1 Inledning
Reklamskatt infördes år 1972 genom dåvarande förordningen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, sedermera lagen om skatt på annonser och reklam (RSL). Reklamskatt skall erläggas för annons, som är avsedd att offentliggöras inom landet, och för reklam, som är avsedd att spridas inom landet i annan form än annons. Av RSL följer att reklamskatt inte skall erläggas för reklam i radio och TV, eller för reklam som offentliggörs genom olika digitala medier. Däremot omfattas reklam på biografer och vid återgivning av ljud av reklamskatt. Reklamskatten är således anpassad till den teknik som var aktuell vid RSL:s tillkomst, men har inte anpassats varefter som tekniken därefter har utvecklats. Detta har uppfattats som otidsenligt. Dessutom har hitintills allmänna nyhetstidningar, som inte är gratisutdelade, haft en förmånligare beskattning enligt RSL än andra tidningar, inklusive gratisutdelade nyhetstidningar. Detta har uppfattats som en orättvis beskattning. Till detta kommer att RSL är en komplicerad och svårtillämplig lag, vilket försvårar för den skattskyldige att kunna förutse beskattningskonsekvenserna.
Flera ändringar har gjorts i RSL under årens lopp och det finns flera avsiktsförklaringar av olika regeringar om reklamskattens avskaffande. Den 1 januari 2008 trädde vissa ändringar i RSL i kraft, som riktar sig framförallt mot att sänka reklamskatten för gratisutdelade nyhetstidningar.
Syftet med denna artikel är, förutom att redogöra kortfattat om reklamskattens bakgrund och det hittillsvarande successiva avskaffandet av reklamskatten (avsnitt 2), att redogöra närmare för innebörden av de nyligen ikraftträdda ändringarna (avsnitt 3), att redovisa något om reklamskatten och EG-rätten (avsnitt 4), och att ge några avslutande synpunkter om reklamskattens framtid (avsnitt 5).
2 Bakgrund
1996 års reklamskatteutredning föreslog i betänkandet (SOU 1997:53) Avskaffa reklamskatten! att reklamskatten skulle avskaffas, då det enligt utredningen förelåg problem beträffande reklambeskattningen och då reklamskatten inte kunde reformeras så att den uppfyllde de krav som måste ställas av en modern skatt. Då det enligt utredningen saknades förutsättningar att komma till rätta med de under lång tid påtalade bristerna i reklambeskattningen, föreslog utredningen att reklamskatten skulle avskaffas, något som nästan samtliga remissinstanser också tillstyrkte.
Riksdagen beslöt dock att fr.o.m. den 1 januari 1999 endast avskaffa reklamskatten på reklamtrycksaker, då det ansågs föreligga särskilt allvarliga problem när det gällde denna del av beskattningen. Med reklamtrycksak avsågs trycksak som framställts huvudsakligen i syfte att offentliggöra reklam. Det förelåg stora gränsdragningsproblem vid avgörandet av vad som var en reklamtrycksak, vilket gav utrymme för en godtycklig tillämpning av RSL i denna del. Detta medförde i sin tur oförutsebarhet och rättsosäkerhet för de skattskyldiga. Det skäl som framförallt lyftes fram vid denna lagändring var dock att reklamskatten ansågs påverka tryckeribranschen negativt.
Riksdagen tillkännagav i april 2002 som sin mening vad skatteutskottet anfört om att reklamskatten borde avvecklas och att frågan, med beaktande av de budgetpolitiska målen, borde prioriteras vid kommande budgetberedning (bet. 2001/02:SkU20, rskr 2001/02:201).
Riksdagen beslutade hösten 2005 att reklamskatten på annonser i allmän nyhetstidning skulle sänkas från 4 till 3 procent av beskattningsvärdet och att reklamskatten i övrigt skulle sänkas från 11 till 8 procent av beskattningsvärdet, och att dessa ändringar skulle träda i kraft den 1 januari 2006. Från samma tidpunkt höjdes beloppet av den skattepliktiga omsättning som berättigar till återbetalning av reklamskatten för dagspress respektive populär- och fackpress från 12 resp. 6 milj kr för helt år till 50 resp. 10 milj kr för helt år. Se närmare om innebörden av återbetalning av reklamskatten i avsnitt 3.3.
