Författaren till detta inlägg gör några – delvis starkt kritiska – reflektioner i anslutning till Balans temaserie ”Offentlig ekonomi i förvandling” som publicerades i förra numret.
Det finns anledning att inledningsvis särskilt tacka FAR, som ombesörjt utgivningen av ”Normer för redovisning och revision i den offentliga sektorn 1992”. Ett särskilt tack bör också gå till fäderna bakom omgestaltningen av regler/anvisningar för offentlig redovisning och revision, här dock med viss reservation, som framkommer av det, som nedan sägs.
Ett allmänt intryck av artiklarna är att det på sina håll tycks saknas insikt om att förvaltningsrevision faktiskt bedrivs av revisorer i bl.a. privata företag. Och ibland – när man dock erkänner förvaltningsrevisionens existens – synes man vara tveksam om dess innehåll. Fastän förvaltningsrevisionen är en av de svårare uppgifter, som blivit lagda på en revisor i t.ex. ett svenskt aktiebolag, är det ju klart att lagstiftaren ansett att någon – nämligen revisorn – borde granska hur en företagsledning tillsett företagets måluppfyllelse med allt vad detta kräver av insikter och omsorg. För min del anser jag det vara omistligt att någon oberoende instans svarar för den sortens kontroll och att revisorn här bör vara den ende rimligen ifrågakommande.
En svår del av revisorsrollen
Jag vet att vi i Sverige är tämligen ensamma om denna svåra del av revisorsrollen. Men behöver vi därför ifrågasätta den? Under intryck av händelser i bank- och finanskrisen med influenser från särskilt bygg- och fastighetsmarknaderna följer naturligtvis en allt livligare diskussion om innebörden av förvaltningsrevisionen. Jag tror att de intressen, som kan vilja inskränka ansvaret här, måste betänka vikten av att behålla förvaltningsrevisionen i en utvidgad mening. Och självklart ligger det i revisorers intresse att i ökad omfattning klargöra rollfördelningen mellan revisorer och ledningsfolk. Jag är den förste att erkänna att en kontroll av en förvaltnings halt är svår, men vem har sagt att det skulle vara lätt att göra den och vem är bättre skickad att göra denna svåra kontroll än revisorn? Man talar om ett förväntningsgap när det gäller revisorers uppgifter. Det borde åtminstone vara revisorns sak att för företagens/det allmännas skull tydligast möjligt markera vad han skall göra och vad han också gör; ingen annan tycks ju ta det på sig. Och jag anser att revisorns stora räckvidd i uppgifterna är både en nödvändighet och en naturlig sak. Professionalismen borde väl finnas främst hos honom, eller hur?
På en punkt torde ingen tvekan finnas: det finns inga bärande skäl att se annorlunda på revisorsrollen i hela dess vidd med avseende på uppgifterna i ett företag eller uppgifterna i en kommun – när det gäller inslag i statens verksamhet är jag mindre säker. Granskningsobjekt kan växla – det ena företaget är inte det andra likt, en kommuns verksamhet och uppgifter – t.ex. – kan i väsentliga stycken avvika från vad som gäller för ett företag – men kraven på riktiga mätningar av resultat och effektivitet, på måluppfyllelse etc. är märkvärdigt lika. Härav följer att granskningsteknikerna i stor utsträckning blir desamma, oavsett objekt, och att influenser från det ena till det andra blir fruktbara.
Bättre sent än aldrig!
En signal om detta sakernas tillstånd kan man se i den omgestaltning av regler/anvisningar för offentlig redovisning och revision, som nu skett. Man har på den offentliga sidan närmat sig vad som sedan länge gällt den privata sfären. Begrepp som god redovisningssed och god revisionssed har understrukits inom den offentliga delen. Många med mig har nog väntat länge på denna metamorfos, men bättre sent än aldrig. Det är naturligtvis en i grunden demokratisk fråga att skapa likartade regelsystem och nomenklaturer beträffande målformuleringar och uppföljningar av här aktuellt slag för hela samhället, för det allmänna såväl som för företagen.
Skada bara att man inte ännu gått tillräckligt långt på denna väg. Man ursäktar sig med att offentlig verksamhet skiljer sig i så hög grad från privat verksamhet. Det är min övertygelse att detta inte i tillräcklig grad är sant. Det finns exempelvis ingen vägande anledning för stat och kommun att ha en annan syn på periodiseringsfrågor än den som gäller för privat verksamhet; jag tänker här bl.a. på redovisningen av lager, där en kommun, t.ex., kan tillåta sig att lämna försiktighetsprincipen och bokföra ett lager till nettoförsäljningsvärdet, även om det är högre än anskaffningsvärdet.
