Fördjupad samverkan mellan Skatteverket och Sveriges största koncerner

Konsekvenser av HFD:s dom rörande sekretess

Skatteverket har inlett så kallad fördjupad samverkan, vilket utgör ett nytt proaktivt arbetssätt som syftar till att hjälpa och stödja Sveriges största koncerner att göra rätt från början i skattefrågor. I juli meddelade HFD dom avseende sekretess i samband med sådan samverkan. Syftet med denna artikel är att undersöka innebörden av domen och vad den får för konsekvenser för Skatteverkets nya arbetsform.

1 Inledning

Artikeln är fokuserad till HFD-avgörandet 554-13 som meddelades 1 juli 2013. Målet rör sekretessfrågan i samband med Skatteverkets fördjupade samverkan med koncerner. Inledningsvis lämnas en kortare presentation om innebörden av och syftet med fördjupad samverkan (avsnitt 1). Därefter redogörs för Skatteverkets beslut1, Kammarrättens dom2 och HFD:s avgörande3 samlat (avsnitt 2). Slutligen lämnas en avslutande kommentar (avsnitt 3).

Fördjupad samverkan4 innebär i generella ordalag att Skatteverket och större svenska koncerner upprättar ett kontinuerligt samarbete sinsemellan, vilket avses leda till att skatter och avgifter blir rätt från början. Syftet med samarbetet är att minska koncernernas skatterisker samt minska Skatteverkets behov av efterkontroll.5 Den fördjupade samverkan utgör ett av flera steg för att öka det förebyggande arbetet för att säkerställa att fel inte görs eller inträffar igen.6 Den fördjupade samverkan innebär att verket och koncernen arbetar tillsammans för att identifiera och minska koncernens skatterisker. Samverkan är frivillig och bygger på öppenhet och förtroende mellan Skatteverket och koncernen.7

Själva processen för samverkan inleds med att en koncern får en inbjudan av Skatteverket om en inledande diskussion. Om koncernen är intresserad diskuteras de för situationen aktuella förutsättningarna och förväntningarna närmare. Om koncernen därefter vill fortsätta hålls fler möten om hur arbetet skulle kunna utformas och genomföras. Före den fördjupade samverkan inleds avger parterna en avsiktsförklaring. Denna är inte juridiskt bindande, men påvisar viljan och åtagandet från både Skatteverkets och koncernens sida. Härefter inleds det praktiska arbetet och en gemensam handlingsplan för hantering av eventuella skatterisker upprättas.8 Det kan betonas att Skatteverket avser att erbjuda hjälp och stöd för att koncernen ska betala rätt skatt. Där-emot är det koncernen själv som står för och ansvarar för genomförandet.9

2 Skatteverkets beslut samt Kammarrätten och HFD:s domar

Bakgrunden till Skatteverkets beslut var att personen X kontaktade Skatteverket och begärde ut uppgift om vilka bolag, som fram till den 10 oktober 2012, hade träffat en avsiktsförklaring avseende fördjupad samverkan med Skatteverket. Begäran omfattade de bolag som handlades av Storföretagsskatte-kontoret i Göteborg. Skatteverket beslutade att de begärda handlingarna skulle lämnas ut. Däremot skulle bolagen avidentifieras i de utlämnade handlingarna. Skatteverket grundade sitt beslut på 27 kap. 1 § OSL10 och anförde att den fördjupade samverkan

SKV:s beslut, Dnr 480 713075-12/263.

”[...] är ett arbetssätt inom Skatteverkets beskattningsverksamhet som omfattar- samtliga skatter och avgifter som myndigheten har hand om. Avsikten med arbetssättet är att säkerställa att underlag för skatter och avgifter blir rätt från början och att beskattningsbeslut fattas på korrekt grund. Uppgifterna i handlingarna, i den del de röjer identiteten på enskilda, omfattas därför av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL.”11

Skatteverkets beslut överklagades till Kammarrätten. Personen X yrkade på att handlingarna skulle lämnas ut i sin helhet och ifrågasatte om fördjupad samverkan utgjorde en verksamhet som omfattade bestämmande av skatt, enligt 27 kap. 1 § OSL. Personen X anförde att det istället rörde sig om ett samarbete på ett övergripande plan och som endast indirekt kunde komma och påverka en taxering. Kammarrätten fann emellertid inte att skäl framkommit för att göra någon annan bedömning än vad Skatteverket gjort.12 Handlingarna skulle således lämnas ut, om än i avidentifierat skick.

Kammarrättens dom överklagades till HFD. Personen X anförde bland annat att arbetssättet vid fördjupad samverkan snarare var att jämställa med

HFD, mål nr 554-13.

”[...] sådan rådgivningsverksamhet som enligt förarbetena inte ryms under bestämmelsen i 27 kap. 1 § OSL. Fördjupad samverkan har inte heller en sådan tydlig anknytning till ett taxeringsärende att det kan anses vara en sådan verksamhet som avses i lagrummet.”13

Vidare anförde personen X att även om fördjupad samverkan skulle anses vara en sådan verksamhet, så skulle de begärda uppgifterna ändå inte omfattas av nämnda sekretessbestämmelse. Anledning var att uppgifterna inte innehöll någon information om företagen, deras affärsverksamhet eller beskattning.

HFD inledde med att konstatera att den aktuella frågan gällde om uppgift avseende vilka företag som ingått en avsiktsförklaring om fördjupad samverkan skulle omfattas av sekretess. Därefter kommenterades innebörden av 27 kap. 1 § OSL. Enligt domstolen medförde bestämmelsen huvudsakligen att absolut sekretess gällde för verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt. HFD konstatera-de vidare att fördjupad samverkan inte utgjorde en sådan verksamhet som regle-ras i skatteförfarandelagen14 eller annan föreskrift rörande skatteförfarande. Den fördjupade samverkan ”är mer att se som en form av kontinuerlig rådgivning.”15 Enligt HFD hade samverkan därmed inte något att göra med bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Avslutningsvis angav domstolen att ”därmed får verksamheten anses falla utanför det område som omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL”15 och biföll överklagandet. Skatteverket skulle således lämna ut handlingarna till personen X, utan föregående avidentifiering.

