Riksskatteverket har under perioden 1998–2002 publicerat fyra rapporter som på olika sätt syftat till att förändra relationen mellan redovisningssystemet och skattesystemet. Christer Westermark går i denna artikel igenom remissvaren till den senaste rapporten, 2002:3 Schablonbeskattning.

Skattesystemet kan ses som en del av statsapparaten och staten kan ses som en organisation eller ett system dvs. en form för kollektivt handlande. Samhället är den omvärld där staten utgör ett litet system bland en mängd andra system. Staten karaktäriseras av det obligatoriska medborgarskapet, territoriet och av de kollektiva varor och tjänster som staten tillhandahåller medborgarna på deras egen bekostnad via skattesystemet. Beskattning av företag har av hävd tagit företagens redovisade överskott som utgångspunkt. Det är inget unikt för Sverige; alla kända företagsbeskattningssystem är vinstbaserade.

En viktig del av affärsvärldens gemensamma normer, som även länkar företagen till den internationella kapitalmarknaden, utgörs av redovisningssystemet. Det systemets spelregler är kodifierade på internationell nivå genom ett omfattande regelverk utformat och publicerat av International Accounting Standards Board, IASB.

Det råder en politisk konsensus då det gäller tilltron till företag och nyföretagande som samhällets motor. Vikten av att på olika sätt underlätta för företag har blivit ett återkommande tema i politiska utspel och anföranden. Det är därför betydande krafter som utmanas när en central aktör vill ändra grunden för företagsbeskattningen genom att bortse från det skattskyldiga företagets redovisade överskott och i stället införa en mer nyckfull beskattningsgrund.

Bakgrund och problembeskrivning

RSV:s utredning och förslag till schablonbeskattning har inte tillkommit på uppdrag från finansdepartementet utan är internt initierad.

Bakgrunden och problembeskrivningen i rapporten är knapphändig. RSV skriver (s. 7):

Vissa delar av de förslag vi för fram i den föreliggande rapporten kan upplevas som försämringar av dagens regler. Kanske kan den kritiske tycka att vissa förslag ligger farligt nära att inkräkta på vad som kan kallas rättvis och rättssäker behandling. Förslagen måste dock ses mot bakgrund av dagens faktiska situation med stort skatteundandragande och de krav, från både seriösa företag och deras branschorganisationer och från fiskal sida, på åtgärder mot detta samt de ofta framförda kraven på enkelhet. Att möta dessa krav kan inte ske utan uppoffringar.

Några undersökningar som styrker RSV:s svepande påståenden presenteras emellertid inte i utredningen. Det har uppfattats som förvånande att en omfattande utredning påbörjas och bedrivs utan en öppet redovisad faktabakgrund. Bristen framstår som synnerligen ovanlig i utredningssammanhang och har också påtalats av några remissinstanser. Seriösa företag och deras branschorganisationer, som RSV enligt citatet påstår ställa krav på åtgärder, har för övrigt inte lämnat något uttalat stöd åt schablonbeskattning i remissvaren.

Grundläggande variabel avgör vinsten

Enligt förslaget skall den vinst, som utgör underlag för taxeringen inte längre emanera ur företagens redovisning. I stället är det en så kallad grundläggande variabel, som i RSV:s schablonbeskattning utgör främsta mått på vinsten. Denna variabel är antalet verksamma i företaget. RSV har därmed postulerat ett direkt och linjärt samband mellan antalet verksamma i ett företag och företagets vinst. En sådan direkt koppling har inte tidigare lanserats som teori eller hypotes inom vare sig nationalekonomin eller företagsekonomin. Dessutom saknas empiriskt stöd för RSV:s hypotes. Några remissinstanser har noterat att det saknas en seriös diskussion kring det rimliga i den uppställda hypotesen.

