Balans nr 5 1979

På väg mot en oberoende redovisningsrevision i staten

Den statliga revisionens organisation och arbetsformer har behandlats i många olika sammanhang den senaste tiden. Frågan om revisionens oberoende, resurser och inplacering i statsapparaten har tagits upp i riksdagen. Riksrevisionsverket har nyligen avslutat två omfattande utredningar om redovisningsrevision. Framförallt om förslagen i dessa två RRV-utredningar handlar följande artikel av auktor revisor Margareta Damberg, FAR. Hon har f ö tidigare varit anställd vid RRV och där svarat för bl a metodutveckling av redovisningsrevisionen.

Den statliga revisionen har rönt stor uppmärksamhet den senaste tiden. Frågan om hur bristerna i den nuvarande organisationen bäst bör åtgärdas har bl a varit uppe i riksdagen ett antal gånger. Framförallt är det riksdagsman Joakim Ollén (m) som har varit aktiv.

Han har vid flera tillfällen tagit upp behovet att förbättra kontrollen av statlig verksamhet, nu senast i en motion till vårriksdagen. Han anser dels att det finns för litet kvalificerad revisionspersonal inom de flesta statliga myndigheter, dels att det är oacceptabelt att revisionspersonalen står i ett beroendeförhållande till chefen för de myndigheter de granskar och att myndigheterna således granskar sig själva. Han citerade f ö FARs regler för god revisorssed nyligen i riksdagen för att belysa hur viktigt oberoende mellan granskare och granskad är inom den privata sektorn. Han har vidare pekat på att för budgetåret 1977/78 avstod revisorerna i 156 av 234 avgivna revisionsberättelser helt från att uttala sig om de reviderade myndigheternas redovisning – p g a resursbrist. Endast 22 revisionsberättelser var helt rena. Han tycker att ”det revisionsarbete som nu utförs inte leder till någonting, eftersom någon rapportering till regering och riksdag inte sker. Själva huvudsyftet med revisionsverksamheten, nämligen att lämna uppgifter till huvudmännen för en verksamhet – i detta fall medborgarna företrädda av riksdag och regering – om hur verksamheten har bedrivits, förfelas med den nuvarande revisionskontorsorganisationen”, säger han.

KOPPLING REVISION – BUDGETARBETE

Även riksdagsman Bengt Fagerlund (s) m fl har nyligen motionerat om en särskild utredning om hur riksdagens revision av statsförvaltningen ska organiseras i framtiden och tar bl a upp behovet av en parlamentarisk revision som kan kopplas till riksdagsutskottens budgetarbete.

Dessa olika motioner har det gemensamt, att de betonar kopplingen revision – budgetarbete och aktualiserar frågan om en genomgripande förändring av den statliga revisionen med bl a samordning av det parlamentariska revisionsorganet – riksdagens revisorer – och regeringens revisionsorgan – Riksrevisionsverket (RRV) –.

1 1/2 KG RRV-RAPPORTER OM REDOVISNINGSREVISION

RRV har ägnat mycken aktivitet åt organisation och arbetsformer för den statliga revisionen under de senaste åren. RRVs förvaltningsrevision fick en delvis ny profil härom året samtidigt som verkets revisionsavdelningar organiserades om och en ny förvaltningsrevisionspolicy spikades. Den statliga redovisningsrevisionen, dess organisation och arbetsformer har dessutom utretts inom RRV under en följd av år. Detta har nu resulterat i att 1 1/2 kg utredningsrapporter om redovisningsrevision färdigställts. Dessa rapporter behandlar dels revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar, dels redovisningsrevision av övrig statsverksamhet, den revision som f n ett tjugotal revisionskontor svarar för.

VEM REVIDERAR VAD I STATEN?

Den statliga redovisningsrevisionen har tidigare behandlats i BALANS (nr 6/1975 och nr 1/1977), men en kort repetition av hur den är utformad och inplacerad i det statliga maskineriet kan vara på sin plats, innan jag går in på förslagen i de olika rapporterna.

Riksdagens revisorer granskar departementen och till dessa hörande myndigheter och institutioner samt Riksbanken och Riksgäldsfullmäktige. Revisorernas verksamhet ska dock i första hand ta sikte på frågor av principiell och generell innebörd. Revisorerna ska ”främja en sådan utveckling att staten av sina insatser på skilda områden får det utbyte som med hänsyn till både kostnader och allmänna samhällsintressen kan synas rimligt”. Ett 40-tal personer är engagerade i denna revisionsverksamhet och den totala budgeten uppgår till drygt 4 miljoner kronor. Det är således fråga om en mycket blygsam revisionsinsats.

