Fördjupning: ”Redovisningstillsynen bör ses över”

Dagens system för redovisningstillsyn behöver förändras. Det menar Finansinspektionen (Fl). Svagheterna i det nuvarande systemet kan äventyra förtroendet för de svenska reglerade värdepappersmarknaderna, skriver Ulrika Heneryd, redovisningsexpert på FL

Sedan 1 juli 2007 finns det krav på övervakning av regelbunden finansiell rapportering, det vill säga redovisningstillsyn, för noterade företag i Sverige. Kravet har sin bakgrund i EU:s strategi för en effektiv och konkurrenskraftig kapitalmarknad, IAS-förordningen (2002), och öppenhetsdirektivet (2004).

Dagens system för redovisningstillsyn har kritiserats från olika håll och många, inklusive FI, ser ett behov av en förändring av systemet. Svagheterna i det befintliga systemet kan äventyra förtroendet för de svenska reglerade värdepappersmarknaderna. Sedan tidigare har såväl börserna som FI hemställt till finansdepartementet om en lagändring gällande redovisningstillsynen. Det finns olika tänkbara lösningar varav FI är ett alternativ. Denna artikel utreder inte alternativen närmare, men lyfter fram fem faktorer som är viktiga att beakta för att försäkra sig om en robust framtida redovisningstillsyn i Sverige.

Till dess att en ny ordning för redovisningstillsynen utreds och införs fortsätter redovisningstillsynen som tidigare med ett oförändrat ansvar för börserna att utföra den i enlighet med de krav som ställs i lag och föreskrift.

Dagens redovisningstillsyn

I dag har FI det yttersta ansvaret för redovisningstillsynen. Det huvudsakliga arbetet är dock genom lag delegerat till de reglerade marknaderna (börserna), det vill säga Nasdaq OMX Stockholm AB (OMXS) och Nordic Growth Märket NGM AB (NGM). FI ska endast utöva direkt redovisningstillsyn av företag som har Sverige som hemmedlemsstat och vars värdepapper handlas på en börs inom EES men inte i Sverige. Därutöver ska FI övervaka börsernas redovisningstillsyn.

Lagen ställer krav på att börsernas funktion för redovisningstillsyn ska vara självständig i förhållande till deras affärsdrivande verksamhet och ha tillräckliga resurser och befogenheter för att fullgöra sina skyldigheter.

Utöver de lagstadgade kraven på börsernas redovisningstillsyn har FI meddelat föreskrifter om dels hur tillsynen ska utföras, dels innehåll, omfattning och fullgörande av börsernas rapportering till FI.

Redovisningstillsynens syfte är att öka förtroendet för företagens finansiella rapporter genom att bidra till en enhetlig tillämpning av internationella redovisningsstandarder, såväl i Sverige som inom EES. Börserna ska biträda FI i det europeiska tillsynssamarbetet. I detta ingår att börserna förväntas överlägga med tillsynsfunktioner i andra EES-länder, bilateralt eller genom det samarbete som bedrivs genom EECS. Dessutom förväntas börserna, i lämplig omfattning, bidra med fall till en databas över redovisningstillsynsbeslut som förvaltas av CESR.

Det svenska systemet för redovisningstillsyn är unikt inom EES eftersom uppgiften i huvudsak utförs av börserna och inte en myndighet. Detta har bland annat inneburit att CESR och medlemsländer har ifrågasatt Sveriges implementering av öppenhetsdirektivet.

Styrkor och svagheter med nuvarande ordning

fi har utfört ett tiotal riktade undersökningar av börsernas redovisningstillsyn under perioden 2007–2009. I startskedet fokuserade FI:s tillsyn på börsernas rutiner och processer. I takt med att börserna har börjat utöva redovisningstillsynen har dock FI även inkluderat lämplighet i rutiner och åtgärder. De brister som har kommit fram i dessa undersökningar är väsentliga och i viss mån gemensamma för båda börserna.

Tanken med dagens system för redovisningstillsyn i Sverige var att skapa förutsättningar för ett system med utrymme för självregleringslösningar. Fördelarna med självreglering har formulerats i termer av flexibilitet och förankring i näringslivet (Prop. 2006/07:65 sid. 209) och möjligheter att tillvarata resurser och kompetens i befintligt självregleringssystem (ds 2006:6 sid. 176). Det är svårt att se att nuvarande ordning drar nytta av dessa fördelar.

En anledning till att fördelarna inte har realiserats kan vara att börserna inte delegerade redovisningstillsynen till Panelen för övervakning av finansiell rapportering utan i stället strävar efter att bedriva den i egen regi, men i huvudsak med externa resurser.

Ett problem med denna strategi är att upprätthålla tillräcklig egen kompetens i sakfrågorna. Detta problem accentueras av att de externa resurserna, på grund av sekretesskäl, varken får access till CESR:s beslutsdatabas eller får delta i EECS.

Detta innebär att dagens system inte tillvaratar kunskap på ett optimalt sätt. Erfarenheter från EECS kommer inte dem som utför tillsynen tillgodo och deras erfarenheter kommer inte tillsynsfunktioner i andra EES-länder tillgodo. Det senare begränsar Sveriges inflytande över utvecklingen av redovisningstillsynen inom EES.