Oklart hur många företag som omfattas

Hur många företag och företagare som skulle omfattas av schablonbeskattning framgår inte av rapporten. emellertid kan antalet företag, som maximalt skulle kunna omfattas av en schablonbeskattning av småföretag, uppskattas med hjälp av Statistiska Centralbyråns företagsstatistik1. Sammanlagt finns det enligt statistiken cirka 815 000 företag i Sverige. Av dessa har 602 000 ingen anställd och 145 000 har en till fyra anställda. Resterande 68 000 företag har fem eller fler anställda. Sammanlagt 647 000 företag skulle alltså kunna bli föremål för schablonbeskattning om den utvidgades från de nu föreslagna pizzeriorna, frisörerna etc. till att omfatta alla småföretag i denna storleksordning. Man får räkna med att en utvidgad schablonbeskattning utgör nästa etapp i RSV:s strävan till frigörelse från det bångstyriga redovisningssystemet, som framställs som opålitligt, problematiskt och svårgenomträngligt.

Engagerade remissinstanser

Remissvar är av tradition i vårt land ofta svala och distanserade. I detta fall förhåller det sig tvärtom. Det är sällan ett remitterat förslag har bemötts med en så emfatiskt formulerad motvilja. Samtidigt är det också sällan som myndigheter och organisationer, som i allmänhet företräder helt olika intressen, samlat sig kring ett starkt försvar av företagens redovisning.

Remissinstanserna visar företagens redovisning ett odelat förtroende och anser det självklart att redovisningen skall läggas till grund för beskattningen. Praktiskt taget samtliga remissinstanser vill behålla den direkta kopplingen mellan redovisningssystemet och skattesystemet och dessutom systemrelationens karaktär. Man kräver att skattesystemet även fortsättningsvis skall helt och fullt acceptera redovisningssystemets vinstbelopp som beskattningsunderlag och avvisar en för skatteändamål schablonbaserad vinstsiffra. I den mån några företag frivilligt vill ansluta sig till ett schablonbeskattningssystem är några remissinstanser beredda att acceptera detta.RSV har uppenbarligen misslyckats med att visa schablonbeskattningens överlägsenhet i förhållande till gällande lag.

RSV-rapporten innehåller inget förslag om lättnader i bokföringsskyldigheten för de berörda företagen. Det torde ha sin naturliga förklaring i att RSV uppfattat sig ha vare sig särskilt uppdrag eller ett naturligt myndighetsmandat att gripa in i lagstiftningen på redovisningsområdet.

RSV:s branschurval

Det är svårt att undgå att notera att urvalet av branscher för schablonbeskattning har en tendentiös karaktär. I rapporten skriver RSV, som uppenbarligen är medveten om detta:

7.5 Invandrare som företagare

Det är väl belagt att personer med invandrarbakgrund har större benägenhet att starta egna företag än ursprungsbefolkningen. Det har emellertid också konstaterats att personer med utländsk bakgrund inte har samma möjligheter som majoritetsbefolkningen i Sverige att starta och driva företag vilket till viss del anses bero på att de inte förmår hantera regelsystemen.

...

Vår föreslagna utformning är enkel att förstå och enkel att tillämpa och skapar inte några problem i detta avseende. (RSV Rapport 2002:3 sid. 60)

Ovanstående torde få tolkas som att RSV:s schablonbeskattningsförslag tänker sig att företagare i Sverige tillhör någon av följande fyra kategorier:

  • Personer med invandrarbakgrund

  • Ursprungsbefolkningen

  • Personer med utländsk bakgrund

  • Majoritetsbefolkningen.

Vilken av dessa fyra kategorier som skulle uppleva schablonbeskattningssystemet som enkelt att förstå och enkelt att tillämpa och som det inte skulle skapa några problem för utvecklas inte närmare av RSV.

Utredningens sammansättning

I svenska utredningssammanhang är det nästan undantagslöst så att en eller flera företrädare för dem som berörs av ett förslag får komma till tals i utredningen. I denna utredning har emellertid RSV avstått från denna vedertagna norm. Det finns ingen uppgift om att någon enda företrädare för berörda branscher, invandrare eller andra som förslaget fokuserar på har beretts tillfälle att lämna synpunkter under denna mycket omfattande och personalintensiva utredning.

