Skattenytt nr 7–8 2021 s. 543

Direktivförslag om att införa kvalificerad majoritetsbeslut för vissa genomförandeåtgärder för mervärdesskatt

(Krister Andersson)

Kommissionen har dragit igång en debatt om att generellt införa kvalificerad majoritetsbeslut inom skatteområdet. Samtidigt har på senare tid allt fler förslag presenterats som innebär att en sådan beslutsordning införs inom begränsade områden rörande skatt. Ett sådant förslag behandlas i denna artikel. Förslaget avser att ändra beslutsordningen för vissa genomförandeåtgärder inom mervärdesskatterätten. Hur man ska se på förtjänsterna respektive riskerna med förslaget handlar om att avgöra hur stor risken är att majoriteten skulle kunna missbruka kvalificerad majoritetsbeslut jämfört med riskerna att ett enskilt land feltolkar direktivet och genomför en avvikande tillämpning. Tyvärr har Sverige flera gånger tolkat direktiv på ett sätt som avviker från andra medlemsstaters tolkning. Det har bland annat gällt hur importmoms ska behandlas, voucherdirektivet samt moms på medicinska tjänster. Sådant agerande riskerar att underminera det enhälliga svenska motståndet att överlämna beslut i skattefrågor till Bryssel.

1 Kommissionens förslag

I det aktuella lagförslaget1 påpekas att kommissionen för närvarande inte har några genomförandebefogenheter när det gäller mervärdesskattedirektivet. Det enda tillgängliga verktyget i detta avseende för att genomföra direktivets bestämmelser är den rådgivande kommitté som anges i artikel 398, den s.k. mervärdesskattekommittén.

Den rådgivande kommittén består av företrädare för medlemsstaterna och kommissionen och ansvarar för att undersöka frågor rörande tillämpningen av EU:s momsbestämmelser som tas upp av kommissionen eller av en medlemsstat. Den rådgivande kommittén kan för närvarande bara fastställa icke-bindande riktlinjer om tillämpningen av mervärdesskattedirektivet, medan bindande genomförandeåtgärder kan antas av rådet på grundval av ett förslag från kommissionen.

Förslaget från EU-kommissionen innebär att kommittén ska kunna anta bindande genomförandeakter med kvalificerad majoritet, på förslag av kommissionen. Dessa genomförandeakter kan endast fastställa innebörden av termer som används i momsdirektivet och således kvarstår nuvarande ordning för att anta materiella förändringar av momsreglerna.

Enligt kommissionen säkerställer de befintliga riktlinjerna inte alltid en enhetlig tillämpning av EU:s momslagstiftning, vilket även beror på de påvisade svårigheterna att uppnå enhälliga riktlinjer inom den rådgivande kommittén. När det gäller den aktuella frågan räknar kommissionen upp flera exempel på misslyckanden med att nå en enhällig överenskommelse om regler och principer för de strategiska bestämmelser och begrepp som ingår i mervärdesskattedirektivet.

Kommissionen påpekar att sådana skillnader kan leda till flera negativa konsekvenser, bland annat i) en risk för dubbelbeskattning eller utebliven beskattning, ii) rättslig osäkerhet och brist på förutsägbarhet och iii) merkostnader för företag. Medan EU-domstolens rättspraxis i detta avseende är användbar är den enligt kommissionen inte en optimal lösning för att undvika alla de osäkerheter som följer av bestämmelserna i mervärdesskattedirektivet.

I syfte att öka rättssäkerheten och förutsägbarheten är förslaget att ge kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter på vissa områden som omfattas av mervärdesskattedirektivet samt att inrätta en kommitté som kommer att övervaka kommissionens nya befogenheter.

Kommissionens föreslagna genomföranderoll kommer att inriktas på de specifika områden och begrepp med anknytning till mervärdesskatt i EU som kräver en enhetlig tillämpning samt ökad rättssäkerhet och förutsägbarhet. Rådet kommer i sin tur att behålla sina genomförandebefogenheter utanför kommissionens framtida ansvarsområde.