Vidare blir kostnaderna för tillsynen, vilka ska överföras på de noterade bolagen, en del av respektive marknads totalerbjudande och påverkar således deras konkurrenssituation. Börsernas incitament att tilldela redovisningstillsynen tillräckliga resurser påverkas därmed negativt.

Dagens fragmenterade tillsyn väcker dessutom frågor om tillsynen är likvärdig hos de tre olika aktörerna. Det är även troligt att det kräver mer resurser än ett system där tillsynen samlas i en organisation.

Den nuvarande strukturen kan även kritiseras för att – genom att skapa två hierarkiska nivåer – skapa ett extra tillsynsbehov.

Dessutom innebär FI:s tillsynsansvar över börsernas tillsyn ett hinder för de flesta former av samarbete mellan FI och börserna inom redovisningstillsynsområdet. FI har till exempel inte funnit det lämpligt att bistå börserna genom exempelvis en dialog om beslut innan de fattas.

Olika aktörers synpunkter

Under 2009 har båda börserna, var för sig, formellt hemställt om lagändring hos finansdepartementet med innebörden att börserna fråntas redovisningstillsynen.

I en artikel i Balans nr 5/2009 kritiserar Göran Arnell och Claes Janzon från Fars policygrupp för redovisning OMXS redovisningstillsyn för vissa uttalanden i sakfrågor och för att de inte följer upp förstagångstillämpning av nya standarder. De menar också att OMXS i sin tillsyn ägnar sig åt normgivning. I dialog med FI har Far betonat vikten av en fungerande redovisningstillsyn, inte minst som ett stöd för revisorerna.

Ytterligare parter i det svenska näringslivet har, i dialog med FI, också uttryckt kritik mot den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn. Vad gäller utformning av redovisningstillsynen i Sverige betonar Svenskt Näringsliv vikten av en enhetlig och likvärdig redovisningstillsyn inom Europa. Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden anser att det finns möjligheter att förbättra den svenska redovisningstillsynen och har uttryckt ett starkt intresse att ta ansvar för redovisningstillsynen i Sverige inom ramen för en självregleringslösning.

Den framtida redovisningstillsynen i Sverige

FI anser att en ny ordning för redovisningstillsynen bör utredas och införas skyndsamt. Svagheterna i det befintliga systemet kan äventyra förtroendet för de svenska reglerade värdepappersmarknaderna.

Sedan tidigare har såväl börserna som FI hemställt till finansdepartementet om en lagändring gällande redovisningstillsynen. De aktörer vi talat med har uttryckt en oro för att börsernas ambitioner med redovisningstillsynen påverkas ytterligare negativt av att de – genom sina respektive hemställan om lagändringar – har uttryckt att de inte längre vill ha denna uppgift. FI delar denna oro.

FI förordar inte något alternativ men anser att följande fem faktorer är viktiga att beakta för att försäkra sig om en robust framtida redovisningstillsyn i Sverige:

Finansieringsfrågan är avgörande för att säkerställa tillräckliga resurser och kompetens. Den redovisningstillsyn som har utvecklats inom EES sedan 2005 ställer stora krav på resurser. Därmed blir finansieringsfrågan viktig för att garantera en ändamålsenlig och, i ett europeiskt perspektiv, likvärdig redovisningstillsyn.

En samlad svensk redovisningstillsyn är önskvärd. En samlad organisation för redovisningstillsyn skulle dels undanröja frågor om likvärdig och konsekvent tillsyn i Sverige, dels vara mer resurseffektiv.

CESR-medlem – bra men inte nödvändigt. CESR-medlemskap är inte ett krav för en fungerande redovisningstillsyn. Det finns dock vissa fördelar med medlemskap. Vissa närliggande frågor diskuteras inte inom ramen för EECS utan inom den undergrupp inom CESR som EECS sorterar under (CESR Standing Committee on Corporate reporting, tidigare CESR-Fin).

Europeiskt samarbete – ett krav och en prioriterad angelägenhet. Redovisningstillsynen är en europeisk angelägenhet. Det är viktigt såväl för Sverige som för Europa att den svenska tillsynen är likvärdig med den i övriga EES-länder. Vi anser därför att deltagande i det europeiska samarbetet inte bara måste vara ett krav utan också en prioriterad angelägenhet vid resurstilldelning.

Beslutsordning – en central legitimitetsfråga. Den tidigare betoningen av självregleringens fördelar, framför allt dess förankring i näringslivet, i kombination med flera aktörers kritik mot dagens system indikerar att vem som fattar beslut om överträdelser mot redovisningsregelverket och hur sådana beslutsprocesser ser ut är mycket viktig för systemets legitimitet. Det handlar dels om att de som bereder och fattar besluten har tillräcklig (redovisnings-)kompetens, dels om att företagen har insyn i processerna och möjlighet att föra fram sina synpunkter.

Denna artikel bygger på den redogörelse för det svenska systemet för redovisningstillsyn som FI lämnade till finansdepartementet i höstas i enlighet med regleringsbrevet för 2009. För den som vill läsa hela redogörelsen finns den publicerad på <www.fi.se>.

Ulrika Heneryd är redovisningsexpert på Finansinspektionen.