Anmälare: Thomas Erhag
Anmälan av: Åsa Gunnarsson
Fördelningen av familjens skatter och sociala förmåner
Iustus Förlag 2003, 243 sidor
Åsa Gunnarssons bok analyserar på vilket sätt den svenska familjepolitiken tagit sig uttryck i det svenska rättssystemet. Det som främst ligger inom ramarna för bokens framställning är de ekonomiska stödformer med välfärdspolitiska syften vars ändamål är att förbättra barnfamiljers ekonomiska och sociala villkor. Härigenom kommer också framställningen att spänna över flera traditionella rättsområden, främst skatte- och socialrätt. Särskilt fokuserar Gunnarsson på de s.k. fällor av olika slag som drabbar särskilt arbetslösa och låginkomsttagare. Dessa fällor uppstår genom dåligt samordnade skatte- och förmånssystem med mycket höga marginaleffekter, en löneförhöjning kan leda till förlorat bostadsbidrag och höjd barnomsorgsavgift med en nettoförsämring av familjens ekonomiska situation som följd. Barnfamiljers ekonomiska situation påverkas i stor utsträckning av regelverket för skatter och sociala förmåner, inte var för sig utan tillsammans, och det är med detta perspektiv boken skrivits. Inte helt oväntat påvisar Gunnarsson stora brister beträffande ekonomisk transparens i de samverkande skatte- och bidragssystemen. Här ligger också en av bokens stora förtjänster. Genom att ta utgångspunkt i ett problem och inte en regel kan författaren visa det samspel (eller snarare brist på samspel) som finns mellan regelverket för skatter och sociala förmåner. Gunnarsson tar vad hon benämner ett strukturellt perspektiv på rätten. Syftet är att visa inneboende konflikter i rättssystemet genom att beskriva de olika normativa strukturer i den juridik som reglerar välfärdspolitiken.
Gunnarsson har med sin bok trampat vidare i en ur skatterättslig synvinkel nydanande riktning. Liksom i sin tidigare forskning är det tydligt att Gunnarsson inte bara riktar intresse mot skattesystemets uppbördsfunktion utan också är intresserad av det som skattemedlen används till, vilka effekter skatteuttag får i samhället sett tillsammans med olika typer av sociala förmåner. Detta gör boken särskilt angelägen.
Titeln är den för mig något förbryllande ”Fördelningen av familjens skatter och sociala förmåner”. Läsaren tvingas fundera lite över vad som avses med detta. Vi talar inte normalt om att skatter fördelas, möjligen är så fallet med sociala förmåner. Jag antar dock att Gunnarsson själv funderat över denna titel och att det således finns en tanke bakom. Boken handlar just om familjen som ekonomisk enhet och som mottagare av stöd genom skatte- och familjebidragssystemet. En av de centrala frågorna är då vem i (skatte)hushållet som egentligen bär bördan av skatt respektive vem som är den egentliga mottagaren av förmåner, och i slutändan, vad blir det ekonomiska resultatet av denna fördelning?
I det inledande kapitlet (avsnitt 1.1 s. 18 f.) anges att ”Syftet är att identifiera de normativa strukturer i de systemproblem som ger upphov till bl.a. arbetslöshets- och fattigdomsfällor.” Det är kanske inte helt lätt att omedelbart förstå exakt vad som avses med detta och därmed vad vi kan förvänta oss av själva studien. Gunnarsson gör dock klart att det inte rör sig som en traditionell rättsvetenskaplig studie där syftet är att fastställa gällande rätt, det är den rättsliga strukturen och dess normativa grund som eftersöks, inte en beskrivning av gällande rätt vid en viss fixerad tidpunkt. Detta kan ev. begränsa läsekretsen, men jag tror dock inte att det är författarens avsikt att boken skall användas som ett verktyg i rättstillämpningen. Den är snarare en samhälleligt engagerad forskares inlägg i en bredare debatt med lagstiftaren som främsta adressat, samtidigt som den enligt min mening är ett viktigt bidrag till den skatte- och socialrättsliga forskningen. Det är väl heller inte någon tvekan om att skatterätten och socialrätten framstår som två av våra mest genompolitiserade rättsområden. Gunnarsson är sedan tidigare etablerad som en forskare med ett tydligt kritiskt förhållningssätt som betonar vikten av att (skatte-)rätten ses ur ett samhälleligt perspektiv.