I de nya reglerna fastslås särskilt att kommissionen genom genomförandeakter kommer att fastställa innebörden av de termer som används inom följande områden/begrepp i mervärdesskattedirektivet: i) beskattningsbara personer, ii) beskattningsbara transaktioner, iii) plats för beskattningsbara transaktioner, iv) beskattningsgrundande händelse och mervärdesskattens utkrävbarhet, v) beskattningsunderlag, vi) undantag från skatteplikt, vii) avdrag, viii) skyldigheter för beskattningsbara personer och för vissa icke beskattningsbara personer, och ix) särskilda ordningar.

Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 113 i EUF-fördraget, som ger rådet möjlighet att enhälligt, i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK), anta bestämmelser om harmonisering av medlemsstaternas regler på området för indirekt beskattning.

Enligt förslaget kommer tilldelningen av genomförandebefogenheter till kommissionen inte att utesluta en allmän kontroll från medlemsstaternas sida av kommissionens utövande av dessa befogenheter.

Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller att tilldela kommissionen genomförandebefogenheter för att fastställa innebörden av termer som används i vissa bestämmelser i det direktivet [COM(2020) 749 final – 2020/0331 (CNS)].

2 Synpunkter på förslaget

Det är positivt att Kommissionen eftersträvar enhetlig tolkning och tillämpning av de direktiv som medlemsstaterna kommit överens om och har antagit. Det är av yttersta vikt att säkerställa rättssäkerhet och förutsägbarhet med avseende på mervärdesskattedirektivet för att skapa lika villkor och främja den inre marknaden.

De nuvarande skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller implementering av direktiv skadar den inre marknaden, såsom kommissionen påpekat. Dessutom kompliceras regelverket ytterligare av att det inte bara är implementeringen som kan skilja sig åt utan även tolkningen av mervärdesskattedirektivets regler och begrepp.

Mer enhetlighet i momsreglerna skulle sänka efterlevnadskostnaderna och främja tillväxten för alla företag som är verksamma på den inre marknaden, i synnerhet små och medelstora företag med gränsöverskridande verksamhet. Konsolideringen av den inre marknaden i sig skulle i hög grad kunna gynnas av mer konsekvens mellan medlemsstaterna på mervärdesskatteområdet.

Det finns många exempel på skadliga skillnader i genomförandet av överenskomna momsregler. Det finns till exempel inget delat samförstånd eller gemensam tolkning om huruvida ett ”lager” är ”en beskattningsbar persons fasta etableringsställe eller ej” eller innebörden av uttrycket ”leverantör som försänder eller transporterar varorna, antingen själv eller genom en tredje part för dennes räkning” enligt artikel 36a.3 i mervärdesskattedirektivet.

Den svenska tolkningen av voucher-direktivet, med ett helt annat uttag av moms på de dagspass som vissa bolag inom turistnäringen erbjuder jämfört med motsvarande dagspass i exempelvis Danmark, är ett tydligt exempel på att en medlemsstat kan tolka överenskomna regler på ett synnerligen fiskalt sätt som inte var avsett i direktivet.

Ett annat exempel är den svenska tillämpningen där avdrag nekas för importmoms vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen. Det medför en inlåsningseffekt av importmomsen. Konsekvenserna är oproportionerliga och strider mot momsens syfte och ändamål. I andra EU-länder uppkommer inte motsvarande inlåsning av momsen.2

Att Sverige tar ut moms på förmedlad sjukvård, trots att moms inte ska tas ut på medicinska tjänster,3 är ett annat uppenbart problem som med stor säkerhet skulle undanröjas om majoriteten av medlemsstaternas syn var avgörande för tillämpningen. Möjligheten för enskilda länder att tolka direktiv i rent politiska syften eller otillbörligt fiskala syften skulle kraftigt begränsas.

Se https://www.svensktnaringsliv.se/material/skrivelser/hemstallan-atgarda-inlasningseffekten-av-importmoms_1138734.html.

Se https://www.almega.se/app/uploads/sites/3/2019/06/deloitte-vardforetagarna-moms-pa-sjukvard-forslag-till-lagandring-juni-2019.pdf.

3 En möjlig väg framåt

Man måste konstatera att kommissionens förslag kan komma att stöta på betydande hinder från flera medlemsstater när det gäller att komma överens om vilka frågor som bör hanteras enligt de nya reglerna och de nuvarande reglerna angående ändringar av mervärdesskattedirektivet. För att snabbt få till stånd en ändring så att mera enhetliga regler tillämpas kan andra åtgärder behöva övervägas.4 Det skulle också kunna begränsa riskerna att små länder manövreras ut genom att kvalificerad majoritetsbeslut införs och sprids inom skatteområdet.