Kritiska remissinstanser

Svaren från remissinstanserna är av blandad karaktär. En påfallande tendens är att flertalet svarat utan att binda sig i sak genom att tillstyrka ett fortsatt utredande och samtidigt betona att det krävs djupgående analyser innan något beslut fattas. Fem remissinstanser svarade att man inte hade några synpunkter och två att man avstod från att yttra sig. Ingen remissinstans ger ett oreserverat stöd till RSV:s förslag och även de tre remissinstanser som i och för sig kan tänka sig schablonbeskattning i vissa sammanhang är mycket kritiska till enskildheter i förslaget. Många remissinstanser har i sina svar argumenterat antingen mot hela förslaget eller mot väsentliga delar av det. Ett antal principiella invändningar från några remissinstanser återges nedan.

Svea Hovrätt anför att det i lag måste regleras under vilka förhållanden oanmälda besök får äga rum och på vilket sätt beslut om att dessa förutsättningar är uppfyllda skall fattas.

Kammarrätten i Göteborg vänder sig mot att företag som går med förlust och nystartade företag skall betala schablonskatt på en obefintlig vinst. Vidare är man tveksam till sättet att fastställa grundvariabeln, antalet verksamma, och den stora roll denna variabel får för beskattningen utan hänsyn till de faktiska förhållandena. En jämkningsmöjlighet där företaget har bevisbördan innebär betydande vinster för skattemyndigheten ur kontrollsynpunkt, men är lika betungande för den enskilde företagaren som dagens system. Kammarrätten vill i stället se en modell som knyter an till det bokföringsmässiga resultatet, vilket är en förutsättning för att schablonbeskattningen skall bli en förenkling för företagen. Kammarrätten vänder sig även mot förslagets omvända bevisbörda och mot förslagets förhöjda skattetillägg. Även mot de oanmälda besöken har Kammarrätten invändningar ur integritetssynpunkt.

Ekobrottsmyndigheten i Göteborg anför att nuvarande nettovinstbeskattning av inkomster med bristfälliga kontrollmöjligheter som i första hand går ut över det allmänna är att föredra framför en beskattning baserad på schabloner som av de enskilda måste uppfattas som godtyckliga. Schablonbeskattning förutsätter alltså variabler med högre träffsäkerhet än en nettovinstberäkning grundad på verkliga inkomster/kostnader. Remissinstansen exemplifierar med en annan av RSV:s skattegrundande variabler, frisörstol, och skriver:

En grundvariabel, antal frisörstolar, är inget mått i ekonomiska termer. Vilka principer tänker man sig gälla för kopplingen variabel – mått? Det är basen för sistnämnda uppskattning som är det väsentligaste. Man får väl förmoda att variablerna, särskilt de ekonomiska måtten, i någon mån skall vara statistiskt underbyggda. Vilka populationer skall man utgå från, hur skall urvalet gå till, vilka värden skall gälla? Vilka spridningsmått, vilken variationsbredd eller standardavvikelse kan godtas är exempel på för utfallet helt avgörande principfrågor som över huvud taget inte berörs.

...

De skattskyldiga kommer inte att anpassa sig på det sätt som RSV förutsatt: det visar sig att antal frisörstolar minskar, antalet väntestolar ökar och att skillnaderna mellan de två stolstyperna försvinner. Variabeln frisörstol saknar således reliabilitet och validitet. Vad göra? Skall RSV räkna antalet speglar, torkhuvar etc.?

Konkurrensverket, som avstyrker förslaget, har invändningar mot att basera schablonbeskattningen på antalet verksamma med motiveringen att det riskerar att driva företag med låg lönsamhet per anställd från marknaden. Schablonbeskattning hämmar konkurrensen eftersom etablering och drift blir mera riskfylld. Därutöver medför förslaget kontrollproblem samt ökande incitament till svart arbete. Redan i utredningsarbetet har det varit svårt att få fram exakta uppgifter för grundvariabeln, vilket visar på grundläggande problem med grundvariabelns mätbarhet och därmed med hela förslaget.