I metodavsnittet blir vi närmare bekanta med Gunnarssons syfte och tillvägagångssätt för att uppnå detta syfte. Det som framstår som en utgångspunkt i studien är att skattesystemet respektive förmånssystemet är uppbyggda kring olika rättsprinciper. Exempel på detta är att skatterätten under 90-talet strävat mot att uppfylla principer som neutralitet och horisontell rättvisa (s. 20) medan stödet till barnfamiljer inom socialrätten strävar mot vertikal rättvisa genom att ta hänsyn till hushålls och individers inkomst samt konsumtionsförmåga. Givet att skatte- och förmånssystemen tillsammans starkt påverkar familjers ekonomiska situation ter det sig självklart att familjepolitiska mål blir svåra att genomföra om olika delar av den rättsliga regleringen av familjers ekonomiska situation rentav motverkar varandra. Här framträder då vikten av att som Gunnarsson bedriva problemorienterade studier, för att påvisa de normativa strukturer som finns och eventuellt motverkar varandra i olika delar av rättssystemet behövs en metod där juridiken systematiseras utifrån problemet och inte den gängse indelningen i rättsliga områden. För mig är detta dock tämligen okontroversiellt och det har ju tidigare bedrivits flera skatterättsliga studier som varit ”öppna” mot andra rättsområden, t.ex. civilrätt, redovisning och associationsrätt.
En kommentar härvidlag är att jag är osäker på hur avvikande Gunnarssons studie egentligen är från annan rättsvetenskaplig forskning. Att finna en ”rättslig struktur och dess normativa grund” är enligt Gunnarsson något annat än att fastställa ”gällande rätt” (s. 25). Detta kan jag inte förstå och det förklaras inte heller närmare i metodavsnittet. Är rättsprinciper och normativa strukturer och deras normativa grund inte gällande? För mig framstår metodkapitlet i sig som ett avsnitt som behövt mer bearbetning. T.ex. har jag på s. 25 svårt att hålla isär en mängd komplicerade begrepp, vi kan där läsa att:
”Systematiseringen av skatte- och socialrätten i denna studie följer ingen linjär process, utan har ständigt omvärderats under arbetets gång. Många normativa strukturer har korsats. Jag har försökt att integrera ett nationellt internt perspektiv på familjestödet med normativa mönster från andra rättsordningar. EG-rätten har analyserats för att visa på att den nationella kompetensen att bestämma familjestödets fördelningsstruktur kan komma att begränsas eller påverkas av att det finns andra normativa modeller.” (s. 25, kursiveringarna är mina egna.)
Notera också att jag ovan refererat Gunnarssons syfte som varande att beskriva en rättslig struktur och dess normativa grund. Denna problemorienterade ansats bygger på en ”fri tolkning av teorin om normativa grundmönster eller det normativa fältet” (författaren hänvisar till Christensen). Metodavsnittet hade enligt mitt tycke behövt mer bearbetning om det nu är så att det verkligen finns något av särart att här presentera för läsaren. Begrepp som struktur, grund och mönster förekommer med normativ som prefix utan att det står riktigt klart om det är någon egentlig skillnad mellan de olika begreppen. Det är dock inte detta avsnitt som avgör bokens förtjänster och möjligen får Gunnarsson utrymme att utveckla sina rättsteoretiska ambitioner på annat sätt.