Den befintliga rådgivande kommittén för mervärdesskatt skulle kunna förstärkas och effektiviseras, så att medlemsstaterna kan fortsätta att spela en viktig roll och den för närvarande otillfredsställande enhetligheten kan förbättras. Kommissionen borde spåra heterogena tillämpningar och genomföranden av överenskomna momsregler på nationell nivå. Det är viktigt att skillnaderna görs öppna, tydliga och offentliga för att förbättra enhetligheten i det nuvarande regelverket. Trots alla de begränsningar och brister som kommissionen beskriver har den rådgivande kommittén ändå utvecklat en betydande erfarenhet av att hantera komplexa frågor som rör mervärdesskattedirektivet.

En strategi med ”grupptryck” eller ”name and shame” skulle kunna vara ändamålsenlig genom att göra det mycket svårare för medlemsstaterna att avvika och ställa upp hinder för en välfungerande inre marknad. Medlemsstaterna skulle behöva förklara varför en avvikelse i genomförandet har skett.

Dessutom borde kommissionen genomföra konsekvensbedömningar av eventuella skillnader i genomförandet eller tolkningen av överenskomna momsregler i en medlemsstat. Vad kostar avvikelsen i ekonomiska (och sociala) termer? Konsekvensbedömningarna bör offentliggöras samt diskuteras och följas upp i mervärdesskattekommittén. Enligt detta resonemang skulle motiveringen till att avvika från gemensamma regler och det överenskomna genomförandet av dem kunna ifrågasättas, samtidigt som proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna respekteras.

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) föreslår i sitt yttrande till Rådet att ett alternativ till att införa kvalificerad majoritetsbeslut bör övervägas (ECO/543, 2021) i enlighet med vad som återges här.

4 Slutsatser

De fortgående skillnaderna mellan medlemsstaterna, när det gäller både tolkningen och genomförandet av mervärdesskattedirektivet, är utan tvekan skadliga för den inre marknaden, såsom kommissionen påpekat. Det är därför viktigt att vidta snabba och ändamålsenliga åtgärder i detta avseende.

Mer enhetlighet i momsreglerna skulle kunna sänka efterlevnadskostnaderna och främja tillväxten för alla företag som är verksamma i EU, i synnerhet små och medelstora företag med gränsöverskridande verksamhet, eftersom de påverkas mycket negativt av skillnader i lagstiftning och implementering mellan medlemsstaterna.

Eftersom åtgärder behövs skyndsamt och eftersom det skulle ta tid att få tillstånd ändrade beslutsregler samt att kvalificerad majoritetsbeslut införs inom ett skatteområde, skulle kommissionen istället kunna offentliggöra skillnader och utvärdera dessa. Det är viktigt att de befintliga skillnaderna görs synliga, tydliga och offentliga för att förbättra enhetligheten i det nuvarande regelverket.

Hur man ska se på förtjänsterna respektive riskerna med förslaget handlar om att avgöra hur stor risken är att majoriteten skulle kunna missbruka kvalificerad majoritetsbeslut jämfört med riskerna att ett enskilt land feltolkar direktivet och genomför en avvikande tillämpning. Det europeiska näringslivet har ofta landat i slutsatsen att majoritetsbeslut skulle vara kostnadsbesparande och bra för den inre marknaden. Men det finns risker med att förespråka majoritetsbeslut eftersom små länder skulle kunna tvingas anta regler som främst gynnar stora länder. För att undvika majoritetsbeslut är det av yttersta vikt att skattemyndigheterna i små länder, såsom den svenska, inte feltolkar intentionerna och besluten i antagna direktiv. Sådana tolkningar urholkar svenska politikers möjligheter att värna den urgamla rätten för Sveriges folk att sig självt beskatta och för riksdagsledamöter att fatta suveräna beslut i Sveriges riksdag.

Krister Andersson är ordförande i BusinessEuropes skattegrupp, vice ordförande i arbetsgivargruppen, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén (EESK). Denna artikel är baserad på ett yttrande i EESK, ECO/543, 2021 där jag deltog som ledamot. Framförda åsikter är författarens och ska inte tillskrivas någon organisation.