Behovet av en välfungerande skattelagstiftning är centralt. Med beaktande av den grundläggande betydelsen skattesystemet har är det angeläget att beredningsprocessen tas på största allvar. Behovet gör sig särskilt gällande när lagstiftningen är betungande för de skattskyldiga; ett gott syfte rättfärdigar inte avsteg från beredningsprocessen. Beredningen av förslaget till omvänd moms vid omsättning av vissa varor har tyvärr flera allvarliga brister. I jakten på den organiserade brottsligheten kastas näringslivet utan eftertanke över bord. Samtidigt som det blir svårare för de som vill göra rätt förhindras inte de som vill fuska från att göra så.
1 INLEDNING
Den 13 oktober överlämnade regeringen en proposition (prop. 2020/21:20) om omvänd skattskyldighet för mobiler, spelkonsoler, bärbara datorer m.m. till riksdagen. I jämförelse med den tidigare remitterade promemorian innehåller propositionen flera förändringar som visar att regeringen, i delar, har beaktat den massiva kritik som framförts mot förslaget.
Förslaget, vilket medför avsteg från grundläggande momsprinciper har utsatts för hård kritik,1 samtidigt som det av SVT har lyfts fram som en ny lag som ska stoppa enorma bedrägerier – ”kan handla om den största bedrägerihärva som någonsin drabbat Sverige”2 – och har tillstyrkts i remissvar från t.ex. Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten.
I denna artikel kommer synen på förslaget att kommenteras tillsammans med en analys av förslagets beredning i avsnitt tre. Dessförinnan kommer en kort bakgrund och beskrivning av förslaget att ges i avsnitt två.
Se t.ex. https://computersweden.idg.se/2.2683/1.736258/momsforslag-telekomjattar-rasar, https://www.fplus.se/nu-vantar-miljardsmall-for-foretagsmobiler/a/dOo5ez och http://blogg.svensktnaringsliv.se/fokus-pa-skatterna/historiskt-daligt-momsforslag-riskerar-passera-obemarkt/.
https://www.svt.se/nyheter/inrikes/ny-lag-ska-stoppa-mobilbedragerierna.
2 BAKGRUND
2.1 Problemet
Förslaget har sin bakgrund i uppdagade momsbedrägerier avseende mobiltelefoner och VoIP-tjänster. Omfattningen av dessa bedrägerier är emellertid oklar och beräkningarna i den remitterade promemorian jämfört med propositionen skiljer sig markant.3 Av förslaget framgår inte heller hur bedrägerierna går till. Det anges endast att det rör sig om kvalificerad och organiserad ekonomisk brottslighet av mycket allvarlig karaktär, där bedrägerierna bedrivs på ett systematiskt sätt.4
Inom EU är momsbedrägerier ett återkommande problem som ofta förs fram i olika skattedebatter. EU-kommissionen har därför sedan 2013 årligen undersökt hur stort momsbortfallet är, det s.k. VAT Gap. Rapporterna har dock med tydlighet visat att problemet med momsbortfall inte är jämnt fördelat mellan de olika medlemsstaterna. Det är nämligen stora skillnader mellan de länder som ligger i toppen och botten. 2020 års rapport (som avser siffror för 2018) är inget undantag.5 Sverige är i vanlig ordning ett av de länder som har minst bortfall av alla medlemsstater. I 2020 års rapport ligger Sverige till och med överlägset bäst till. Sverige tappar nämligen, enligt EU-kommissionen, endast 0,7 % av sina teoretiska momsintäkter. Som jämförelse kan nämnas att Kroatien som är näst bäst i EU28 på att få in sina momsintäkter har ett bortfall på 3,5 %. För EU28 är snittet 11 %. Hur stor del av dessa 0,7 % som utgörs av bedrägerier framgår inte. På EU-nivå brukar uppskattningsvis cirka en tredjedel av bortfallet antas bestå av bedrägerier medan resten är en kombination av konkurser, insolvens, ineffektiv förvaltning och laglig skatteoptimering.
