Kommunal redovisning blev reglerad i lag så sent som 1998 genom lagen (1997:614) om kommunal redovisning, KRL. I samband därmed inrättades också Rådet för kommunal redovisning med uppgift att svara för normering inom ramen för den nya lagen. Redan före tillkomsten av KRL hade redovisningsformerna inom den kommunala sektorn genomgått en snabb utveckling med relativt omfattande förändringar. Denna process inleddes redan i mitten av 1980-talet. Trenden var mycket tydlig. Det handlade om en anpassning till de principer och synsätt som gällde för privat sektor, dvs. bokföringsmässiga grunder. Ett viktigt skäl till utvecklingen var det ökade behovet av en rättvisande, tydlig och begriplig information. Behovet ökade i takt med att kommunernas och landstingens verksamheter blev allt mer omfattande och komplexa. Förändringen genomfördes frivilligt och spontant på sektorns egna villkor och måste betecknas som unik i ett internationellt perspektiv. Idag diskuteras behovet av en liknande anpassning i många andra länder.
Skälet för att kommunal redovisning regleras i en särskild lag är att det finns vissa grundläggande skillnader mellan kommunal verksamhet och näringsverksamhet. För all offentlig, och därmed också kommunal, verksamhet är målet att tillhandahålla service och allmänna nyttigheter. Skatter, statsbidrag och avgifter är de medel, insatsresurser, som används för att uppnå verksamhetsmålen. Inom näringsverksamhet utgör vinst eller avkastning på insatt kapital det primära målet, medan verksamheten är medlet för att uppnå detta mål. En teoretisk konsekvens av att offentlig verksamhet har andra mål än privat näringsverksamhet är att matchningsprincipen inte är helt relevant i kommunala sammanhang.
En ytterligare omständighet av väsentlig betydelse är offentlighetsprincipen som gäller för kommuner och landsting. Kommuner och landsting är en del av den offentliga sektorn och deras existens kan sägas vara garanterad av staten med stöd i grundlag och de har dessutom en grundlagfäst beskattningsrätt. Detta ger, i flera avseenden, kommuner och landsting en särställning. Dessa skillnader kan i vissa fall få konsekvenser även i redovisningen. Några sådana skillnader är beaktade i KRL. Rådets för kommunal redovisning normering innefattar givetvis också sådana områden som är specifika för kommuner och landsting.
Sedan den kommunala redovisningen reglerats i lag – och efter tillkomsten av Rådet för kommunal redovisning – har utvecklingen fortsatt i snabb takt. KRL, som bygger på bokföringslagen (BRL) och årsredovisningslagen (ÅRL), kom dock att i huvudsak bekräfta rådande praxis. KRL medförde således inga omvälvande förändringar för enskilda kommuner eller landsting. Möjligheten attjämföra KRL med BFL och ÅRL innebar emellertid att den tidigare inledda processen att samordna redovisningsprinciperna mellan privat och kommunal sektor tog ny fart. Den normgivning som Rådet för kommunal redovisning svarat för under de senaste åren har i hög grad inriktats på att de relevanta normer som utfärdats av framförallt Redovisningsrådet också ska gälla kommuner och landsting. Detta har medfört att följande av Redovisningsrådets rekommendationer – i princip – även gäller för kommuner och landsting:
RR 5 Byte av redovisningsprincip
RR 6:99 Leasingavtal
RR 12 Materiella anläggningstillgångar
RR 15 Immateriella tillgångar
RR 16 Avsättningar, ansvarsförbindelser och eventualtillgångar
RR 21 Lånekostnader
Rådet för kommunal redovisning har dessutom, som Utkast till rekommendation, behandlat RR 5 Redovisning av byte av redovisningsprincip samt RR 21 Lånekostnader. Rådet för kommunal redovisning kommer att gå igenom samtliga övriga av Redovisningsrådets rekommendationer som är relevanta för kommuner och landsting. Vi kommer därvid att bedöma huruvida dessa rekommendationer, i helhet eller till delar, är god redovisningssed även för kommuner och landsting.
Rådet för kommunal redovisning närmar sig nu ett antal viktiga frågeställningar där den kommunala särarten av allt att döma måste prövas och eventuellt ytterligare tydliggöras. Den viktigaste frågan handlar om tillgångsbegreppet samt värdering av tillgångar. Begreppet ”ekonomiska fördelar” är exempelvis inte helt relevant i kommuner och landsting. Inom dessa organisationer måste istället begrepp som servicepotential, kapacitet och samhällsnytta användas. Frågan aktualiseras bl.a. när det gäller nedskrivningar. Som ett uttryck för den kommunala särartens betydelse kan Redovisningsrådets rekommendation nr 17 Nedskrivningar knappast överföras till en kommunal kontext. En konkret fråga i detta sammanhang är om, och hur, ett eventuellt underutnyttjande av servicekapaciteten i en skola ska påverka värdet på skolan. Vidare är kommunernas och landstingens allt mer aktiva engagemang i den regionala utvecklingen i syfte att skapa nytta eller värde för invånarna, ofta i samverkan med andra aktörer, en annan fråga som kan få konsekvenser för tillgångsbegreppet.
Rådets hittillsvarande normering har varit framgångsrik. Av en nyligen genomförd praxisstudie framgår att genomslaget för Rådets rekommendationer har varit relativt gott. Självklart finns förbättringsområden, men i de flesta fall kan ytterligare information och utbildning avhjälpa bristerna. Vi bedömer att kvaliteten på den kommunala redovisningen har förbättrats under de senaste åren och att den idag håller en hög nivå. Därmed uppfylls förutsättningarna för att den kommunala redovisningen ska utgöra ett viktigt beslutsunderlag för de förtroendevalda samt underlag för att utkräva ansvar. Det viktigaste syftet med redovisningen är därmed uppfyllt.
Harald Lindström , ordförande i styrelsen för Rådet för kommunal redovisning.