Riksrevisionsverket – RRV – är som nämnts regeringens organ och sorterar direkt under budgetdepartementet. Ca 140 anställda på RRV ägnar sig åt revision, vartill kommer konsultinsatser på revisionsområdet som uppgår till knappt 2 miljoner kronor. RRVs totala budget uppgår till storleksordningen 45 miljoner kronor. Av revisorerna är den helt dominerande delen s k förvaltningsrevisorer. RRVs förvaltningsrevision har endast namnet gemensamt med aktiebolagslagens begrepp. RRV granskar myndigheter och verk – men inte departementen – i s k effektivitetsfrämjande syfte. Merparten av förvaltningsrevisorerna har en helt annan utbildning och bakgrund än revisorer på privata revisionsbyråer. (I BALANS nr 5/1976 behandlades RRVs förvaltningsrevision.)

RRV utför ingen egen redovisningsrevision annat än undantagsvis, men har tillsynsansvar över de nedan nämnda internrevisorerna. I detta ansvar ligger framförallt metodutveckling, utbildning och kvalitetskontroll.

Internrevisionsenheterna vid vart och ett av de sju affärsdrivande verken och de 24 revisionskontoren som finns utspridda på de statliga myndigheterna har till huvudsaklig uppgift att granska redovisningen vid sina resp verk och myndigheter. Dessa internrevisionsorgan är alla underställda resp myndighetschef. Denne fastställer revisionsplanen för den egna myndigheten och har bestämmande inflytande över befordringsfrågor och resursäskanden. Dessa revisionsorgan är således att jämföra med interna revisionsenheter vid större företag, även om de har en formellt sett mer självständig ställning jämfört med vad företagens interna revisorer normalt har. Totalt finns det ca 200 internrevisorer anställda inom dessa internrevisionsorgan.

Redovisningsrevision av statsverksamheten utförs således i någon mån av riksdagens revisorer och i övrigt av de ca 200 internrevisorerna vid revisionskontor och andra interna revisionsenheter.

DEN EXTERNA REDOVISNINGSREVISIONEN SOM FÖRSVANN ...

Hur blev det nu så här, att praktiskt taget all redovisningsrevision i statsförvaltningen har kommit att ligga på interna revisionsenheter? Man får gå tillbaka till ett riksdagsbeslut 1967 och det principförslag som låg bakom detta beslut. Där sades att RRV fortsättningsvis främst skulle syssla med förvaltningsrevision, men att verket skulle behålla rollen som externt redovisningsrevisionellt organ i staten, medan en stor del av redovisningsrevisionen skulle utföras av interna organ – revisionskontor.

När RRV senare genomförde omorganisation av den nya statliga revisionen, kom RRVs roll vad avsåg redovisningsrevisionella uppgifter att successivt tonas ned. RRV ville i gengäld ge revisionskontoren en så stark ställning att de i realiteten utgjorde oberoende revisionsorgan. Viss osäkerhet rådde helt naturligt på sina håll om dessa revisionsorgans förutsättningar att göra självständiga bedömningar, men RRV ansåg farhågorna obefogade framförallt p g a den s k anmärkningsprocessen, ett förvaltningsrättsligt instrument som ger revisorn rätten att framställa anmärkning mot förhållande som lett till att myndighet eller annan åsamkats förlust eller åtnjutit otillbörlig ekonomisk förmån.

RRV ville vidare införa en särskild ekonomiadministrativ karriär inom statsförvaltningen som skulle göra att revisorerna blev mer självständiga genom att de inte var hänvisade till en befordran enbart inom den egna myndigheten. Dessa två faktorer – anmärkningsprocessen och den statliga ekonomikarriären – skulle tillsammans med RRVs tillsyn garantera de nya redovisningsrevisorernas oberoende gentemot de myndigheter de formellt var inordnade i. Denna syn delades dock inte av alla. Det förtjänar noteras att en reservation fanns till RRVs beslut och även i kanslihuset fanns viss tveksamhet. Den nya organisationen sjösattes emellertid, och framförallt den samtidigt tillskapade förvaltningsrevisionen inom RRV fick stor tyngd och rönte mycken uppmärksamhet. Den fick t o m så stort utrymme att RRV så småningom stod praktiskt taget utan redovisningsrevisionell kompetens och därför fick stora svårigheter att svara för den för redovisningsrevisionen så centrala tillsynen.

På detta sätt fick alltså svensk statsförvaltning ingen extern, oberoende redovisningsrevision, vilket torde vara helt unikt internationellt sett.