Riksrevisionsverket förordar som princip att en ordnad bokföring och därmed den faktiska vinsten, omsättningen m.m. bör ligga till grund för beskattning av företag, dvs. så att skatt efter förmåga kan tas ut. Det är endast när det finns särskilda skäl som denna princip bör frångås.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet skriver i sin sammanfattning bl.a. att en schablonbeskattning byggd på antalet årsverksamma ger incitament för ökad användning av svart arbetskraft och gör följande övergripande bedömning:

Vid en avvägning mellan om den materiella eller processuella regleringen bör ändras framstår det som avgörande vilket intresse som sätts i första hand. Skall man utgå ifrån att den enskilde fuskar med skatten och därför utforma de materiella skattereglerna utifrån detta? Eller skall man utgå ifrån att den enskilde fullgör vad han eller hon skall och sedan ha korrigeringsmöjligheter att ingripa med när den enskilde inte fullgör sina skyldigheter?

Föreningen Svenskt Näringsliv ställer frågan i vilken omfattning det sker skatterevisioner inom kontantbranscherna och vad det är för problem som revisorerna i första hand stöter på. Om det till exempel är så att ett av de största problemen är förekomst av s.k. svart arbetskraft på arbetsplatsen, som vid kontrolltillfället uppges endast vistas där tillfälligt, så kan det vara svårt att komma tillrätta med detta även med en schablonbeskattning.

Kooperativa Förbundet, som uttryckligen avstyrker, skriver:

En beskattning av företag baserad inte på företagens bokföring av intäkter och kostnader utan enligt i förväg bestämda schabloner som inte tar hänsyn till faktiska omständigheter i det enskilda fallet strider i alltför hög utsträckning mot de grundläggande skatterättsliga principerna att skatt skall tas ut efter envars förmåga och att alla med identiska inkomst- och andra förhållanden skall träffas av en lika beskattning (neutralitet i beskattningen) och bör därför inte införas.

I flera av de länder som har någon form av schablonbeskattning strävar man efter att komma bort från schablonbeskattningen och fram till en beskattning baserad på det verkliga utfallet. I Spanien t.ex. tror man från skatteförvaltningens sida att schablonbeskattningens betydelse kommer att minska i takt med att bokföringsstandarden höjs. (ur SOU 1996:172)

Landsorganisationen i Sverige anser att företagen skall beskattas enligt principen om likformig beskattning så långt det är möjligt och skriver i sitt yttrande bl.a.:

Schablonbeskattning är ett avsteg från likformig beskattning. Resultatet blir att seriösa och välordnade företag får en lägre beskattning så länge som de uppfyller kraven för schablonbeskattning. Detta skapar oönskade inlåsningseffekter i den företagsform som är schablonbeskattad, samtidigt som andra företag söker sig dit. Incitamenten minskar för dessa företag att växa, vilket är en nackdel för tillväxten. Det är märkligt att Rapport 2002:3 nöjer sig med att utgå från att dessa effekter inte inträffar.

Schablonbeskattning används framförallt i länder med lägre genomsnittlig utbildningsnivå och svagare samhällsstrukturer. Skälet till detta är sannolikt att schablonbeskattningens regler är lätta att lära sig och lätta för skattemyndigheterna att följa upp. LOs styrelse anser dock att enkelheten inte är ett mål i sig om det som i fallet med schablonbeskattning går på tvärs mot principen om likformig beskattning.

Lantbrukarnas Riksförbund, LRF, som avstyrker förslaget, anför bl.a. följande:

Enligt LRFs uppfattning är neutraliteten i beskattning mellan olika företagsformer ett oerhört viktigt inslag i dagens skattesystem. LRF anser också att kritiken mot komplexiteten i dagens regler är klart överdriven.

...

Det bör också noteras att den internationella utvecklingen t.ex. inom lantbruk går i motsatt riktning, således från schablonbeskattning till beskattning av verkliga inkomster.

Sveriges Advokatsamfund skriver sammanfattningsvis att man ”ställer sig tveksamt till att införa schabloner som grund för beskattning. Det främsta skälet för detta är att schabloner inte ger grund för en rättvis och rättssäker beskattning. Ett schablonbeskattningssystem synes med nödvändighet medföra avkall på kravet på rättvisa och likformighet i beskattningen till förmån för önskemål om enkelhet och bättre skattekontroll. En sådan intresseavvägning kan inte accepteras av Advokatsamfundet”.