I syfte att minska omfånget av bedrägerierna har olika möjligheter införts i momsdirektivet för att ge medlemsstaterna verktyg att förhindra fusk. Ett sådant verktyg är möjligheten att införa omvänd lokal moms på vissa särskilt drabbade varor eller tjänster. Det innebär att det är köparen som ska deklarera den utgående momsen på köpet. Köparen kan då (givet att denne har avdragsrätt för inköpet) dra av samma belopp i deklarationen och det blir ett nollsummespel. När det är samma företag som både är betalningsskyldigt för momsen och som har rätt till avdrag för momsen omöjliggörs vissa typer av bedrägerier. Flera av medlemsstaterna anser att denna möjlighet till omvänd moms är ett välfungerande verktyg i kampen mot momsbedrägerier.6 Möjligheten har, avseende mobiler m.m., funnits i momsdirektivets artikel 199a sedan 2013.7 Enligt nu gällande direktivslydelse får visserligen denna möjlighet endast utnyttjas fram till och med den 30 juni 2022, men det är inte osannolikt att den tidsfristen kommer att förlängas. För aktuella varor och tjänster är det cirka hälften av medlemsstaterna som har infört omvänd skattskyldighet. Det är dock stora skillnader i hur omfattande skyldigheterna är. Exempelvis är det bara två medlemsstater som har infört omvänd moms på telekommunikationstjänster.8
I propositionen (s. 14) uppges att Skatteverket gjort nya uppdaterade beräkningar utifrån pågående utredningar och då kommit fram till åtminstone 3,3 mdr kr till skillnad från de 1,25 mdr kr som nämns i promemorian (s. 11).
Prop. 2020/21:20 s. 13, se även s. 19.
Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States, 2020 Final Report, European Commission.
COM (2018) 118 Rapport från kommissionen till rådet och europaparlamentet om effekterna av artiklarna 199a och 199b i rådets direktiv 2006/112/EG på bedrägeribekämpning.
Genom rådets direktiv 2013/43/EU av den 22 juli 2013 om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt vad gäller en frivillig och tillfällig tillämpning av förfarandet för omvänd betalningsskyldighet på leveranser av vissa varor och tjänster som är känsliga för bedrägeri.
Frankrike och Tjeckien, samt även Storbritannien. COM(2018) 118 final ANNEX BILAGA till Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om effekterna av artiklarna 199a och 199b i rådets direktiv 2006/112/EG på bedrägeribekämpning.
2.2 Förslaget
Förslaget innebär att omvänd moms ska tillämpas vid nationell handel mellan beskattningsbara personer vid omsättning av mobiltelefoner, integrerade kretsanordningar, spelkonsoler, pekdatorer och bärbara datorer. Detta gäller dock endast om det totala beskattningsunderlaget för nyss nämnda varor i en faktura överstiger 100 000 kr. Om flera fakturor ställs ut ska tröskelbeloppet bedömas avseende varje faktura för sig. Vidare krävs det att förvärvaren sedan tidigare ska vara momsregistrerad. Det innebär att t.ex. företag som bedriver s.k. momsfri verksamhet inte behöver registrera sig till moms enbart på grund av aktuellt förvärv. Enligt förslaget ska reglerna träda i kraft den första april 2021.
Till skillnad från propositionen föreslogs i den ursprungliga promemorian att även telekommunikationstjänster skulle omfattas av omvänd skattskyldighet, att tröskelbeloppet skulle vara 50 000 kr och att ett sådant förvärv som här är aktuellt i sig skulle kunna utlösa registreringsskyldighet till moms. Reglerna föreslogs vidare träda i kraft redan den 1 januari 2021. Sammantaget finns det således vissa, inte obetydliga, förändringar i propositionen jämfört med den ursprungliga promemorian. Grunderna för förslaget är dock i sin helhet i princip oförändrade.