... MEN SOM ÄR PÅ VÄG TILLBAKA

Så småningom började RRV emellertid att inse det besvärande i denna situation och satsade på att få en egen kompetens i fråga om redovisningsrevision. Arbetet med metodutveckling och utbildning på detta område har varit intensivt sedan mitten av 70-talet.

Arbetsmetodik och principer för den statliga redovisningsrevisionen är i dag lika de som gäller revision av aktiebolag om man undantar själva slutprodukten – revisionsberättelsen. Det finns visserligen numera en revisionsberättelse även för statliga myndigheter som bygger på i stort sett samma slutliga ställningstaganden som revisionsberättelsen för aktiebolag, även om själva formuleringarna skiljer sig åt. Men revisionsberättelsen används än så länge inte alls på samma sätt i statsförvaltningen. Det kan sammanhänga med att man saknar en statlig motsvarighet till bolagsstämmans ställningstaganden till ett aktiebolags årsredovisning. Departementens ställningstaganden till myndigheternas anslagsäskanden skulle emellertid kunna fylla denna funktion. Myndigheterna äskar medel hos resp fackdepartement på basis av planer och ekonomiska beräkningar för de myndighetsuppgifter de ålagts. Uppgifter om tidigare års anslagsutnyttjanden finns också med som beslutsunderlag, men inte revisorernas uttalande om huruvida de lämnade ekonomiska uppgifterna om tidigare års verksamhet är rättvisande och överensstämmer med den av dem granskade redovisningen. Inte heller riksdagen som beslutar om anslagstilldelningen på grundval av budgetpropositionen får del av några revisionsberättelser.

För närvarande avlämnas revisionsberättelser endast till den myndighet den avser och till RRV. Förändringar på denna punkt är dock att vänta samtidigt som en rad andra åtgärder för att förstärka den statliga redovisningsrevisionen kan förmodas bli genomförda. Framförallt affärsverken är på god väg att få en revision som i stort motsvarar revisionen av aktiebolag, något som RRV fick i uppdrag att se till genom ett riksdagsbeslut 1977. Det är detta riksdagsbeslut som lett till det förslag som nu föreligger från RRV ifråga om extern revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar.

EXTERN REDOVISNINGSREVISION AV AFFÄRSVERKEN INFÖRS

Förslaget innebär i korthet följande:

RRV ska som externt revisionsorgan ansvara för den av riksdagen beslutade revisionen av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. Denna revision ska bedrivas enligt Grundläggande Principer för Redovisningsrevision i statsförvaltningen – GPR (innehållet i dessa tio principer har redovisats i BALANS nr 1/1977). Revisionen ska genomföras med ett kompetenskrav motsvarande erfaren auktoriserad revisor och med ett kunnande om de förutsättningar som gäller för statlig verksamhet. Revisionen ska leda fram till en årlig revisionsberättelse, som tillställs regeringen inför regeringens fastställande av resp affärsverks årliga bokslut. Revisionsberättelsen ska även fogas till resp affärsverks offentliggjorda årsredovisning. RRV förutsätts utföra denna revision med både egen personal och under medverkan av revisorer från privata revisionsbyråer utsedda av RRV. RRV ska utfärda revisionsberättelse, och de auktoriserade revisorer som medverkat förutsätts delta vid RRVs ”fastställande” av revisionsberättelserna.

OENIGHET OM REVISIONSBERÄTTELSENS UNDERTECKNANDE

Utredningen har dock inte varit enig, och ett alternativ till den föreslagna arbetsformen ges, nämligen att regeringen utser en auktoriserad revisor från revisionsbyrå till revisor i resp affärsverk. Den utsedde revisorn ska då enligt detta alternativ avge revisionsberättelse direkt till regeringen, och RRV ska bedriva kvalitetskontroll över revisionen samt yttra sig över avgivna revisionsberättelser.

Majoriteten av utredningen anser att huvudförslaget med RRVs medverkan i själva genomförandet av revisionen är en förutsättning för att RRV ska kunna ta ett ansvar för revisionens kvalitet och slutsatser. – Kommerskollegiums tillsyn över auktoriserade revisorer anser RRV med andra ord inte tillräcklig för revision av affärsverken, trots att utredningsdirektiven syftade till en revision motsvarande den för aktiebolag. – Vidare anser RRV att revisionsberättelsen enligt alternativförslaget inte skulle komma att grundas på ett ”förvaltningsrättsligt ansvarstagande”, vilket skulle leda till att regeringen som beslutsfattare vad gäller boksluten skulle stå i ett ”privaträttsligt förhållande till den utsedde revisorn”.

