Balans nr 3 1994

Regeringen vill avskaffa statlig auktorisation och tillsyn av revisorer

Regeringen har föreslagit att auktorisation och tillsyn av revisorer ska läggas över på ett organ sammansatt av flera parter. FARs generalsekreterare Björn Markland ger bakgrunden och redovisar föreningens inställning till de nya tankegångarna.

Om regeringen får som den vill upphör auktorisation och godkännande av revisorer att vara en statlig uppgift den 1 januari 1995. Staten skall fortfarande ha avgörande insyn i verksamheten, men grunden för auktorisation och tillsyn skall vara självreglering genom branschen själv. Det har varit många turer på vägen mot den proposition i ärendet (1993/94:138) som lades den 17 februari.

De första auktoriserade revisorerna fick sina kvalifikationer av Stockholms Handelskammare 1912. Alla handelskamrar utom Gotlands anslöt sig efter hand till systemet. Handelskammarväsendet kom att behålla huvudmannaskapet i sex årtionden. När de godkända granskningsmännen (senare omdöpta till godkända revisorer) kom till på 1930-talet, inordnades även de i samma organisation.

Att en ändring aktualiserades i början av 1970-talet berodde nog i praktiken inte på att någon var missnöjd med handelskamrarnas sätt att förvalta sitt uppdrag. Den utlösande faktorn torde ha varit motstridiga synpunkter på deras praxis i vissa dispensfrågor för s.k. folkrörelsenära revisionsbyråer, där den missnöjda parten utgjordes av Kommunalekonomiska föreningen, LRF och Sparbanksföreningen.

I vart fall blev det en ändring. Den statliga auktorisationsutredningen föreslog i sitt betänkande (Formerna för Auktorisation av revisorer m.m. H 1971: 3) att bestämmelser om revisorsauktorisation fortsättningsvis skulle utfärdas av Kungl. Maj:t, och att Kommerskollegium skulle ta över auktorisationen och tillsynen.

Radikala förslag

Det faller utom ramen för denna artikel, men är ändå intressant att påminna sig, att auktorisationsutredningen också kom med en del andra förslag av delvis ganska radikal natur. Bl.a. föreslog man att anställnings- och affärsverksamhetsförbuden för auktoriserade revisorer skulle avskaffas. Den intresserade hänvisas t.ex. till Nordiska Revisorsförbundets bok Rambetingelserna för auktoriserade revisorer i Norden, som kort beskriver händelseförloppet på det området.

Auktorisationsutredningen anförde några tidstypiska argument för förslaget till ändrat huvudmannaskap. Ett så betydelsefullt område som revisorsauktorisationen borde ske under former som skapade garantier för större direkt offentlig insyn. Eftersom staten genom lagstiftning hade ställt krav på auktoriserad revisor i större företag var det naturligt att lagstiftaren också hade inflytande på själva auktorisationsregleringen. ”Utvecklingen mot en ökande ekonomisk verksamhet genom organ som ligger utanför vad som brukar benämnas det privata näringslivet” gjorde det mindre naturligt att låta reglerna bestämmas av näringslivsorganisationer.

Det anfördes också tidlösa argument för ett förstatligande. Det var en gängse uppfattning, hette det, att ett statligt ansvar för regleringen kunde vara ägnat att ytterligare öka revisorernas förmåga att hävda sin ställning gentemot uppdragsgivarna.

Som vi senare skall se återfinns det både tidstypiska och tidlösa argument även i den nu framlagda propositionen.

Hårda ord från Oskar Sillén

Tanken på ett förstatligande var inte okontroversiell. Den hade kommit upp då och då genom tiderna, och ibland väckt starka känslor. 1949 såg sig branschens nestor Oskar Sillén föranlåten att ryta till i tidskriften Affärsekonomi:

Om staten skulle auktorisera, finns risken för en viss politisering av institutionen, av ett gunstlingssystem, av ett utnyttjande av revisorerna för partipolitiska syften samt av en utveckling mot statliga spioner inom näringsföretagen.

