansåg att intresset av enskilds rättssäkerhet inte var så starkt i målet. HFD konkluderade sin intresseavvägning med att det anförda ”talar mot att det nuvarande rättsläget kan anses medföra sådana olägenheter för en enskild part som motiverar en ändring” av gällande rätt.

HFD anförde vidare i p. 15 som skäl för att det inte framstod som angeläget att ändra gällande rätt ”att det är svårt att överblicka vilken betydelse ett ändrat synsätt i fråga om klagorätten i mål av detta slag får för andra måltyper”. HFD fann således att riskerna med en ändring var större än eventuella fördelar. Min förståelse är alltså att HFD inte ansåg att rättsläget utgjorde ett rättssäkerhetsproblem utan att det i allmänhet fick anses välgrundat. Intresset av stabilitet och förutsebarhet var helt enkelt klart högre än motstående intresse.

I HFD fanns dock två minoriteter. Tre stycken råd höll med om domslutet men önskade en egen formulering av skälen.26

Sex stycken råd önskade ändra gällande rätt. Deras utvecklade argumentation pro et contra utföll annorlunda. De ansåg kortfattat att intresset ”att bereda den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få beslutet ändrat eller upphävt” var tungt. De ansåg att det kunde ifrågasättas ”varför en enskild som har intagit partsställning i ett mål i allmän förvaltningsdomstol i vissa situationer ska sakna klagorätt”. De anförde vidare några praktiska argument. Konklusionen var att ”en sådan ändring skulle stärka enskildas rättssäkerhet utan att några påtagliga negativa konsekvenser kan förutses”.

5 Slutsatser

Den första forskningsfrågan lyder om HFD alltid behöver ändra gällande rätt vid beslut om plenum. Frågan kan uppfattas som självklar. Det kan ändå finnas ett värde i att det utifrån praxis står klart att HFD inte anser att ett plenumförfarande vid tillämpning av avvikelseregeln måste leda till att ett äldre prejudikat förändras.27

Den andra forskningsfrågan lyder hur HFD resonerar i de fall där någon ändring inte äger rum och vilka faktorer som är utslagsgivande för domstolen samt om det finns något som tyder på att HFD skiljer på processuella och materiella rättsfrågor.

I två av de undersökta avgörandena har HFD i ett längre uttalande förklarat varför domstolen inte ändrade gällande rätt; HFD 2019 not. 31 och HFD 2025 ref. 54. Min tolkning är att domskälen i dessa två mål kan anses ge en rättvisande bild av HFD:s samlade uppfattning, detta särskilt mot bakgrund av att den skiljaktiga minoriteten i princip utför samma pro et contra bedömning som majoriteten, dock med annan utgång.

Det är inte på grundval av min analys möjligt att avgöra om det föreligger någon skillnad i bedömningen i materiella eller processuella mål. Min försiktiga slutsats blir därmed att det inte föreligger någon sådan skillnad.

Det kan konstateras att HFD i plenimålen framförallt ägnar sig åt vad jag benämner systemvårdande rättskipning. HFD synes angelägen att upprätthålla en klar och tydlig rågång mellan lagstiftarens prerogativ och sin egen fatabur. Detta torde framgå av rättegångskostnadsmålet; HFD 2022 ref. 10. Även målet HFD 2025 ref. 54 indikerar att HFD är försiktig och inte vill ta ut svängarna för mycket om det skulle kunna leda till oanade konsekvenser.

En hård prejudikatlära skapar en statisk rättsordning med hög förutsebarhet. En svagare prejudikatlära skapar en dynamisk rättsordning till priset av lägre förutsebarhet. HFD använder institutet plenum som ett verktyg för att förändra gällande rätt och i det avseendet liknar HFD lagstiftaren. I de mål som HFD utvecklar sina skäl, framgår det att HFD resonerar på ett liknande sätt som lagstiftaren gör.28 Det bör i detta sammanhang lyftas att en ändring av gällande rätt med ett nytt prejudikat, till skillnad från en lagstiftningsåtgärd, har retroaktiv verkan med avseende på rättsläget. Det är därför enligt min mening av vikt att HFD i sin intresseavvägning också beaktar den retroaktiva effekten av en ändring.29