En mellanform har föreslagits i några yttranden som fogats till RRV-rapporten från en referensgrupp. Mellanformen skulle innebära att RRV utser auktoriserad revisor och att denna gemensamt med RRV skriver under revisionsberättelsen. Detta alternativ har dock inte tagits med bland RRVs förslag i rapporten.

INTERN REVISION

De nuvarande sju internrevisionsenheterna föreslås kvarstå, och deras granskning av redovisning och bokslutshandlingar föreslås bli avrapporterad till de externa revisorerna. Deras rapporter ska även kunna omnämnas i revisionsberättelsen och t o m fogas till denna. RRVs tillsyn över de interna revisionsenheterna föreslås kvarstå.

Om dessa förslag genomförs så torde förhållandet mellan intern och extern revision i statsförvaltningen bli i stort sett detsamma som i större företag, med undantag för att interna revisionsrapporter kan komma att fogas till den externe affärsverksrevisorns revisionsberättelse. Förslaget om att bifoga internrevisorernas rapporter till revisionsberättelsen synes vara en eftergift åt en minoritet inom utredningen som velat att internrevisorn gemensamt med externrevisorn ska underteckna revisionsberättelsen.

KONCERNREVISION

För sådana aktiebolag där staten äger minst hälften av aktierna och där resp affärsverk åt staten förvaltar dessa föreslår RRV att i resp bolagsordning införs en bestämmelse som ger RRV rätt att för sin revision få del av de upplysningar och handlingar samt få det biträde RRV finner erforderligt.

Tankegångarna är likartade de som legat till grund för aktiebolagslagens syn på koncernrevision, och RRV understryker som motiv för förslagen att först när de revisorer som ansvarar för revisionen av resp affärsverk har full insyn även i ovannämnda bolag förutsättningar föreligger för en tillfredsställande revision av affärsverkens koncern verksamhet. Detta är en gammal tvistefråga mellan RRV och affärsverken. Bolagsordningarna för vissa affärsverksägda bolag har redan en lydelse som överensstämmer med detta förslag, och RRV har vid upprepade tillfällen försökt få samma insyn i övriga affärsverksbolag. De statliga reglerna om offentlighet och sekretess har emellertid sådana effekter att affärsverkens kommersiella sekretess inte skulle vara skyddad såvida den inte utvidgades till att gälla handlingar som inkommit till eller upprättats hos RRV. RRV föreslår därför nu även en sådan utvidgning.

RRV föreslår slutligen att affärsverken själva ska bekosta den externa revisionen och att denna ska träda i kraft den 1 juli 1980.

EXTERN REDOVISNINGSREVISION AV ÖVRIG STATSVERKSAMHET KOMMER, KOMMER EJ ...

En översyn av den tidigare beskrivna redovisningsrevisionen vid revisionskontor gjordes redan 1976–77 av RRV, men de förslag till åtgärder som då lämnades lades på is, eftersom RRV inte ville göra några förändringar av organisation och arbetsformer för revisionskontoren förrän den externa revisionen av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar var färdigutredd.

Nu när denna utredning är klar har RRV lagt fram förslag rörande organisation och arbetsformer för revision vid revisionskontor.

Förslagen hänför sig huvudsakligen till följande fyra områden:

  • Myndighetschefernas bestämmanderätt över planeringen av revisionen

  • Revisionskontorens organisatoriska knytning till granskade myndigheter när det gäller bl a medels-, rekryterings-, befordrings- och utbildningsfrågor

  • Kontorens storlek

  • RRVs tillsyn.

RRVs strävan är att ge revisionskontoren en mera självständig ställning. Diskussionen står f n kring frågan om den nuvarande organisatoriska inordningen av revisionskontoren i de granskade myndigheterna ska vara sakrosankt eller inte. Förslag har utarbetats för olika tänkbara organisatoriska lösningar – från ett återinlemmande av redovisningsrevisionen i RRV med de möjligheter till sammankoppling av redovisnings- och förvaltningsrevisionen som det skulle ge, till ett kvarblivande under granskade myndigheter men där vissa uppenbara svagheter dock skulle åtgärdas.

SJÄLVSTÄNDIG PLANERING

Vad man är ense om är att planeringen av revisionen bör skötas självständigt inom revisionskontoren och att revisionsplanen inte längre bör fastställas av chefen för den myndighet som ska granskas.

EGNA ANSLAG

Att anslagna medel för revision inte ska sammanblandas med den granskade myndighetens övriga anslag, så att myndigheten kan göra kostnadsbesparingar genom att t ex fördröja tillsättandet av tjänster vid sitt revisionskontor, ter sig också självklart, men om den reviderade myndigheten själv ska äska medel för revisionen även fortsättningsvis finns det olika uppfattningar om.