Skatteutskottet yttrade (2006/07:SkU3y) med anledning av 2007 års vårproposition följande:
Utskottet behandlade nyligen frågan om att avskaffa reklamskatten och anförde då att det ser med tillfredsställelse på att regeringen aviserar att ytterligare en betydande del av den resterande reklamskatten skall avskaffas ... Utskottet erinrade då också om att riksdagens tidigare tillkännagivande avsåg en avveckling av hela reklamskatten. Utskottet, som vidhåller detta ställningstagande, står bakom regeringens inriktning av skattepolitiken i denna del.
Regeringen uttalade i budgetpropositionen för år 2007 (prop. 2006/07:1) följande:
Även i årets budgetberedning har frågan om ytterligare steg i avskaffandet av den resterande reklamskatten prövats. Regeringen anser att det är viktigt att den resterande reklamskatten så snart som möjligt kan avskaffas. Regeringen har dock funnit att det inte nu föreligger förutsättningar för finansiering av detta.
I 2007 års ekonomiska vårproposition, prop. 2006/07:100, aviserade regeringen att ett ytterligare steg i avskaffandet av den resterande reklamskatten borde tas och att samtliga periodiska publikationer, även gratisutdelade, som har karaktär av dagspress, populärpress eller fackpress retroaktivt fr.o.m. den 1 januari 2007 skulle få samma lägre beskattning och högre grundavdrag som sedan den 1 januari 2006 gällt för allmänna nyhetstidningar. I budgetpropositionen för år 2008, prop. 2007/08:1, meddelade regeringen att ett sådant lagförslag skulle föreläggas riksdagen under hösten 2007. Förslagen lades fram i prop. 2007/08:18.
3 Sänkt reklamskatt för vissa periodiska publikationer
3.1 Allmänt
Den 1 januari 2008 har, med retroaktiv verkan fr.o.m. den 1 januari 2007, de nya reglerna i RSL trätt ikraft. Dessa regler innebär att samtliga periodiska publikationer, även gratisutdelade, som inte är annonsblad, katalog eller program, har fått samma lägre skattesats, 3 procent, som sedan den 1 januari 2006 har gällt för allmänna nyhetstidningar som inte är gratisutdelade. Skattskyldiga som har redovisat reklamskatt för annonser i självständiga periodiska publikationer, även gratisutdelade, som inte är annonsblad, katalog eller program, är från samma tidpunkt berättigade till samma högre grundavdrag, 50 milj. kr., som sedan den 1 januari 2006 har gällt för självständig periodisk publikation som har karaktär av dagspress och som inte är gratisutdelad.
3.2 Särskilt om den lägre skattesatsen
Den lägre skattesatsen om 3 procent gällde fr.o.m. den 1 januari 2006 allmän nyhetstidning, som inte var gratisutdelad, eller som inte tillhandhölls till ett pris som avsevärt understeg vad som var skäligt, och i övriga fall 8 procent av beskattningsvärdet. Dessförinnan var skattesatsen 4 respektive 11 procent av beskattningsvärdet. Beskattningsvärdet utgjordes och utgörs alltjämt av vederlaget, dvs. det avtalade priset. Har inget pris avtalats eller är det avtalade priset uppenbart lägre än vad som är skäligt, utgörs beskattningsvärdet av belopp som svarar mot skäligt värde.
Med allmän nyhetstidning avsågs tidigare enligt RSL periodisk publikation av dagspresskaraktär, som normalt kom ut med minst ett nummer per vecka och som inte utgjorde annonsblad. Det skulle således vara fråga om periodiska publikationer, dvs. publikationer som enligt utgivningsplan utkom med minst fyra nummer per år, och som inte var att anse som reklamtrycksak. Med reklamtrycksak avsågs enligt RSL ”trycksak som framställts huvudsakligen i syfte att offentliggöra reklam”. Med annonsblad avsågs enligt RSL periodisk publikation, som innehöll annonser och som till övervägande del tillhandahölls gratis eller till pris som avsevärt understeg vad som var skäligt.
Efter lagändringen gäller den lägre skattesatsen för samtliga periodiska publikationer, även gratisutdelade, som inte är annonsblad, katalog eller program. En första förutsättning för att komma i fråga för den lägre skattesatsen är således att fråga är om periodiska publikationer. Definitionen av vad som avses med sådana publikationer har inte ändrats (se ovan). Definitionen av reklamtrycksak har förtydligats på så sätt att det skall vara fråga om huvudsakligt syfte att offentliggöra reklam ”för utgivaren”.