3 KOMMENTARER
3.1 Beredningen
Möjligheten att införa omvänd moms på den här typen av varor och tjänster har funnits sedan 2013 och har sedan dess införts i flera länder. Danmark införde omvänd skattskyldighet för mobiltelefoner m.m. i juli 2014. Trots det framstår det som att regeringen varit fullständigt oförberedd på att införa motsvarande regler i Sverige. I det ursprungliga förslaget, vilket beskrivs i kommande underavsnitt, är såväl problembeskrivningen som konsekvensanalysen i princip obefintlig. Därtill har den komparativa jämförelsen som görs allvarliga brister.
3.1.1 Problembeskrivning och komparativ analys
Förenklat utgörs problembeskrivningen i det remitterade förslaget av att det anges att Skatteverket vid ett möte har uppgett att det förekommer momsbedrägerier med mobiler och VoIP-tjänster. Det går visserligen att ha viss förståelse för att regeringen inte i detalj vill beskriva hur bedrägerierna går till, men mer och bättre underlag än så behöver presenteras för att det eventuella behovet av de föreslagna åtgärderna ska kunna analyseras. På liknande sätt motiveras inte heller omfattningen av förslaget. Trots att de länder som har infört omvänd moms på denna kategori av varor och tjänster har gjort det betydligt mer avgränsat, saknas både motivering och internationell jämförelse i detta avseende. En komparativ studie visar dessutom att det ursprungliga förslaget går avsevärt längre än de regler som har införts i de medlemsstater som implementerat liknande regler. Någon analys av vilka erfarenheter andra länder som infört omvänd moms på aktuella varor har görs inte heller.
Som en konsekvens av den ofullständiga problembeskrivningen är det svårt för remissinstanserna att bedöma huruvida det kan tänkas finnas alternativa lösningar som skulle vara mindre betungande för företagen, samtidigt som bedragarna stoppas. I såväl den ursprungliga promemorian som i propositionen anges dock att några alternativa lösningar inte finns.
Givet att denna bedömning stämmer vittnar det om ett allvarligt problem. Om den enda tillgängliga lösningen medför en markant försämring för företagen, riskerar förtroende för systemet på sikt att urholkas antingen till följd av bedrägerier eller till följd av ett regelverk som uppfattas sakna legitimitet. Det finns dock redan vissa exempel på tekniska lösningar inom EU.9 Här behöver medlemsstaterna omgående förbättra sitt samarbete och utbyte av ”best practice” för att på ett effektivt sätt upptäcka och förhindra bedrägerier utan att samtidigt lägga ytterligare bördor på näringslivet. En utökad och förbättrad skattekontroll bör också övervägas som ett alternativ, vilket inte sker i promemorian.
Se t.ex. International VAT Monitor July/August 2020, Amand, C, s. 202.
3.1.2 Konsekvensanalys
Förändringar av regelverk medför kostnader för företag i form av exempelvis inköp och uppgraderingar av hård- och mjukvara för IT-system, systemanapassningar och internutbildningar. Dessa kostnader måste givetvis alltid ställas i relation till vilka önskvärda effekter ett förslag antas medföra. I promemorian gjordes emellertid inte något sådant försök till avvägning, trots att det framhölls att den administrativa kostnaden skulle öka kraftigt för i princip samtliga företag i Sverige. Redan av denna anledning är konsekvensanalysen så pass otillräcklig att förslaget rimligen inte borde kunna ligga till grund för lagstiftning. Denna brist i promemorian är dock inte unik. En kartläggning av samtliga mer betydande propositioner avseende moms under perioden 1994–2014 visade att lagstiftaren inte i ett enda fall redogjort för en analys av de systemkostnader lagstiftningsförändringar medför för företagen.10
Förevarande förslag innebär bl.a. att affärssystemen måste klara av att automatiskt hantera momsen annorlunda för samma produkt till samma kund vid olika tillfällen beroende på fakturabeloppet. En sådan funktion är främmande för de system som idag finns på marknaden. Till detta kommer det näst intill omöjliga; att hantera frågan om huvudsaklighet/delning vid olika typer av erbjudanden som ofta finns i samband med de aktuella produkterna samt att momentant kontrollera om köparen är en beskattningsbar person som är eller ska vara registrerad till moms. Den bristande insikten om hur företags affärssystem ser ut och vilka utmaningar nya regelverk kan innebära utgör ett allt större problem i takt med digitaliseringens genomslag. Den enda hållbara vägen framåt är momsregler som är programmerbara och som tas fram med beaktande av vilka tekniska möjligheter som finns.