Häpnar man inför de hårda orden är det värt att komma ihåg att de skrevs i planhushållningsdebattens tidevarv, när det var allt annat än självklart hur efterkrigstidens Sverige skulle se ut. Tjugo år senare var tonläget mildare, även om FAR i sitt remissyttrande över auktorisationsutredningens förslag yttrade:

Enligt Föreningens uppfattning föreligger all anledning till stor försiktighet med genomgripande ändringar av ett system vilket sedan län ge fungerar väl ej blott vid auktorisationsförfarandet utan även vid den kontinuerliga yrkesutövningen. Föreningen vill därför uttala den uppfattningen att de nuvarande formerna bör bibehållas. Därest statsmakterna likväl kommer att kräva ett statligt huvudansvar för auktorisationen av revisorer, anser Föreningen det vara synnerligen angeläget att reglerna utformas så att revisorerna bibehåller sin ställning som oberoende yrkesmän med en hög kunskapsnivå och allsidig erfarenhet.

Sedan 1973 har Kommerskollegium hanterat auktorisations- och tillsynsfunktionerna för revisorer, och några klagomål på partipolitiskt utnyttjande eller statligt spioneri har veterligen inte hörts. När revisorsauktorisationens 75-årsjubileum uppmärksammades vid FAR-dagen 1987 var det bara ömsesidig högaktning som kunde utläsas ur inläggen från kollegiets och FARs medverkande. I de löpande revisorsfrågorna har det etablerats täta och förtroendefulla kontakter mellan revisorsorganisationerna och kollegiet.

På en punkt – och en viktig punkt – har det ändå hörts disharmoniska ackord. Det har länge rått ett utbrett missnöje inom framför allt FAR-kåren med disciplinsystemet. Här är inte rätt plats att rekapitulera den debatten, men ett av de problem som uppmärksammats är att disciplinfrågorna hanteras av dubbla instanser: dels Kommerskollegium, dels FARs egen disciplinnämnd. Den förra saknar praktisk revisorskompetens, den senare makt.

FARs förslag

En viktig konsekvens av den debatten var att FARs styrelse 1991 tillsatte en arbetsgrupp som skulle utarbeta ett förslag till en enhetlig tillsyns- och disciplinorganisation. Arbetsgruppen, som leddes av Ulf Gometz och i övrigt bestod av disciplinnämndens ordförande Ingvar Gullnäs och mig, lade i april 1992 fram en rapport med titeln ”En enhetlig tillsyns- och disciplinorganisation för auktoriserade och godkända revisorer”.

FARs styrelse ställde sig bakom förslagen i rapporten, som bl.a. innebar att både Kommerskollegiets och FARs disciplinära verksamhet skulle övertas av ett nytt organ, Revisorsnämnden. Nämnden föreslogs få formen av en stiftelse med staten, FAR och SRS som huvudmän. Även om det inte hade ingått i uppdraget föreslog gruppen att man skulle pröva möjligheten att också överlåta auktorisations- och godkännandeförfarandet på Revisorsnämnden.

Nu var det 1990-tal. Sverige skulle harmoniseras med Europa, och näringsministern tillsatte på våren 1992 förre näringsfrihetsombudsmannen Gunnar Hermanson som utredare – Revisorsutredningen – för att se över revisorslagstiftningen mot bakgrund av Europafrågorna. Men 1990-talet satte sina spår i direktiven till utredaren även på ett annat sätt. Han skulle, hette det, pröva om auktorisation och tillsyn av revisorer helt eller delvis kunde administreras av någon annan än en statlig myndighet. Till förutsättningarna hörde också att regeringen i budgetpropositionen samma år hade förutskickat att Kommerskollegium skulle renodlas som handelspolitisk myndighet, och att främst de sidouppgifter som hörde hemma i kollegiets näringsrättsliga byrå – t.ex. revisorsauktorisationen – borde avlägsnas därifrån. Skulle staten fortsätta att auktorisera revisorer så fick det bli genom någon annan myndighet än Kommerskollegium.

I juli 1993 lade Revisorsutredningen fram sitt betänkande Revisorerna och EG (SOU 1993:69). Betänkandet innehåller förslag om utbildning och examinering av revisorer, om revisorernas oberoende, om lekmannarevisorer, om behörighet för utländska revisorer och om många andra revisorsfrågor. Här skall jag endast beröra vad utredaren skrivit om tillsynen.

Tänkbara myndigheter

Revisorsutredningen gick omsorgsfullt tillväga. Först analyserades tänkbara alternativa myndighetslösningar.