Kap 2 utgör en odyssé över den svenska familjepolitikens utveckling under 1900-talet. Gunnarsson visar vilka principer som varit styrande för familjestödens utformning och sätter samtidigt ramarna för den fortsatta undersökningen vars utgångspunkt är identifierade familjepolitiska målsättningar. Det normativa ideal som varit ledande inom familjepolitiken liksom jämställdhetspolitiken är främst sysselsättningen. Att frångå enförsörjarfamiljen till förmån för en tvåförsörjarfamilj, dvs. en starkt driven arbetslinje, har varit viktigt inte minst som en åtgärd för att förbättra jämställdheten. Det är också denna norm om arbete och ”tvåförsörjning” som legat till grund för utformningen de familjestöd som är i fokus för framställningen. Stödformerna har relaterats till förvärvsarbetet. I sina resonemang kring Europaintegrationens betydelse för familjepolitikens utveckling tycks Gunnarsson mena att skillnader i rättslig reglering kommer att vara negativ bl.a. för jämställdheten. Detta framkommer inte minst i den EG-förordning som samordnar socialförsäkringssystemen i medlemsländerna och som inte tillerkänner familjemedlemmar självständiga utan härledda rättigheter. Mycket riktigt är detta ett tecken på en fundamental skillnad i välfärdssystemen där vi i de nordiska länderna av tradition givit självständiga sociala rättigheter till samtliga med hemvist i landet. Vid en genomläsning förefaller detta förhållande vara något paradoxalt. Vår starka betoning av arbetslinjen borde väl rimligen stämma väl överens med ”lex loci laboris” i den EG-rättsliga lagstiftningen (s. 41 ff.) Det skall också påpekas att även om det svenska socialförsäkringssystemet tills för ett par år sedan varit helt fokuserat på bosättning som krav för försäkring, har de inkomstrelaterade försäkringarna bara varit tillgängliga för personer med arbete. Den förändring som därför skett med en tudelning av den svenska socialförsäkringen i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad del i socialförsäkringslagen (1999:799), förefaller i ljuset av detta inte vara så revolutionerande utan delvis en bekräftelse av rådande förhållanden. Däremot finns det fortfarande stora skillnader mellan Sverige och andra EU-länder gällande t.ex. tillgängligheten av generella familjestöd, storleken på dessa samt inte minst kvinnors förvärvsfrekvens.
Resten av boken innehåller själva undersökningen. Kap 3 och 4 riktar sitt intresse mot skattesystemet. Relaterat till de principer som diskuterats i kap 2 kan vi i kap 3 följa hur skattesystemet gått från sambeskattning till individuell beskattning. Familjepolitiska principer har tagits bort i skattesystemet till förmån för andra principer. Detta sammanhänger med att samhällets syn på familjen förändrats. Gunnarsson ägnar i övrigt mycket utrymme till att behandla inkomstskatterättens bestämning av familjerelaterade begrepp som make och barn. Av genomgången framgår det tydligt att dessa begrepp finner flera olika definitioner. Den svenska inkomstskatterätten kontrasteras i avsnittet med en genomgång av fransk rätt. I kap 4 möter vi en genomgång av de principer enligt vilka familjens skatteförmåga bedöms enligt inkomstskattesystemet. Kapitlet innehåller en genomgång av i vilken mån olika former av transfereringar (familjestöd som t.ex. barnbidrag, föräldrapenning etc.) likställs med skattepliktig inkomst samt i vilken utsträckning familjens sociala kostnader är avdragsgilla. Gunnarssons genomgång visar att 1991 års krav på likformig beskattning och likabehandling inte förmår ta hänsyn till individers (subjektets) reella skatteförmåga, istället är skatteförmågan helt fokuserad på inkomsten (objektet). Således finns det mycket små möjligheter för en individ med hög försörjningsbörda att kompenseras genom inkomstskattesystemet.
Kap 5 behandlar sedan olika typer av familjeförmåner och det sätt på vilket det ekonomiska familjestödet fördelas. Familjepolitiska hänsyn är framträdande i många delar av socialrätten. När Gunnarsson behandlar de inkomstbegrepp som används för utbetalning av familjestöd blir undersökningen mycket intressant. Med utgångspunkt i det faktum att det existerar flertalet inkomstbegrepp i skatterätten blir man förbluffad över alla de metoder som socialrätten sedan använder för att åter, på olika sätt, bedöma inkomst både för individer och för hushåll. Särskilt komplicerat är förmodligen, inkomst- och därmed behovsbedömningen i samband med utbetalning av bostadsbidrag respektive barnsomsorgsavgift, två stora poster i en låginkomstfamiljs budget. Genom att lyfta på locket till detta komplicerade regelverk kan Gunnarsson peka på flera fällor, dvs. fall där dåligt samverkande rättslig reglering leder till höga marginaleffekter, en form av inlåsning där låginkomsttagarfamiljer får stora problem att överhuvudtaget påverka sin ekonomiska situation. Detta utvecklas i kap 6. Gunnarsson menar att den avsaknad av tydliga begrepp som föreligger inom skatte- och bidragssystemen, både vad gäller när man skall betraktas som en individ respektive ett hushåll, samt den mängd inkomstbegrepp som förekommer, är boven i dramat. Genom olika typer av beräkningar illustreras hur skattesystemet respektive bidragssystemet åstadkommer olika typer av marginaleffekter. Om jag förstått Gunnarsson rätt är hon mycket kritisk till det systemskifte som skedde i svensk skatterätt under 1990-talet, där familjepolitiken helt utmönstrades ur skatterätten för att få sin reglering i bidragssystemen. Genomgången visar dock att skattereformer även tidigare i allt för liten utsträckning beaktat transfereringssystemets effekter. Denna kritik träffar också delvis den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen. För att ta vederbörlig hänsyn till familjers försörjningsbörda samt jämställdhet, dvs. någon form av reell social grundtrygghet, krävs en uppstramning av både skatte- bidragssystemen där dessa båda system samverkar i riktning mot önskade mål.