En annan förutsättning för den lägre skattesatsen är att det inte är fråga om annonsblad, katalog eller program. För dessa skall den högre skattesatsen fortsättningsvis gälla.
Med annonsblad avses enligt en ny definition i RSL ”trycksak som inte är att anse som en reklamtrycksak och som innehåller annonser och som saknar redaktionellt innehåll eller som har ett obetydligt redaktionellt innehåll utöver sådant som har samband med dem som annonserar”. Som exempel på annonsblad nämns i prop. 2007/08:18 s. 14 köpcentratidningar, samt tidskrifter som vill ge sken av att ha ett omfattande redaktionellt innehåll men där det nästan helt och hållet består av artiklar i mycket positiva ordalag om de företag som annonserar och som precis som annonserna är köpta av företagen. Det sägs även att detta bör gälla även om sådana artiklar inte är köpta av annonsörerna. Den tidigare definitionen av annonsblad i RSL avsåg, såsom nämnts, en periodisk publikation som innehöll annonser och som till övervägande del tillhandahölls gratis eller till ett pris som avsevärt understeg vad som var skäligt. Denna definition knöt således an till framförallt priset, vilket bl.a. ledde till att alla nyhetstidningar som var gratisutdelade, såsom t.ex. Metro, Stockholm City och Punkt.SE, ansågs vara annonsblad enligt RSL, och att annonser i dessa tidningar beskattades därför med den högre skattesatsen 8 procent, medan annonser i ej gratisutdelade allmänna nyhetstidningar, t.ex. Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet, Aftonbladet och Expressen, beskattades med den lägre skattesatsen, som fr.o.m. den 1 januari 2006 var 3 procent. På grund av att gratisutdelade nyhetstidningar ansågs vara annonsblad förelåg inte heller, till skillnad från ej gratisutdelade allmänna nyhetstidningar, återbetalningsrätt för reklamskatt (se även avsnitt 3.3).
Det ovan nämnda förtydligandet av vad som avses med reklamtrycksak beror på att den nya definitionen av annonsblad skulle kunna leda till att även en reklamtrycksak skulle kunna var ett annonsblad. Såsom påpekats är dock reklamtrycksaker inte reklamskattepliktiga sedan den 1 januari 1999, medan annonsblad är reklamskattepliktiga, och kommer att fortsätta att vara det efter den senaste lagändringen. Lagstiftaren har därför ansett det vara viktigt att både förtydliga vad som avses med en reklamtrycksak och att i definitionen av annonsblad påpeka att den inte avser en trycksak som utgör en reklamtrycksak.
I Skatteverkets Handledning för punktskatter har under flera år funnits definitioner av begreppen katalog och program. Däremot har någon definition inte funnits i RSL. Enligt Skatteverkets definition utgör katalog ”en efter vissa grunder upprättad förteckning över t.ex. medlemmar eller föremål”. Program utgör ”förteckning över exempelvis uppträdande personer och deras roll eller nummer vid teaterföreställning, konsert, idrottsevenemang och dylikt”. Definitioner med samma innehåll har nu införts i RSL. Exempel på katalog är enligt prop. 2007/08:18 telefonkataloger, medlemsmatriklar, mässkataloger och liknande. Exempel på program är teater- och konsertprogram och program avseende idrottsevenemang som fotbollsmatcher och travtävlingar.
3.3 Särskilt om det höjda grundavdraget
Tidigare gällde enligt 24 § första stycket RSL att självständig periodisk publikation som hade karaktär av dagspress var berättigad till återbetalning av en så stor del av den erlagda reklamskatten för ett beskattningsår, som svarade mot en skattepliktig omsättning om högst 50 milj. kr. för helt år. För självständig periodisk publikation som hade karaktär av populärpress eller fackpress var beloppet högst 10 milj. kr. för helt år.
Efter lagändringen skall samtliga självständiga periodiska publikationer, även gratisutdelade, som inte utgör annonsblad, katalog eller program, vara berättigade till samma högre grundavdrag, 50 milj. kr., som tidigare endast gällt för självständig periodisk publikation som hade karaktär av dagspress och som inte tillhandahölls gratis eller till ett pris som avsevärt understeg vad som var skäligt, dvs. som var ett annonsblad enligt RSL:s tidigare definition. För återbetalningsberättigade publikationer skall således numera endast betalas reklamskatt som överstiger 1,5 milj. kr. För återbetalningsberättigade publikationer gäller dock fortfarande redovisningsskyldighet, dvs. utgivaren av publikationen skall lämna deklaration för skattepliktiga annonser i varje sådan självständig periodisk publikation.