3 Avslutande kommentar

Av ovan refererade HFD-mål med nr 554-13 kan det inledningsvis konstateras att uppgifter som rör vilka företag som har undertecknat en avsiktsförklaring med Skatteverket om fördjupad samverkan inte omfattas av sekretess-bestämmelsen i 27 kap. 1 § OSL. De bolag som inleder ett sådant samarbete får därmed räkna med att det blir offentligt. Det kan omvänt även innebära att man på sikt skulle kunna sluta sig till vilka större koncerner som har tackat nej till ett dylikt samarbete.

Frågan är hur Skatteverket har anpassat sig till HFD-domen. I Påhlssons rapport från oktober 2012 angavs att handlingar som inkommer eller upprättas under den fördjupade samverkans gång sannolikt borde omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL. Däremot skulle handlingar avseende ingående av samarbetet inte omfattas av sekretessen.17 Rapporten grundade sig i detta fall på information, nedladdad från Skatteverkets hemsida i juni 2012, där Skatteverket uppgav att uppgift om vilka företag som deltog i samverkan var offentlig.18 Denna informationstext har dock ändrats någon gång under det senaste året och i september 2013 anges istället att

SKV:s hemsida.

”Skatteverket kommer inte gå ut med vilka företag som har kommit överens om samverkan. Fördjupad samverkan är en del av Skatteverkets beskattningsverksamhet med avsikt att bestämma skatt eller underlag för skatt. Alla aktiviteter och all information inom den verksamheten omfattas av sekretess (27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen).”19

Skatteverket har således svängt avseende offentligheten för själva deltagandet i den fördjupade samverkan. Detta har sannolikt skett i samband med att Skatte-verkets, ovan nämnda20, beslut om sekretess21 meddelades. Informationen strider emellertid mot HFD:s dom, som meddelades i juli 2013, genom vilken fastslogs att offentlighet ska gälla för uppgift om vilka företag som deltar i samarbetet. Anledningen till den motstridiga informationen kan vara att Skatteverkets hemsida, i skrivande stund22, ännu inte har uppdaterats. Det är också möjligt att Skatteverket utlovat absolut sekretess till de bolag som undertecknat en avsiktsförklaring om fördjupad samverkan och därför står inför en delikat situation, särskilt med hänsyn till det ömsesidiga förtroendet.

Enligt min uppfattning får domen ännu mer omfattande konsekvenser, än att uppgifter om vilka bolag som deltar i samarbetet ska vara offentliga. Detta grundas på vad som anges i domskälen. Det angavs inledningsvis att frågan i målet avsåg offentligheten av avsiktsförklaringar mellan bolagen och Skatteverket rörande fördjupad samverkan. Det fastställdes först att förfarandet med fördjupad samverkan utgjorde någon form av kontinuerlig rådgivning. Domstolen angav vidare att den fördjupade samverkan inte hade med bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt att göra. Av denna anledning skulle förfarandet med fördjupad samverkan inte omfattas av sekretess. Det innebär sammanfattningsvis att det inte bara är uppgifterna om deltagande i samarbetet som är offentliga. Det innebär även att förfarandet med den fördjupade samverkan som sådant inte omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL.

Betyder det att inte någon del av förfarandet kommer omfattas av sekretess? Skatteverket anförde att den fördjupade samverkan avsåg att säkerställa att underlag för skatter och avgifter blir rätt från början och att beskattnings-beslut fattas på korrekt grund. HFD ansåg dock att detta utgjorde rådgivning och att sådan rådgivning inte medförde att den fördjupade samverkan skulle omfattas av 27 kap. 1 § OSL. Det innebär att såsom det framkommit att den fördjupade samverkan är avsedd att fungera, så utgör det enbart rådgivning från Skatteverkets sida, men däremot inte fastställande av skatt. Nämnda sekretessbestämmelse är därmed inte tillämplig på förfarandet.

För att sekretess ska kunna garanteras i samband med fördjupad samverkan krävs en ändring av OSL. En särskild paragraf om fördjupad samverkan måste i sådant fall införas. Enligt min uppfattning är det dock något positivt att sekretess inte gäller. Öppenheten och transparens i ett dylikt förfarande kan bidra till ökad rättssäkerhet och likabehandling. I synnerhet eftersom Skatte-verket har inlett förfarandet, utan föregående lagreglering. I enlighet med Påhlsson finner jag det för övrigt nödvändigt att fördjupad samverkan endast får tillämpas efter att lagstiftning som reglerar förfarandet har införts.23 Detta är nödvändigt för att tillgodose kraven som följer av likhetsprincipen i 1 kap. 9 § RF.24 Den fördjupade samverkan innebär nämligen en form av positiv särbehandling, gentemot andra bolag som inte deltar i samarbetet. Jag delar därmed Påhlssons uppfattning att denna särbehandling måste neutraliseras genom lagstiftning för att vara förenlig med likhetsprincipen.25 I sin nuvarande form strider förfarandet mot grundlagen.

Det kan sammantaget konstateras att den fördjupade samverkan inte omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL. Frågan är om de större svenska koncernerna är intresserade av att deltaga i ett sådant samarbete utan att sekretess kan garanteras.

Ann-Sophie Sallander, tillförordnad lektor i skatterätt vid Internationella Handelshögskolan i Jönköping.