ANSTÄLLD AV GRANSKAD MYNDIGHET ELLER EJ

Att chefen för ett revisionskontor inte längre ska tillsättas av den myndighetschef som omfattas av granskningen tycks vara helt klart, men delade meningar råder om huruvida revisorerna ska vara anställda vid den reviderade myndigheten eller ej.

BÄTTRE TILLSYN

För att förbättra sin tillsyn över redovisningsrevisionen vill RRV att verkets tillsynsinsatser koncentreras och aktiveras på olika sätt, och på denna punkt är meningarna inte delade.

MÅNGA SMÅ BLIR STORA OCH FÅ

Slutligen föreslås att de nu 24 revisionskontoren av vilka många är mycket små ska läggas samman, till större enheter med minst 10 personer vid varje kontor. Detta skulle möjliggöra bättre resursutnyttjande och kompetensutveckling samt tillgodose önskemålen om specialkompetens. Vidare skulle ett antal effektivitetsfördelar vinnas, och förutsättningarna att utveckla och vidmakthålla kunskap skulle bli väsentligt bättre genom nya möjligheter till arbetsrotation, utbildning genom handledning av erfarna revisorer och ett vidgat erfarenhetsutbyte överhuvudtaget. Olika former för sammanläggning av revisionsresurserna – departementsvis, regionalt eller efter en enklare modell med bara sammanläggning av nu existerande kontor – tas upp.

SOM BOFINKEN

Hur nära de granskade myndigheterna får redovisningsrevisionen stå för att ändå kunna kallas oberoende? För affärsverken är detta inget bekymmer längre, eftersom riksdagen här har tagit ställning och extern revision kommer att införas med revision av större företag som förebild. För den övriga statsförvaltningen anser RRV inte att extern revision är lika väsentligt, om jag tolkar RRVs promemoria rätt. Att förvaltningsmyndigheter med löner som huvudsaklig kostnadspost inte behöver samma revision som ett affärsverk är lätt att förstå. Men att uppdragsmyndigheter, som t ex byggnadsstyrelsen med en omfattande byggnadsverksamhet och fastighetsförvaltning, inte skulle behöva extern redovisningsrevision är svårare att förstå.

Margareta Damberg, auktor revisor, FAR. Hon har tidigare varit anställd vid RRV och där svarat för bl a metodutveckling av redovisningsrevisionen.

Sifferkollen

Belopp

Basbelopp
År 2019 2020 2021
Prisbasbelopp 46 500 47 300 47 600
Förhöjt pbb. 47 400 48 300 48 600
Inkomstbasbelopp 64 400 66 800 68 200
Utdelning fåmansföretag
År 2019 2020 2021
Schablonbelopp 171 875 177 100 183 700

Räntesatser

Periodiseringsfond
År 2019 2020 2021
Räntesats 0,51 0,50 0,50

 

Referensränta
År 2016-07-01 2019-07-01 - 
Räntesats -0,5 0,0
Ränta på skattekontot
Period 2013-2016 2017 -
Intäkt 0,5625 0
Kostnad Låg 1,25 1,25
Kostnad Hög 16,25 16,25
Räntefördelning
Inkomstår 2019 2020 2021
Positiv 6,51 6,50 6,50
Negativ 1,51 1,50 1,50
Statslåneränta
År 2018 2019 2020
31 maj 0,49 0,05 -0,01
30 nov 0,51 -0,09 -0,10

Traktamenten

Bilresor
Inkomstår 2019 2020 2021
Egen bil 18,50 18,50 18,50
Förmånsbil, diesel 6,50 6,50 6,50
Förmånsbil, bensin 9,50 9,50 9,50
Kostförmån
År 2019 2020 2021
Frukost, lunch och middag 245 245 250
Lunch eller middag 98 98 100
Frukost 49 49 50
Skattefria gåvor
År 2019 2020 2021
Julgåva 450 450 500
Jubileumsgåva 1 350 1 350 1 500
Minnesgåva 15 000 15 000 15 000

Skattesatser

Bolagsskatt
År 2019 2020 2021
Skattesats 21,4% 21,4% 20,6%
Mervärdesskatt
År 2019 2020 2021
Normal

25 %

25 % 25 %
Livsmedel, krog m.m. 12 % 12 % 12 %
Persontransport, böcker m.m. 6 % 6 % 6 %
Arbetsgivaravgifter/egenaavgifter
Födda -1937 1938 - 1954 1955 -
Arb. avgifter 0 % 10,21% 31,42%
Egenavgifter 0 % 10,21% 28,97%

 

Visa mer...