Enligt Advokatsamfundet ligger den betydande svårigheten i att försöka höja skattemoralen inte framför allt i om reglerna är enkla eller komplicerade, utan snarare i det i Sverige relativt sett höga skattetrycket. Skattetryckets verkan och funktion för tilltron till systemet har inte belysts i utredningen, vilket enligt samfundets uppfattning är en brist. Om det påstådda utbredda fusket främst orsakas av det höga skattetrycket är det tveksamt om införande av ett regelverk med schabloner skulle öka tilltron till systemet, särskilt som den föreslagna schablonmetoden inte framstår som fri från utrymme för fusk.

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund, SRF, anser att de mål som RSV vill uppnå bör sökas utan att göra så långtgående ingrepp i centrala principer som rättvisa och skatteförmåga. Förslaget är enligt SRF en typisk produkt av de ambitioner som regelbundet söker skapa system för en minoritet av de skattskyldiga på majoritetens bekostnad vilket är fel väg. Vidare ifrågasätter SRF om schablonbeskattning löser problemet med oredovisade inkomster och svart arbetskraft, eftersom detta är en sektor som rör sig helt utanför den legala ekonomin och därför inte är beroende av hur de olika systemen är utformade.

SRF är kritisk mot schablonbeskattningens ansats, nämligen att det individuella överskottet hos respektive företag ersätts med en avancerad gissningslek från skattemyndigheternas sida. Beträffande RSV:s utländska inspirationskällor skriver SRF:

Utredningen tar även exempel från andra länder, vilket i huvudsak utgår från södra Europa med länder som Italien, Spanien och Grekland. Vad som dock inte tas upp av utredningen är den utbredda frustration som företagare i dessa länder upplever med stelbentheten i systemet. Lojaliteten mot skattesystemet är inte högre i dessa länder än i Sverige, utan tvärtom har dessa länder en väsentligt större svart sektor än här, delvis pga frustrationen över ett föråldrat skattesystem. Dessa aspekter utelämnas av utredningen... Att därför välja att införa ett föråldrat och stereotypt system som har sitt ursprung i de länder som har de största svarta ekonomierna i Europa är fel väg enligt SRFs uppfattning.

Sammanfattning av kritiken

Som en i punktform sammanfattande konklusion av remissvaren kan sägas att kritiken drabbat förslaget i följande avseenden:

  • mot bakgrund och problembeskrivning,

  • mot RSV:s val av förebild i föråldrade sydeuropeiska skattesystem,

  • mot att RSV inte beaktat den grundläggande frågan som gäller Sveriges unikt höga skattetryck,

  • mot den överdrivna kritiken av komplexiteten i dagens regler,

  • mot att företagen tvingas arbeta med dubbla system,

  • mot att bokföringen ifrågasätts och nedvärderas samtidigt som utomstående intressenters behov av en fullgod redovisning kvarstår,

  • mot att ersätta faktiskt resultat enligt redovisningen med en godtycklig schablon,

  • mot att nystartade företag som ofta går med förlust skall schablonbeskattas,

  • mot den omvända bevisbördan vid jämkning,

  • mot att schablonen i själva verket kommer att gynna svart arbete,

  • mot att införa ett system som används i länder med lägre genomsnittlig utbildningsnivå och svagare samhällsstrukturer,

  • mot ett stereotypt system som har sitt ursprung i de länder som har de största svarta ekonomierna i Europa,

  • mot att utredningen inte tar upp företagarnas systemkritik i dessa länder,

  • mot det integritetskränkande inslaget oanmälda besök,

  • mot att systemet leder till oönskade inlåsningseffekter i den företagsform som är schablonbeskattad,

  • mot att särbehandla vissa verksamheter i strid med principen om allas likhet inför lagen och

  • mot att RSV inte visat att förslaget har sådana fördelar att de överstiger nackdelarna.

Försvagad eller förstärkt systemrelation?