Utredaren konstaterade att det inte är sannolikt att man kan finna en myndighet som i dag har en sådan kompetens att några samordningsfördelar står att vinna. I själva verket noterade utredaren att revisorsenheten vid Kommerskollegium i dag inte utnyttjar några andra verksgemensamma resurser än de administrativa. Man är så att säga självförsörjande på tillsynskompetens. Det gällde därför närmast att finna en myndighet som inte belastades av några egenskaper som skulle kunna innebära nackdelar för tillsynsfunktionen.

På goda grunder förkastade utredaren Riksskatteverket (fel signaler till omvärlden om revisorns uppgifter), Riksrevisionsverket (RRV har en egen kontrolluppgift, som gör att verket inte kan vara oberoende i en tillsyn av revisorer, och är dessutom en stor upphandlare av auktoriserade revisorers tjänster) och Finansinspektionen (på liknande grunder som beträffande RRV).

Tänkbara myndighetsalternativ var däremot Patent- och registreringsverket och Kammarkollegium.

Privata alternativ

Utredaren gick lika systematiskt tillväga när möjligheterna till privata eller delvis privata lösningar skulle prövas. Argument för självreglering som utredaren inventerade var tillgången på god fackkunskap, förutsättningarna att rekrytera kvalificerade handläggare och möjligheterna att samordna självregleringen med yrkesutvecklingsarbetet. Till de argument som anfördes mot självreglering hörde risken att omvärldens förtroende försvagas, problemen med tillsyn över revisorer som står utanför de frivilliga föreningarna samt det förhållande att det finns två revisorsföreningar. Utredaren framhöll också att självregleringen kan verka konserverande från konkurrenssynpunkt och att tillsynsuppgiften kan motverka en god sammanhållning mellan en förenings centrala organ och dess ledamöter. Svårigheterna att få tillgång till sekretessbelagt material framfördes också, liksom att regeringsformens 8 kap. inte ger något stöd för att normgivning kan överlämnas till enskild.

En helt privat lösning undersöktes först men avvisades, eftersom SRS motsatte sig en sådan med motiveringen att den inte skulle säkerställa ett tillräckligt externt inflytande och dessutom torde förutsätta obligatoriskt ledamotskap i FAR eller SRS. (Det kunde ha tillagts att FAR intog samma ståndpunkt. Det ställningstagandet finns redan i förslaget om en enhetlig tillsynsorganisation från FARs arbetsgrupp.)

Hänsyn till SRS

I fråga om delvis privata lösningar betecknade utredaren förslaget från FARs arbetsgrupp som intressant. Han noterade dock att det, med hänsyn till SRS inställning som den redovisats i utredningen, var meningslöst att föreslå en lösning med en stiftelse som dominerades av revisorsorganisationerna. Han var mer tveksam när det gällde en stiftelse dominerad av det allmänna, ett alternativ som också diskuterats i utredningen. Slutsatsen blev: ”Vad som [framkommit vid diskussionen] föranleder dock utredningen att göra den bedömningen att möjligheten att en sådan lösning skulle komma att godtas av SRS är liten.” På den grunden, och med anledning av de andra nackdelar med självreglering som redovisats, förordade utredaren slutligen en myndighetslösning baserad på Kammarkollegium eller PRV.

Parallellt med Revisorsutredningen hade Statskontoret fått i uppdrag att utreda framtiden för Kommerskollegiets näringsrättsliga verksamhet. Statskontoret kom till en annan slutsats än Revisorsutredningen när det gällde revisorsfrågorna. Statskontoret förordade i första hand en lösning baserad på självreglering, och pekade t.o.m. uttryckligen på att detta kunde ske med utgångspunkt i FARs stiftelseförslag. Detta borde, menade Statskontoret, kunna anpassas så att det blev godtagbart för samtliga parter.

Regeringens slutsatser

Nu har regeringen alltså dragit sina slutsatser av de föreliggande förslagen och av remissinstansernas yttranden (se vidare på sid. 8–9!). Regeringen har brutit ut tillsynsfrågorna ur Revisorsutredningens betänkande och lagt en proposition om Kommerskollegium. (Enligt uppgift kan en proposition om de övriga revisorsfrågorna väntas i maj.) Propositionen om Kommerskollegium handlar också om auktorisation av tolkar och översättare, resegarantin, ärenden rörande bolag och filialer, handeln med skrot, rikets vapen och flagga, taxan för yrkesmässig bostadsförmedling, stadgeändringar för auktoriserade handelskammare samt vissa stipendieärenden.

Beträffande revisorerna säger regeringen att möjligheterna att finna en privat lösning för auktorisationen, godkännandet och tillsynen av revisorer bör prövas ytterligare. Staten skall ha avgörande insyn i verksamheten för att bl.a. kunna bedöma kvalitet och utöva tillsyn. Det föreslås att den nya organisationen skall träda i kraft den 1 januari 1995, och att tillsynen fram till dess skall ligga kvar hos Kommerskollegium.

Regeringens generella utgångspunkt är enligt propositionen att det varken är rimligt eller förenligt med en effektiv marknadsekonomi att staten genom sina myndigheter tar på sig ett ansvar som bättre och på ett mera flexibelt sätt kan skötas av näringslivet självt. Som argument för självreglering nämns att närheten till marknaden och de berörda aktörerna bör kunna öka effektiviteten i verksamheten. Möjligheterna att rekrytera kvalificerade revisorer för tillsynen torde öka. Kännedomen om revisorsverksamheten och de regler och villkor som gäller för den blir den allra bästa, och fackkunskapen ger goda möjligheter att bedöma andra revisorers agerande. Vidare ger ansvaret för tillsynen anledning till en diskussion om moral och etik inom kåren som är mycket angelägen och som borde kunna leda till att tillsynen ger än bättre resultat, menar regeringen.

Det påpekas vidare i propositionen att en privat lösning undanröjer de problem som följer av att revisorerna är underkastade dubbel tillsyn, dels genom staten, dels genom antingen FAR eller SRS. En allvarlig nackdel i nuvarande system som understryks av regeringen är att de båda systemen kan komma till olika beslut i samma ärende, något som måste leda till sänkt trovärdighet för både statens och branschens tillsyn.

Regeringen betonar att systemet för tillsyn och auktorisation måste byggas upp så att det är tillfredsställande från rättssäkerhets- och konkurrenssynpunkt och ger olika intressenter förtroende för revisorns funktion. Det måste vara förankrat hos brukarna av revisorernas tjänster. Självregleringen fråntar inte staten ansvaret för att följa hur regelsystemet fungerar och tillämpas. Ett privat system förutsätter att statsmakterna beslutar om rättsreglerna och har ett inflytande på tillämpningen.

Regeringen har noterat de praktiska problem som påpekats och skriver att bl.a. tillgången till sekretessbelagd information, rätten att utöva normgivning och möjligheten att överklaga fattade beslut måste utredas närmare.

Stöd från FAR

Med tanke på hur nära tankarna i propositionen ligger FARs ursprungliga förslag är det uppenbart att FAR kommer att stödja det fortsatta utredningsarbetet aktivt. Hur förhåller det sig då med de godkända revisorernas organisation? Det är intressant att SRS ledning i ett meddelande till samfundets ledamöter nyligen slår fast att ”vi är övertygade om att det går att finna en bra lösning på tillsynsverksamheten inom ramen för ett helt eller delvis privat alternativ”. Det viktiga är, heter det, att tillsynen säkerställer att olika intressenter har förtroende för revisorns funktion, att högt ställda krav på rättssäkerhet upprätthålls och att tillsynen bedrivs på ett effektivt sätt. Att SRS varit negativt till vissa privata lösningar som inte uppfyllt dessa krav har av ”några, däribland tjänstemän vid FARs kansli” missuppfattats som en allmänt negativ inställning till annat än myndighetslösningar.

De stackars tjänstemännen vid FARs kansli tröstar sig så gott det går med att även Revisorsutredningen tycks ha farit vill i samma avseende. Detta saknar emellertid numera betydelse; huvudsaken för framtiden är att båda revisorskårerna av allt att döma nu är beredda att ställa upp i arbetet för en tidsenlig tillsynsorganisation. I en tid då ett stundom oangenämt strålkastarljus riktas mot revisorerna är det nödvändigt att vi själva kan demonstrera viljan till självreglering och förmågan att upprätthålla revisorsyrkets oberoende och integritet.

Björn Markland är FARs generalsekreterare