Regeringen har beslutat att RRV skall revidera affärsverken och därvid i betydande utsträckning biträdas av auktoriserad revisor.
I BALANS nr 5/1979 redogjorde Margareta Damberg i artikeln På väg mot en oberoende redovisningsrevision i staten bl a för planerna på extern revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. Regeringen har 1980-04-24 fattat beslut härom. I denna artikel återges regeringsbeslutet och kommenteras detta mot bakgrund av Riksrevisionsverkets (RRV) förslag och remissbehandlingen av detta förslag.
REGERINGSBESLUTET
I det följande återges regeringsbeslutet i sin helhet.
Uppdrag till Riksrevisionsverket att svara för revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar
RRV 1978:131
I skrivelse den 16 november 1977 har riksdagen meddelat sina beslut angående modernisering av det statliga budgetsystemet (prop 1976/77:130, FiU 1977/78:1, rskr 1977/78:19). Genom riksdagens beslut har Riksrevisionsverket ålagts ett ansvar för att en extern revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar kommer till stånd av samma karaktär som den som sker i aktiebolag. Enligt riksdagsbeslutet ankommer det på regeringen att besluta om de närmare formerna för den aktuella revisionen.
Regeringen uppdrog den 29 december 1977 åt Riksrevisionsverket att utreda och lämna förslag till utformning av en extern och löpande granskning av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. Verket hade i sitt utredningsarbete att beakta dels vad som anförts i nämnda proposition och utskottsbetänkande, dels vad som anförts i en till uppdraget fogad promemoria, upprättad inom budgetdepartementet. Verket skulle i sitt utredningsarbete biträdas av representanter för affärsverken. Arbetet skulle vidare ske i nära kontakt med berörda personalorganisationer. Riksrevisionsverket har den 29 januari 1979 rapporterat uppdraget till regeringen. Förslaget har remissbehandlats.
Riksrevisionsverkets förslag innebär att revisionen skall bedrivas enligt de riktlinjer och med den ambitionsnivå som framgår av den av Riksrevisionsverket utgivna publikationen Grundläggande principer för redovisningsrevision samt genomföras med kompetens motsvarande dels kvalitetskrav som ställs på revision i näringslivet, dvs kompetens motsvarande erfaren auktoriserad revisor, dels kunskap om statlig förvaltning. Revisionen skall leda fram till en årlig revisionsberättelse som tillställs regeringen inför fastställandet av resp affärsverks bokslut. Revisionsberättelsen skall även fogas till resp affärsverks tryckta årsredovisning.
Riksrevisionsverket skall enligt förslaget svara för funktionen som extern revisor och utföra revisionen dels med egen personal, dels med auktoriserade revisorer som verket utser att biträda vid revisionen. Riksrevisionsverket skall avge revisionsberättelse genom myndighetsbeslut varvid den auktoriserade revisorn förutsätts delta i eller föredra beslutet. Härigenom får den auktoriserade revisorn såväl rättighet som skyldighet att i förekommande fall anmäla en från beslutet avvikande uppfattning. Flertalet affärsverk har förordat att regeringen skall utse extern revisor.
– – –
Regeringen uppdrar åt Riksrevisionsverket att fr o m den 1 juli 1981 svara för att revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar kommer till stånd och bedrivs enligt av Riksrevisionsverket föreskrivna riktlinjer. Riksrevisionsverket skall svara för revisionen, som i betydande utsträckning skall utföras med biträde av auktoriserad revisor. Val av auktoriserad revisor skall ske i samråd med berört affärsverk. Vid revisionen bör möjligheterna att utnyttja de reviderade verkens interna revisionsarbete beaktas. Riksrevisionsverket skall årligen för varje reviderat affärsverk avge revisionsberättelse till regeringen.
Den revision som utförs inom ramen för förevarande uppdrag skall bekostas av resp affärsverk.
På regeringens vägnar
Ingemar Mundebo
RRV UTSES TILL EXTERN REVISOR
Det kan konstateras att regeringen i huvudsak fastställt RRVs förslag. Den utredning som ledde fram till RRVs förslag var dock inte enig. Ett alternativ gavs som innebar att regeringen skulle utse auktoriserad revisor från revisionsbyrå till revisor i resp affärsverk. Den utsedde revisorn skulle avge revisionsberättelse direkt till regeringen och RRV skulle bedriva kvalitetskontroll över revisionen samt yttra sig över avgivna revisionsberättelser. RRV-förslaget har i remissomgången avvisats av huvuddelen av remissinstanserna till förmån för det nämnda alternativförslaget. Av de 13 remissinstanserna har Televerket, Postverket, Luftfartsverket, Domänverket, FFV, Kommerskollegium, Saco SR och FAR förordat alternativet medan SJ, Vattenfall, Institutet för intern revision, TCO-S och Statsanställdas förbund tillstyrkt RRV-förslaget. Som argument för alternativförslaget har nämnts att detta men ej RRV-förslaget är förenligt med riksdagsbeslutet om en extern revision ”av samma karaktär som den som sker i aktiebolagen”. Affärsverken behöver en oförmedlad tillgång till den breda och djupa kunskap om och erfarenhet av förhållanden inom näringslivet som erfarna auktoriserade revisorer besitter. Detta sägs förutsätta att revisorerna ges en självständig ställning och inte engageras i en biträdesroll till RRV. Med en självständig ställning följer möjlighet till en löpande och obyråkratisk kontakt mellan affärsverket och revisorn i revision och konsultation och möjlighet att ordna en effektiv och enhetlig koncernrevision. RRV-förslaget har såsom mer byråkratiskt bedömts bli kostsammare för affärsverken än alternativet. Några remissinstanser har även pekat på det jävsproblem som kan sägas ligga i det förhållandet att RRV utfärdar redovisningsnormer för affärsverken och utövar tillsyn över dessas internrevisionsavdelningar samtidigt som verket föreslås vara extern revisor för affärsverken.