I kap 7 diskuterar Gunnarsson nya fördelningsprinciper för familjestödet som skall kunna ”lösa upp” den systematiska motstridighet som finns i det rättsliga systemet. Utgångspunkten som anammas är att all offentligrättslig reglering som berör familjens ekonomi bör omfatta både försörjnings- och omsorgsrelationen. Exakt vad som menas försörjnings- och omsorgsrelationen framgår dock inte i inledningen till kap 7 och dessutom hänvisas här till en normativ modell som skissats av Ketscher. Problemet med denna hänvisning är att den omfattar hela Ketschers lärobok ”Socialret” utan att läsaren får någon ledning för att finna den normativa modellen i Ketschers bok. Om jag förstår det hela rätt är dock tanken att den rättsliga regleringen måste stämma överens inte bara i den försörjningsrelaterade regleringen, dvs. försörjningsstöd genom skatte- eller transfereringssystemet, utan också den omsorgsrelaterade som avser omhändertagande av sjuka, äldre och barn. Så länge som denna omsorgsrelaterade reglering, samt den del av omsorgen som inte slukats av offentlig reglering (allt hushållsarbete), inte är synkroniserad med försörjningsstöden kommer vi att brottas med stora svårigheter att uppnå målet med jämlikhet mellan kvinnor och män. Hushållsarbete är värdelöst i förhållande till de försörjningsrelaterade familjestöden i t.ex. den arbetsbaserade socialförsäkringen.
Illustrationerna i kap 7 förtydligar vad det är frågan om. I detta kapitel diskuterar Gunnarsson olika förslag på hur vi kan komma till rätta med fattigdoms- och arbetslöshetsfällor för barnfamiljer. Problemen att komma till rätta med är många. Samtidigt som många av familjestöden och skattesystemet är individbaserat är försörjningsansvaret en gemensam uppgift. En individualisering av försörjningsansvaret hade inneburit svårigheter. Båda föräldrarnas inkomster och utgifter, sammanboende eller inte, måste beaktas för att ansvaret för barnets konsumtionsnivå kan delas. Idag baseras bostadsbidrag och barnomsorgsavgift i princip på boförälderns inkomst vilket innebär att ansvaret för barnomsorgskostnad avlastas en person vid skilsmässa. När hushållsgemenskapen bryts rubbas också de omsorgs- och försörjningsrelaterade uppgifterna.
En metod för att komma till rätta med detta är att återinföra familjebeskattning. Återinföring av fördelningspolitiska hänsyn i inkomstskattesystemet kräver att försörjningsbörda beaktas. Ett sådant återinförande måste dock beakta att familjestrukturen i samhället förändrats, främst genom att kvinnor numera också förvärvsarbetar vilket inte var normen då vi senast hade sambeskattning. Problemet är dock att trots att både män och kvinnor idag uppvisar i princip samma förvärvsfrekvens så uppfyller försörjningsrelationen i småbarnsfamiljer inte denna tvåförsörjarnorm. Gunnarsson menar att dagens skattesystem med låg progressivitet kan göras hushållsbaserat. Detta ställer dock särskilda krav på definition av ett skattehushåll för att försörjningsbörda skall kunna beaktas på ett funktionellt sätt. Ytterligare metoder som Gunnarsson beskriver är införandet av negativ inkomstskatt eller s.k. medborgarlön samt RRV:s förslag till integrerat familjebidrag. De senare beskrivs dock endast och värderas inte närmare av författaren.