Vad som avses som en självständig periodisk publikation framgår inte av RSL. I prop. 2007/08:18 s. 8 och 15 hänvisas istället, i likhet med Skatteverkets Handledning för punktskatter 2007 s. 411, till ett uttalande i prop. 1971:28 s. 11, med förslag till förordning om annonskatt. Av det uttalandet framgår att som självständig periodisk publikation anses i princip varje periodisk publikation som ges ut under eget namn. Ges en periodisk publikation ut i flera editioner under samma namn betraktas inte de olika editionerna som självständiga. Om huvudtidning och avläggare, dvs. periodisk publikation som kommer ut under eget namn med delvis eget material men som i övrigt innehåller samma material som huvudtidningen, har samma redaktionella innehåll, anses huvudtidningen och avläggaren som en periodisk publikation. Av detta följer således att självständiga periodiska publikationer måste ha ett eget namn och inte bara delvis ett eget material i förhållande till huvudpublikationen.
4 Reklamskatten och EG-rätten
Av prop. 2007/08:18 framgår att en del remissinstanser hade synpunkter på de föreslagna ändringarna och EG-rätten. Så ansåg t.ex. Lokaltidningen Mitti i Stockholm att den sänkning av reklamskatten, som trädde i kraft den 1 januari 2006 stred mot EG:s regler om statsunderstöd. Denna invändning har inte besvarats i a. prop.
Gratistidningarnas Förening invände att det var tveksamt om konstruktionen att reklamtrycksaker, radio, TV och Internet är befriade från reklamskatt är acceptabel i förhållande till EU:s regler om statligt stöd. Denna invändning har besvarats i a. prop. s. 15, där det hänvisas till EU-kommissionens beslut den 7 mars 2005 och följande uttalande från EU-kommissionen:
Även om det inte råder någon tvekan om att det finns ett samband mellan marknaderna för reklamutrymme i pressen och marknaden för reklamutrymme i andra medier, framgår det ändå att avsaknaden av skatt på reklamutrymmen i andra medier, framgår det ändå att avsaknaden av skatt på reklamutrymmen i andra medier än pressen inte med hänsyn till systemets art och funktion kan kvalificeras som en skattebefrielse som kan medföra en förlust av statliga medel. Tvärtom framgår det av uppgifter från de svenska myndigheterna att skatteintäkterna i fråga inte är avsedda att finansiera de andra mediernas verksamhet. Under dessa omständigheter utgör den aktuella skatten inte ett statligt stöd i den mening som avses i art. 87.1 i fördraget.
5 Avslutande synpunkter
RSL en komplicerad lag som leder till förhållandevis många och svåra gränsdragningsproblem för de skattskyldiga. Det rör sig om en skatt som varit på väg att avskaffas sedan år 2002, i vart fall har flertalet skattskyldiga trott att så varit fallet. Men istället för ett avskaffande har det kommit skattesänkningar, först för allmänna nyhetstidningar till 3 procent och för övrig reklam 8 procent per den 1 januari 2006, och nu den sänkta skattesatsen och höjda grundavdraget för vissa periodiska publikationer per den 1 januari 2008 med retroaktiv verkan fr.o.m. den 1 januari 2007. Den nya lagstiftningen innebär visserligen vissa förtydliganden, men ger samtidigt utrymme för nya gränsdragningsproblem.
Att ändra i lagar som inom en nära framtid skall avskaffas torde inte höra till det vanliga. Frågan som därför kan ställas är om det mot bakgrund av den senaste lagändringen i RSL är sannolikt att reklamskatten kommer att avskaffas inom en nära framtid. I prop. 2007/08:18 s. 16 finns dock en ytterligare avsiktsförklaring:
Regeringen anser fortfarande att det är viktigt att den resterande reklamskatten så snart som möjligt kan avskaffas, men finner att det inte nu föreligger förutsättningar för en finansiering av detta.
Denna avsiktsförklaring är emellertid helt i linje med de tidigare avsiktsförklaringarna av regering, riksdag och skatteutskott (se avsnitt 2). Dessa avsiktsförklaringar har hittills endast lett till lagändringar och inget avskaffande av reklamskatten. Det är därför svårt att tro annat än att reklamskatten kommer att bli kvar inom en förutsebar framtid.
Maj-Britt Remstam är verksam som skattejurist vid Ernst & Young AB:s momsgrupp.