I RRVs argumentation för sitt förslag framhålls att dess medverkan i själva revisionsarbetet är en förutsättning för att verket skall kunna ta ett ansvar för revisionens kvalitet och slutsatser. RRV anser vidare att revisionsberättelsen enligt alternativförslaget inte skulle komma att grundas på ett ”förvaltningsrättsligt ansvarstagande” vilket skulle leda till att regeringen som beslutsfattare skulle stå i ett ”privaträttsligt förhållande” till den utsedde revisorn.
RRV AVGER REVISIONSBERÄTTELSE
RRV skall enligt regeringsbeslutet genom myndighetsbeslut avge revisionsberättelse. Regeringen har i sitt beslut dock inte berört formerna för den auktoriserade revisorns rapportering. Den auktoriserade revisorn skall enligt RRVs förslag ”normalt förutsättas vara föredragande eller i vart fall närvarande vid RRVs beslut om fastställande av revisionsberättelse”. FAR har framhållit att detta förfarande inte kommer att upplevas av en auktoriserad revisor på ett sådant sätt att dennes ”sedvanliga ansvarstagande för revisionens resultat kan upprätthållas” vilket RRVs förslag bygger på. Frågan är nu öppen om rapporteringsformerna.
För en ordning som innebär att den auktoriserade revisorn undertecknar och till RRV överlämnar granskningsrapport men avstår från att delta i RRVs beslut om revisionsberättelse talar att revisorn då endast tar ansvar för den handling han själv undertecknat. En svårighet är dock att säkerställa att denna granskningsrapport når alla intressenter. Ett alternativ som synes ligga nära formuleringarna i RRV-förslaget är att RRVs uppdrag till den auktoriserade revisorn omfattar dennes obligatoriska närvaro, alt föredragning, vid myndighetens beslut. Revisorns deltagande skall då ske i förvaltningsrättsligt oantastliga former och därigenom innebära rätt och skyldighet för denna att reservera sig eller avge särskilt yttrande vid avvikande mening. Härmed skulle säkerställas offentlighet åt revisorns ställningstaganden. RRV har nu ansvaret för att former för de auktoriserade revisorernas rapportering etableras som kan accepteras av alla intressenter.
KOMPROMISSINSLAG I REGERINGSBESLUTET
Regeringen har i två hänseenden tillmötesgått kritiken genom RRV-förslaget. Dels fastslås att revisionen ”i betydande utsträckning” skall utföras med biträde av auktoriserad revisor. RRV synes tolka formuleringen så att den avser den totala externrevisionsinsatsen hos affärsverket. En alternativ tolkning är att kravet på betydande insats från auktoriserad revisor gäller vart affärsverk för sig. Härigenom skulle vart affärsverk garanteras en betydande medverkan av auktoriserad revisor. Dels bestäms att val av auktoriserad revisor skall ske ”i samråd” med berört affärsverk. Formuleringen innebär att regeringen måste fälla avgörandet om RRV och affärsverket inte kan enas i valfrågan.
INTERNREVISION
Regeringen uttalar att möjligheten att vid revisionen utnyttja de reviderade verkens interna revisionsarbete bör beaktas. De interna revisorernas granskning av redovisning och intern kontroll i redovisningsrutiner skall enligt RRV-förslaget avrapporteras till de externa revisorerna och kan fogas till eller omnämnas i revisionsberättelsen. Arbetsfördelningen mellan externa och interna revisorer betr redovisning och bokslut avses fastställas av de externa revisorerna efter samråd med resp verksledning och interna revisorer.
Beslutet och RRV-förslaget får stöd av remissinstanserna där flera pekar på att de flesta affärsverks internrevisionsavdelningar f n har ansvar för årlig granskning av redovisning och bokslutshandlingar. De externa revisorerna bör i dessa verk, framhålls det, i stor utsträckning kunna utnyttja internrevisionens arbete. Detta utnyttjande skulle även motiveras av internrevisorernas författningsenligt oberoende ställning gentemot affärsverket.
KONCERNREVISION
För sådana aktiebolag där staten äger samtliga aktier och där resp affärsverk åt staten förvaltar dessa föreslår RRV att i resp bolagsordning skall införas en bestämmelse som ger RRV rätt att för sin revision få del av de upplysningar och handlingar samt få det biträde RRV finner erforderligt. Härigenom skulle en granskning av affärsverkens koncernverksamhet möjliggöras. De formella och praktiska möjligheter att motsvarande bestämmelse införs i de bolag där staten äger mer än hälften men inte alla aktier skulle prövas.
I remissbehandlingen har de affärsverk som förvaltar aktier i ej helägda dotterbolag av sekretess- och samarbetsskäl bestämt motsatt sig en sådan bestämmelse främst för de delägda bolagen men även för helägda då ägardelen för dessa kan komma att ändras. Regeringen har valt att inte ta någon ställning i denna fråga. RRV kan nu väntas fortsätta att agera för att åstadkomma de önskade bolagsordningsändringarna.
IKRAFTTRÄDANDE
Ikraftträdandet har jämfört med RRVs förslag framskjutits ett år till 1 juli 1981.
Detta har varit nödvändigt för att ge RRV tid att rekrytera sin egen revisionsresurs och att genomföra upphandling av de auktoriserade revisorernas tjänster.
Hans Torkelsson, auktoriserad revisor, Nils Olsson & Engqvist Revisionsbyrå AB