En annan metod är att förändra den skattemässiga behandlingen av hemarbete. Det går att främja kvinnors arbetsutbud genom förändrad skattemässig inställning till hushållsproduktion, dvs. det arbete som utförs i hemmet i form av vård, omsorg, städning, matlagning etc., arbete som generellt till största del utförs av kvinnor. Detta skulle kunna ske genom en minskning av skattekilen mellan obeskattat eget hushållsarbete och marknadsinköpta tjänster. Teorin om optimala varuskatter kan på detta sätt användas för att motivera skattelättnader för hemnära tjänster. Gunnarsson menar dock att detta kan stimulera en typ av mål, ökad sysselsättning, men inte jämställdheten. På samma sätt skulle vi med denna teori komma till slutsatsen att samhället skulle göra stora effektivitetsvinster om kvinnor hade lägre skatt än män. Kvinnor stimuleras då till mer förvärvsarbete och män tvärtom till en ökad andel hushållsarbete. Detta är (självklart?) bara tankeväckande kritik mot optimalitetsteorins förändringspotential. Visst är det väl så att jämställdheten genom en ökning av männens ansvar för obetalt hushållsarbete inte kan åstadkommas endast genom laborerande med marginal- och inkomsteffekter i skatte- och transfereringssystemen. Gunnarsson ger inga konkreta förslag men verkar mer vara inne på att vi bör inrikta oss på att uppvärdera hushållsarbetet och åstadkomma någon form av neutralitet mellan hushållsarbete och marknadsproduktion. Beskattning skulle då ske med hushållet som en produktiv enhet och med hushållets samlade nettovinst som skatteobjekt.
Slutligen diskuterar Gunnarsson balansgången mellan jämställdhet och social rättvisa för barnfamiljer. Den analys av de rättsliga systemen hon utfört utifrån familjepolitiska målsättningar (kap 2) visar strukturella skillnader. Inkomstskattesystemet och socialförsäkringen vilar på en individbaserad självförsörjningsprincip utan hänsyn till försörjningsbörda och arbete inom ramarna för hushållet. Beträffande andra typer av familjestöd avsedda att bidra till familjers försörjningsbehov beaktas tvärtom familjens försörjningsförmåga, förmånerna är hushålls- och inte individbaserade. De grundläggande försörjningsprinciperna skiljer sig åt och dessutom kan vi inom respektive system finna andra fördelningsprinciper. Uppenbart är att det finns behov av ett återinförande av familjepolitiken i skattesystemet. Inlåsnings- och marginaleffekter för låginkomsthushåll kan inte anses gagna social rättvisa. Problematiskt i detta hänseende är att samtidigt beakta jämställdhetsaspekter så till vida att kvinnors förvärvsarbete inte påverkas negativt. Den strategi som byggt på att stimulera jämställdheten genom att betona arbetslinjen har varit otillräcklig. Här återvänder så till bokens inledning där Gunnarsson betonade vikten av att inte missa beaktandet av omsorgsbördan. Det är inte bara försörjningen som skall delas av föräldrarna utan också omsorgen. Den fråga vi här borde ägna kraft åt är enligt Gunnarsson: Varför väljer då kvinnorna att ägna mer tid åt hushållsproduktion än männen, eller omvänt, varför väljer männen att förvärvsarbeta mer än kvinnorna?
Slutsatserna är något paradoxala. Ett individbaserat familjestöd skulle vara att föredra ur ett jämställdhetsperspektiv. Problemet med detta är dock liksom en individuell inkomstbeskattning att detta ter sig främmande i förhållande till en hushållsgemenskap för visst är det så att medlemmar i ett hushåll har ett beroende till varandra? Därmed inte sagt att det sker en jämlik fördelning av tid, resurser och konsumtion inom familjen. Gunnarsson levererar på sista sidan i boken en listning på hur hon skulle vilja lösa problemen. I bokens slutskede får jag en känsla av att Gunnarsson inte tänkt färdigt. Gunnarsson idéer verkar liksom problemen inom det valda forskningsområdet vara många. Det finns inom detta rättsliga problemområde behov av ytterligare studier. Den ansats som Gunnarsson valde för sin studie blottlägger rättslig problematik och inkonsistens på ett så omfattande sätt att det får anses som en bedrift bara att lyckas avsluta bokprojektet. Jag ser fram emot ytterligare forskning på samma tema, kanske med utvecklad metod samt ännu fler progressiva slutsatser.
Thomas Erhag är jur.dr och universitetslektor vid Juridiska institutionen, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet.