Vilken avkastning kan eller skall en kommuninvånare kräva? Hur definierar man god ekonomisk hushållning? Pär Falkman diskuterar i denna artikel syftet med den kommunala externredovisningen samt svårigheten att tolka denna.
Ett syfte med kommunal extern-redovisning är att visa om verksamheten har bedrivits i enlighet med god ekonomisk hushållning, ett krav som sedan 1992 är inskrivet i kommunallagen. Det finns dock tveksamheter om hur termen god ekonomisk hushållning skall definieras. Avsaknaden av en definition gör det svårare att tolka vilka krav som skall ställas på den kommunala ekonomin för att den nuvarande servicekapaciteten skall upprätthållas. Otydligheten gör också att det i flera fall är svårt att jämföra kommuner med varandra.
Vad som betraktas som en god ekonomisk hushållning kan till exempel uttryckas i termer av räntabilitet på totalt eller eget kapital eller som differensen mellan tillgångars anskaffningsvärde och verkliga värde. Inom näringsverksamhet är det ägarna som ställer ett avkastningskrav på sitt satsade kapital. Om situationen var identisk för kommunal verksamhet skulle motsvarande avkastningskrav ställas av kommunmedborgarna.
Räntabilitet och servicekapacitet
Ett aktiebolags egna kapital utgörs vid verksamhetens start av de blivande ägarnas kapitalinsats. Resultaträkningen visar hur mycket kapitalet har ökat eller minskat under en aktuell redovisningsperiod. Inom näringsverksamhet finns det alltså en tydlig koppling mellan verksamhetens ägare och det redovisade egna kapitalet. Resultaträkningen indikerar hur väl verksamheten har genererat avkastning på det satsade kapitalet. Inom privat verksamhet är det som sagts aktieägare som avgör vad som utgör ett minimum av ”god ekonomisk hushållning” i termer av räntabilitet. Ägarnas krav avspeglas i sin tur i aktiepriset. Sambandet är inte lika tydligt för kommuner eftersom verksamheten inte på samma sätt kan relateras till en traditionell ägare.
Ett kommunalt eget kapital är inte satsat likt ett aktiekapital utan det är i grunden uppbyggt utifrån kommunens beskattningsrätt. I en idealsituation finansieras löpande verksamhet och investeringsverksamhet med skattemedel och avgifter, i alla fall på lång sikt. Förekomsten av ett kommunalt eget kapital utgör i sin tur ett överuttag av skattemedel eller avgifter. För att undvika lånefinansiering måste emellertid skattesatsen kunna justeras löpande. Kortsiktigt kan det alltså vara nödvändigt att lånefinansiera investeringar. För att kunna betala ränta på tagna lån måste kapitalet avkastas.
Om både löpande verksamhet och investeringsverksamhet till fullo finansieras med avgifter och skatter kommer kommunen i alla lägen att uppvisa en soliditet uppgående till 100 %. Lånefinansiering är emellertid i de flesta fall nödvändig och tagna lån skall amorteras och de skall finansieras med hjälp av framtida överuttag av skatt och avgifter. Soliditeten kommer vid lånefinansiering att successivt återställas till den nivå som redovisades innan lånet erhölls. En bibehållen soliditet tyder, under förutsättning att det föreligger en oförändrad investeringsnivå, på att det råder stabilitet mellan intäkter och kostnader. Det kommunala egna kapitalet bör därför minska vid en neråtgående investeringsnivå. I och med att intäkterna i enlighet med balanskravet varje år skall överstiga kostnaderna kan emellertid soliditeten inte gå ner. En sådan situation får betydande konsekvenser för en kommunen som inledningsvis har en hög soliditet. En hög soliditet brukar under normala omständigheter tolkas som att kommunen är finansiellt stabil. Soliditetens storlek kan dock svårligen sammankopplas till kvaliteten på den bedrivna verksamheten.
Finansiellt och fysiskt perspektiv
Otydligheten kring vad som egentligen inbegrips i termen god ekonomisk hushållning och i termen kommunalt eget kapital gör att det inte på något sätt lätt att jämföra kommuner med varandra. Att diskutera vilken avkastning som krävs på det egna kapitalet i termer av räntabilitet är att betrakta verksamheten utifrån ett finansiellt perspektiv. Dagens kommunala redovisning präglas genomgående av detta perspektiv. Eftersom resultaträkningen är den rapport som visa förändringen av det finansiella kapitalet är det naturligt att denna rapport har utvecklats till den mer dominerande.
Ett finansiellt perspektiv genererar ett antal problem. Ett sådant är att syftet med kommunal verksamhet inte är att generera finansiell avkastning men att producera en god verksamhet över tiden. För att produktionskapaciteten inte skall minska över tiden behöver verksamheten emellertid konsolideras vilket innebär att den måste avkastas. Konsolideringsbehovet behöver emellertid inte uttryckas i termer av räntabilitet utan kan snarare uttryckas utifrån verksamhetens återinvesteringsbehov. Det är alltså svårt att utifrån endast resultat- och balansräkning egentligen erhålla en bild av huruvida en kommun är finansiellt stabil.
Kommuner befinner sig dessutom olika investeringsfaser vilket också påverkar hur det egna kapitalet skall bedömas och huruvida det är tillräckligt högt eller litet, med andra ord vilken avkastning som måste uppnås.
Vad som är att betrakta som en god ekonomisk hushållning kan förutom från ett finansiellt perspektiv också definieras utifrån ett fysiskt. Verksamhetens löpande överskott måste enligt detta perspektiv vara tillräckligt för att nuvarande servicekapacitet skall kunna garanteras för nästkommande generationer.
God ekonomisk hushållning definieras enligt detta perspektiv i termer av förändringen av den kommunala verksamhetens fysiska servicekapaciteten. Om verksamheten genererar ett positivt resultat under en tillgångs livslängd skapas i linje med redovisningens logik tillräckliga medel för att kunna återinvestera den aktuella tillgången, under förutsättning att tillgångens värde inte har förändrats under innehavstiden. Vidare förutsätts avsaknad av inflation.
Avkastningskrav bestäms i det här fallet utifrån skillnaden mellan tillgångars anskaffningsvärde och verkliga värde. Om värdet på en tillgång inte har gått upp är det möjligt att återinvestera i denna och samtidigt upprätthålla verksamhetens servicekapacitet. Om återanskaffningsvärdet däremot har stigit är gjorda avskrivningar inte tillräckliga som finansiering av återinvesteringen. Ett oförändrat finansiellt kapital (det vill säga det egna kapitalet) leder således till att servicekapaciteten eller produktionskapitalet vid värdestegringar och inflation reduceras.
En fördel med att fokusera på processen att återinvestera tillgångarna snarare än på räntabiliteten av det egna kapitalet för att definiera god ekonomisk hushållning, är att ränteproblematiken minskar. Man behöver inte besluta vad som i grunden utgör en lämplig avkastningsnivå och huruvida denna bör vara densamma i alla kommuner och landsting eller om den kan skilja sig åt. Resultaträkning säger, baserat på detta perspektiv, väldigt lite rörande om kommunens måluppfyllelse. Balansräkningen växer istället till den mer dominerande rapporten och redovisningen blir i större omfattning avpersonifierad.
Det är verksamheten snarare än en ”ägare” som står i centrum för den eventuella definitionen av en god ekonomisk hushållning. Detta perspektiv är emellertid i kommunala sammanhang inte särskilt revolutionerande utan det utgör grunden i en version av externredovisning som benämns nukostnadsredovisning, en ännu icke testad modell för redovisning inom kommuner. Det är trots detta ett perspektiv som i grunden redan är inkluderat i generationsynen på innehållet i redovisningen. Ingen kommunmedborgare skall kunna konsumera det som rätteligen tillhör en kommande generation kommunmedborgare genom att det påverkar kapaciteten att producera.
Sammanfattande kommentarer
Betydelsen av det kommunala egna kapitalet är således olika beroende på vilket perspektiv som anläggs, ett finansiellt eller ett fysiskt. Valet har en avgörande effekt på hur den aktuella redovisningsinformationen skall bedömas. Det går inte heller att på några bra grunder likställa aktieägare med kommunmedborgare i termer av vilken avkastning som de kräver. Detta beror på att det i det kommunala fallet inte föreligger en marknadslik situation utan den är snarare påtvingad, en kommunmedborgare kan inte på samma sätt som en aktieägare ställa några krav. Olikheten påverkar vilken avkastning som skall eller kan krävas av en kommun eller vilken soliditet som är att betrakta som är den optimala.
Skillnaden i bedömning av det egna kapitalet beror på att det övergripande syftet med redovisning skiljer sig åt i näringsverksamhet och kommuner. Det går inte att i alla situationer inte att dra samma slutsatser oavsett om informationen ser likadan ut. Syftet med kommunal verksamhet är inte att avkasta ett finansiellt kapital utan att bibehålla gällande servicekapacitet. Det är nödvändigt att avpersonifiera det egna kapitalet och istället ta sin utgångspunkt i verksamhetens fysiska kapacitet. Det kan annars vara svårt att försvara det faktum att kommuner redovisar ett betydande eget kapital. I dagsläget betraktas redovisningens innehåll alltjämnt utifrån ett finansiellt perspektiv. Delar av redovisningens normering präglas dock av ett fysiskt tankesätt. Det har emellertid inte fått ett direkt genomslag på innehållet i externredovisningen.
De beskrivna svårigheterna beror huvudsakligen på att kommunal externredovisning nästan i alla lägen betraktas utifrån samma referensram som näringslivets redovisning vilket i flera fall kan visa sig leda till feltolkningar. För att tydliggöra dessa förutsättningar är det avgörande att bestämma vilka övergripande mål som finns med kommunal externredovisning och vilka de primära intressenterna är av denna information. Inte förrän detta är gjort kan det utvecklas en referensram uteslutande för det kommunala kapitalet.
Ek.dr Pär Falkman är verksam vid Technical Department, Ernst & Young AB. Han medverkade senast i Balans nr 5/2001.