Man talar om att politikernas ansvar – och de ledande tjänstemännens – skulle vara annorlunda i den offentliga förvaltningen än ägarnas/ledningarnas i privat verksamhet. Med hänsyn till att revisorn har att bevaka även andras intressen än ägarnas i ett privat företag – jag tänker bl.a. på kunder, leverantörer, långivare, personal och själva samhället – är den synen svårbegriplig. Särskilt i tider när företagens ansvar för arbetsmiljön, för miljöfrågorna runt anläggningarna, för personalens kulturella utveckling etc. alltmer diskuteras som betydelsefulla för just samhället ter sig en sådan boskillnad tvivelaktig.
Revisorerna borde påverka mer inom alla sektorer
Med hänsyn bl.a. till dynamiken i begreppet god revisionssed – uttryckligen den nödvändiga föränderligheten däri – borde revisorernas ansvar för tolkningen av begreppet vara stort. På samma sätt som gäller begreppet god redovisningssed borde revisorerna mer uttalat här också påverka utvecklingen inom samhällets alla sektorer.
Men kvar står självklart att revisorerna inte kan vara allvetande och att man inte kan och inte får ersätta de granskade objektens ledningar, själva huvudmålet för förvaltningsrevisionen. På det privata området har trots svårigheterna kontrollen av att företagsledningar gjort vad som rimligen kunnat begäras av dem varit angelägen, åtminstone sedan Kreuger-kraschens dagar. Och denna kontroll tycks ju bli alltmer betydelsefull. Jag menar att detta gäller även offentlig förvaltning. Väljarnas kontroll, som får sin yttersta konsekvens i val, måste kompletteras med en effektiv revision av hur styrning och teknikaliteter skötts.
Och eftersom ledningar i privata företag får misslyckas – förutsatt att de gjort vad som rimligen kunnat krävas av dem – varför skulle då politiker och ledande tjänstemän inom offentlig förvaltning inte få misslyckas under motsvarande förutsättningar?
Naturligtvis får de det och gör så också, men det är min poäng att det här inte räcker med väljarnas kontroll. Därför finns det också revisorer i offentlig förvaltning, men de är i allmänhet politiskt valda. De gör i mycket ett utmärkt arbete och de kan – på förutsättningar, som de själva ställer upp – visserligen anlita professionella revisorer. Men det kan svårligen preciseras – särskilt i förvaltningsrevisionsteknisk mening – i vilken utsträckning på så sätt anlitade revisorer bär sitt ansvar. För min del hävdar jag att revisorers ansvar måste vara odelat. Med andra ord borde den av förtroendevalda revisorer utsedde yrkesrevisorn ha samma ansvar som de, som utsett honom. Enligt mitt synsätt är yrkesrevisorn – med särskild hänsyn också till sitt oberoende – utomordentligt väl skickad att i sammanhanget bedöma revisionstekniska frågor i hela deras vidd. Han kunde därför lika gärna vara utsedd av det organ, som väljer revisorerna. En fruktbar och omistlig samverkan mellan förtroendevalda revisorer och yrkesrevisorer kunde lika gärna utvecklas med sådana utgångspunkter. Såvitt jag förstår föreligger ej heller några oöverstigliga formella hinder för ett sådant förfarande. Men under åberopande av speciella krav, beroende av politiska förutsättningar, blir fortfarande yrkesrevisorer hänvisade till en förment biträdande roll.
”Det allmänna har mycket att vinna”
Jag menar att det allmänna har mycket att vinna på användningen av yrkesrevisorer med ett odelat ansvar. Och att yrkesrevisorer med erfarenheter från det privata näringslivet här kan göra en betydande insats står klart. Eftersom detta rimligen borde vara i linje med väljarnas/medborgarnas intresse väntar man sig att alla goda krafter skulle verka entydigt i denna riktning.
Att så inte alltid är fallet vittnar inslag i artiklarna om. Som en del av en alltmer tillspetsad konkurrens förekommer anbudsgivning, trots att ett sådant förfarande av tillsynsmyndigheten Kommerskollegium förklarats vara oförenligt med god revisorssed. Det är uppenbart att snedsteg av denna art och andra bäddar för att tankarna på ett statligt revisionsväsen aktualiseras på nytt.
Gunnar Dagermark