Därtill ska läggas det uppseendeväckande i att bedrägerierna enligt lagstiftaren inte antas upphöra utan delvis flytta över till andra varor och tjänster. Den beräknade offentligfinansiella effekten i promemorian anges därför inte ens uppgå till hälften av storleken på bedrägerierna.11 Denna dystra bild ligger även i linje med Skatteverkets uppföljning av den omvända byggmomsen från 2010. Däri drogs slutsatsen att omvänd lokal moms hade varit effektiv för att motverka enskilda skatteundandraganden, men att det var högst osäkert om reglerna varit effektiva när det gäller organiserat skatteundandragande – dvs. sådan brottslighet som reglerna syftar till att stoppa.12
Samtidigt som reglerna förväntas medföra en stor administrativ börda för företagen är det alltså inte ens säkert att problemet kommer lösas– tvärtom talar mycket för att så inte är fallet. Den avvägning som ska göras mellan olika lösningar och följdeffekter av dessa redovisas inte heller tydligt i det ursprungliga förslaget.
Deloitte, Moms i affärssystem Funktionalitet, arbetsinsats och kostnader, 2015, s. 14.
Promemorian s. 25.
Skatteverket 2010, Omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt i byggsektorn, s. 3. Dnr 131 213362-10/113.
3.1.3 Sammanfattande kommentarer avseende beredningen
Sammantaget brister beredningen på flera avgörande punkter. Därtill remitterades förslaget med kort remisstid mitt under pågående pandemi, vilket också möttes av kritik från flera remissinstanser. Särskilt som flera av de uppenbara brister som det ursprungliga förslaget hade har mildrats under den fortsatta beredningen är det olyckligt att lagstiftaren inte gjorde ett ordentligt arbete från början. Visserligen kan det argumenteras för att denna process visar att remissinstansernas roll fungerar – det är naturligtvis positivt att lagstiftaren lyssnar till den kritik som framförs. Med tanke på magnituden av bristerna visar det dock framförallt att det i detta fall var ett ofullständigt förslag som remitterades.
Genom att remittera produkter som inte lever upp till de krav som bör kunna ställas på lagstiftaren begränsas remissinstansernas roll. Istället för att kunna fokusera på förslaget som sådant tvingas remissinstanserna att dels göra antaganden, dels göra egna undersökningar för att kunna komma med konstruktiva och välunderbyggda synpunkter. En utveckling mot en ordning där remissinstansernas möjligheter att bidra till lagstiftningsprocessen i praktiken försvåras genom undermåliga beredningsprocesser riskerar skapa en bristfällig skattelagstiftning och ytterst att rasera förtroendet till denna.
3.2 Avslutande kommentarer
Förslagets uttalade syfte är att bekämpa momsbedrägerier, vilket naturligtvis är vällovligt. Bedrägeri och fusk måste motverkas, inte minst för att upprätthålla förtroendet för skattesystemet.13 För att förtroendet ska upprätthållas måste emellertid åtgärderna vara träffsäkra. Detta åstadkoms lättast genom en tillfredsställande analys över såväl problemet som konsekvenserna av alternativa lösningar. Beredningsprocessen måste respekteras. Det är av avgörande betydelse att roten till problemet – bedragarna – angrips och att så få andra personer som möjligt drabbas.
Förslaget om omvänd moms på mobiler m.m. kommer att vara oerhört betungande för företag och tvinga dessa att införa flera olika specialanpassningar i affärssystemen som det idag saknas stöd för. Samtidigt riskerar den organiserade brottsligheten endast att få ett mindre hinder som tyvärr kan förväntas kringgås utan större problem.