Det går att skönja en viss skillnad mellan måltyper i HFD. Denna skillnad kan härledas ur HFD:s argumentering. När det gäller beskattning framstår HFD:s uttalade prejudikatlära som hård och därmed skulle en statisk rättsordning upprätthållas. Det måste dock understrykas att utav de 16 mål som analyseras i texten är det endast två mål som gäller materiell skatterätt (RÅ 2004 ref. 1, Sipano II och HFD 2019 not. 31, styrelsearvodet. Att HFD behandlar materiella skatterättsfrågor särskilt skulle kunna förklaras med att det ekonomiska rättslivet anpassar sig till prejudikaten på samma sätt som det anpassar sig till lagen. Transaktioner och struktureringar sker utifrån tilltron av att en statisk prejudikatlära föreligger. Förutsebarheten utgör därmed en särskilt viktig komponent med stor tyngd.

Det skulle dock kunna argumenteras för att en de sententia ferenda till det objektivt bättre skulle kunna motivera en mer dynamisk tillämpning. Det måste dock understrykas att HFD inte synes lägga in en sådan faktor i sin intresseavvägning.30 Slutligen måste tilläggas att det i den utförda analysen alltså handlar om endast två materiella skattemål i vilket denna argumentation lyfts; RÅ 2004 ref. 1 (Sipano II) och HFD 2019 not. 31 (styrelsearvodet). Dessutom är det endast i det sistnämnda avgörandet HFD står fast vid skatterättsläget.

I andra förvaltningsrättsliga måltyper än skatterätt förefaller inte samma statiska förhållningssätt kunna skönjas. I stället tycks HFD se plenum som en god möjlighet, att om behov anses föreligga, finjustera ett rättsläge. Dynamiken är mer påtaglig. Detta kan visas även av att plenummålen, på andra rättsområden än skatterätt, relativt ofta har gett upphov till förändring av gällande rätt.

Det är endast i fyra mål; RÅ 2002 ref. 95 (processuell fråga om rättegångsersättning), HFD 2022 ref. 10 (rätten till rättegångsersättning), HFD 2024 ref. 4 (förvaltningsprocessrätt) och senast HFD 2025 ref. 54 (processuell fråga om talerätt) som HFD inte ändrar. I resterande åtta mål ändrar HFD.

HFD 2022 ref. 10 (fråga om rättegångsersättning) kan ses atypiskt eftersom det inte handlar om finjustering i ett befintligt regelverk genom systemvårdande ändring. Det handlade om huruvida HFD skulle införa ett helt nytt institut i förvaltningsprocessrätten. HFD torde ansett att uppgiften att skapa ett sådant nytt rättsinstitut gick över det mandat en domstol har. Av intresse är vidare att HFD motiverar sitt beslut att inte ändra i HFD 2024 ref. 4 med rättssäkerhetsargument.

Den tredje forskningsfrågan lyder om det finns något i praxis som belyser skillnaderna mellan de två grunderna för plenum i första stycket 5 § LAFD.

Svaret synes affirmativ. HFD torde tillämpa lagen bokstavligen. Finns ett äldre tydligt prejudikat tillämpas avvikelseregeln. Är gällande rätt istället oklar tillämpas betydelseregeln. Det är dock inte alltid klart varför ett mål om betydelseregeln ansetts kräva ett avgörande i plenum. Även ett vanligt mål i HFD handlar ju oftast om hur ett oklart rättsläge ska lösas. Ett tydligt exempel finns dock i HFD 2022 ref. 37 (se ovan). I domskälen p. 19 framgår att det finns flera avgöranden från HFD som inte är konsekventa. I p. 20 anför HFD att praxis därför ”behöver klargöras”. Avgörandet är dock vad gäller skälen ett undantag. Det skulle vara önskvärt om HFD vid tillämpning av betydelseregeln var mer öppen i sitt resonemang.

Roger Persson Österman är professor i finansrätt vid Stockholms universitet.