Företagsbeskattningen har av lagstiftaren avsiktligt knutits till civilrättsliga handlingar inom företagssektorn. Därmed har skattesystemet kommit att vara beroende av vad ett annat rättsligt system tillhandahåller, nämligen bokföring, räkenskaper och redovisning. Vidare saknar skattesystemet tillgång till substitut för denna råvara för sin egen tjänsteproduktion, som enbart består i att räkna ut omfattningen av skattemedel till statsverket. En central fråga har därför blivit hur skattesystemet skall kunna styra och säkerställa tillgången till råvaran företagens redovisning alternativt söka ett substitut för den.

Ett system kan antingen äga en resurs eller – utan att äga den – åtminstone ha tillgång till den. En grund för att styra en resurs är kopplad till dispositionen över den, dvs. sättet att reglera tillgång och kvantitet, en annan är att skriva regler (lagar, förordningar, normer etc.) som reglerar resursens kvalitet. Men ett resursberoende system söker också på olika sätt frigöra sig från beroendet.

Det kan finnas rationella interna argument för skattesystemet att hävda sin systemintegritet genom att göra sig mer fritt från redovisningssystemet. Man kan argumentera för egna systemspecifika regler såsom schablonbeskattning, som man söker vinna gehör för hos staten genom att hävda att man annars inte kan förse staten med snabbt och enkelt uträknade skatter. Det är ett erbjudande som det är svårt för staten att argumentera mot eftersom effekterna av sådana skatteregler inte utvärderats.

Det svenska skattesystemet har redan systemspecifika skatteregler, t.ex. för balansposten pågående arbeten utan att man kunnat leda i bevis att de reglerna skulle vara objektivt sett bättre än redovisningssystemets egna motsvarande regler. Skattereglerna för avsättning för framtida utgifter för garantier är ett annat liknande område. Men det har inte heller där kunnat styrkas att de ger staten mera skatteinkomster än om redovisningen följts. Däremot skapar särskilda skatteregler dubbelarbete inom bägge systemen och framstår därför ur ett övergripande samhällsperspektiv som slöseri med knappa resurser i synnerhet då alternativkostnaden beaktas.

Det finns även en styrningsmöjlighet som har att göra med kunskap om det andra systemet (redovisningskunskap inom skattesystemet respektive skattekunskap inom redovisningssystemet) och frågan om vilket system, som kan upprätta regler för att reglera ägandet, fördelning och användning av resursen. I kunskapshänseende torde en odiskutabel obalans föreligga, vilket måste uppfattas som frustrerande för skattesystemet. Skattesystemet kan säkerställa tillgång till data i redovisningssystemet via lagstiftning; bokföringslagen stipulerar exempelvis en lång arkivering av bokföringsmaterialet. Skattesystemet har också legal rätt till insyn i redovisningen, men redovisningssystemet styr genom sitt eget regelverk vad som skall redovisas och hur redovisningen skall utformas. Det är redovisningsprodukten, inte dess tillverkningsprocedur, som skattesystemet har tillgång till.

Styrningen av resurser beror också på i hur stor omfattning ett system kan ersätta en kritisk resurs med en annan resurs dvs. ha tillgång till substitut för en viktig resurs. Skattesystemet söker nu genom sitt förslag om schablonbeskattning skaffa ett substitut för den redovisning man säger sig sakna eller inte kunna lita på. Agerandet bekräftar att ett system ofta saknar förmåga till reflektion om sig själv och om sin relation till andra system och därför handlar på ett sätt som för omvärlden framstår som irrationellt. Förmodligen får de kritiska remissvaren den effekten att skattesystemets relation till företagens redovisning ytterligare befästs. Det skapar förhoppningsvis ett incitament för skattesystemet att öka sina insikter och färdigheter i redovisning, en förtrogenhet som ökar möjligheterna till effektiv kontroll inom ramen för gällande skatteregler.

Christer Westermark

är doktorand i företagsekonomi och har under många år arbetat med redovisningsfrågor i olika befattningar och sammanhang, bl.a. vid Riksskatteverket. Han har också författat böcker. Han medverkade senast i Balans nr 6–7/1996.