Den utbredda irritation som finns bland många företag måste dock ses i ett vidare perspektiv. Inledningsvis beskrevs hur svenska företag är bäst i EU på att betala in momsen till staten. Detta sker samtidigt som det svenska regelverket enligt Tax Foundation bara är 14:e bäst i Europa när det kommer till att göra det lätt att göra rätt.14 En jämförelse med Finland, som återfinns på en tredjeplats vad gäller momsbortfall och på fjärdeplatsen avseende lättast regelverk, visar att det finns en enorm förbättringspotential för Sverige. Trots det förefaller regelförenklingar inte vara prioriterade av lagstiftaren. Ett flertal förslag till förenklingar och förbättringar av momssystemet, som inte heller skulle medföra minskade skatteintäkter, är inskickade till finansdepartementet sedan länge.15
Parallellt med detta kan ytterligare exempel på skatteområdet nämnas där förslag har remitterats med allvarliga brister och otillräcklig beredning; förslaget om exitskatt16 och ekonomiskt arbetsgivarbegrepp17 fick dras tillbaka respektive revideras kraftigt. Förslaget till ny lag om källskatt på utdelning18 är ett annat exempel som har så uppenbara brister till följd av beredningen att det rimligtvis inte kan antas i den senast presenterade lydelsen.19 De starka reaktioner som följt av dessa förslag hos företag och företagsorganisationer måste förstås i ljuset av detta.
Det är omdömeslöst att inte ta hot om momsbedrägerier på allvar. Det är även omdömeslöst att inte ta hot om allvarliga brister i systemet med otillfredsställande effekter som följd på allvar. Dagens momsregler behöver både tillföras regler mot bedrägerier och ett flertal materiella förenklingar. Genom att underlätta för företagen skulle dessutom resurser samtidigt kunna frigöras för att i högre utsträckning fokusera på att motverka och upptäcka bedragare.
Framöver behövs en diskussion kring vilket eller vilka verktyg som är lämpligast för att komma till rätta med bedrägerier. Det är en alltför lätt utväg att införa nya krav på företagen, inte minst inom momsområdet, för att på så sätt visa att något görs, utan att de underliggande problemen åtgärdas. Ett helhetsgrepp behövs kring utveckling av AI-verktyg som möjliggör träffsäkrare kontrollåtgärder samt ett administrativt samarbete där användandet av den information som redan idag samlas in effektiviseras. Kortsiktiga och för näringslivet kostsamma symbolåtgärder där inget ansvar tas för helheten måste sluta vidtas. Istället behövs träffsäkra åtgärder för att komma åt de aktuella problemen.
Erik Blomquist är jurist vid Svenskt Näringslivs skatteavdelning.
Se t.ex. promemorian s. 15 och prop. 2020/21:20 s. 19.
Complexity of VATs in Europe, Asen, E, 2020-07-11, Tax Foundation https://taxfoundation.org/value-added-tax-administrative-tax-burden-europe-2020/#.XxpvLbx3aAc.linkedin.
Se exempelvis Svenskt Näringsliv Modernisera hyresmomsen för verksamhetslokaler, 2018-10-24; Hemställan – åtgärda inlåsningseffekten av importmoms, 2019-11-28; och Reformera finansmomsen med frivillig skattskyldighet, 2019-09-04.
Fi2017/04529/S1.
Prop. 2019/20:190.
Ds 2020:10. Se vidare bl.a. Näringslivets Skattedelegations remissvar avseende förslaget. https://www.regeringen.se/49ff30/contentassets/7bc108edbf88423f893b6acb53842edb/naringslivets-skattedelegation.pdf.
Se i detta avseende Svenskt Näringslivs skrivelse 2020-05-13 Behovet av en god beredningsprocess inom skattelagstiftning https://www.svensktnaringsliv.se/material/skrivelser/skrivelse-s. 6-2020_behovet-av-en-god-beredningsprocess-inom-skatte_1141733.html/Skrivelse+S6-2020_Behovet+av+en+god+beredningsprocess+inom+skattelagstiftningen.pdf.