Offentlig redovisning

Många hinder finns på vägen mot en internationell standard

Statsskuldkrisen har aktualiserat frågan om kvalitet och jämförbarhet i staters redovisning. Men arbetet med att ta fram en internationell standard för offentlig redovisning pågår sedan 15 år. För närvarande diskuterar EU-länderna möjligheten till en harmonisering av den offentliga redovisningen, men hindren är många.

Den offentliga redovisningen är i många länder eftersatt jämfört med redovisningen i privat sektor. Det kan bero på att politikerna ställt krav på företagen, men ingen har ställt krav på politikerna. Andra orsaker är att den politiska diskussionen är fokuserad på budgeten, snarare än balansräkningen och resultaträkningen. I många länder tillämpas fortfarande kassamässig redovisning för staten och i spåren av skuldkrisen har många stater fått kritik för att ha kraftigt missvisande balansräkningar. Nu ökar trycket på staterna ska strama upp sin redovisning.

International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) kan beskrivas som staternas IFRS. Kritikerna menar att standardsättarna bara lagt ett karbonpapper emellan och att IPSAS inte är tillräckligt anpassade till den offentliga sektorns förutsättningar. Men försök har gjorts. Det finns kommittéer som sammanträtt i åratal, men till slut upplösts med ogjort ärende. Den offentliga redovisningens förutsättningar har en inbyggd problematik.

– Problemet uppstår när lagstiftaren och utföraren är samma enhet, till exempel att staten beslutar om allmän pension och samtidigt betalar ut den, förklarar Anne-Marie Ögren, redovisningsexpert på Ekonomistyrningsverket.

En annan väsentlig skillnad mellan stater och bolag är att statens tillgångar används för att ge service till medborgarna inte för att ge avkastning eller säljas.

– Ett bolag kan säljas när som helst, men staten säljer inte sin pensionsskuld, statsskuld eller studiemedelsfordran, säger Anne-Marie Ögren.

Precis som IFRS bygger flera IPSAS på värdering till verkligt värde, men frågan är om en marknadsvärdering av en stats tillgångar och skulder är möjlig. Hur ska regeringen värdera kostnaden för kommande barnbidrag, när den samtidigt har makten att avskaffa barnbidraget?

Denna i det närmaste filosofiska fråga utgör ett av de största hindren för att staterna ska vilja anta IPSAS. I samtalen som förs mellan redovisningsexperter i EU brukar Frankrike, som liksom Sverige har en omfattande välfärdsstat, lyfta fram att 70 procent av den franska statens kostnader är föremål för debatt om hur de allmänna redovisningsprinciperna ska tillämpas i praktiken.

Även om IPSAS vore heltäckande skulle problemen kvarstå med att den offentliga verksamheten är uppbyggd på olika sätt i olika länder, med olika förvaltningskulturer och redovisningsnormer. I Sverige upprättar exempelvis varje myndighet, som är självständig, sin egen årsredovisning, medan det i många länder upprättas en enda årsredovisning på departementsnivå, där motsvarigheten till de svenska myndigheterna ingår som avdelningar. Kommunernas ställning i förhållande till staten är en annan faktor som leder till att jämförbarhetsproblem mellan länder skulle kvarstå, även om alla implementerade IPSAS.

– För vår del håller vi med om grunddefinitionerna i IPSAS och självklart anser vi att alla stater borde redovisa enligt bokföringsmässiga principer. Vi är positiva till en harmonisering, men ser svårigheterna, säger Mats Wikström, generaldirektör på Ekonomistyrningsverket (ESV).

ESV har fått regeringens uppdrag att jämföra de svenska redovisningsreglerna som tillämpas för staten med internationella standarder (läs IPSAS). Samtidigt pågår alltså diskussioner mellan EUs medlemsstater om att införa en gemensam standard för att öka jämförbarheten och transparensen. Pådrivande är EU-kommissionen, IFAC, och även riksrevisorer runtom i världen.

Den internationella organisationen för revisionsorgan, INTOSAI, antog vid sin kongress för snart två år sedan gemensamma riktlinjer för revision i offentlig sektor: International Standards of Supreme Audit Institutions, de så kallade ISSAIERNA. På samma vis som IPSAS bygger på IFRS, bygger ISSAIERNA på ISA. Processen med att implementera ISSAIERNA har gått snabbare än arbetet med att anta en gemensam internationell standard för redovisning.

– Räkenskapsåret 2010 började vi tillämpa ISSAIERNA för första gången i vår granskning och för 2011 har vi gjort det fullt ut, berättar Claes Norgren, riksrevisor.

Svenska Riksrevisionen har varit aktiv i det internationella arbetet med att få acceptans för en gemensam, global standard för offentlig revision och lever alltså som den lär. Men vad händer när man tillämpar ISSAIERNA på en årsredovisning som inte är upprättad enligt IPSAS eller ett annat ramverk som kräver rättvisande bild?

– Frågan är vilket värde ett revisionsuttalande har när ramverket inte uppfyller de krav som behövs för att en revisor ska kunna intyga att årsredovisningen ger en rättvisande bild, säger Claes Norgren.

I det pressmeddelande som Riksrevisionen skickade ut i samband med att den årliga granskningen av årsredovisningen för staten publicerades i maj i år, konstateras: ”Då regeringen ännu inte tillämpar ett redovisningsramverk som har till uppgift att uppnå en rättvisande bild, begränsas uttalandet i revisionsberättelsen till att konstatera att redovisningen är upprättad enligt budgetlagen.”

Problemet, enligt ESV, är att det låter som att svenska staten skulle ha ett dåligt redovisningsramverk, när det i själva verket hör till de mer utvecklade. Åtminstone om måttstocken heter IPSAS.

– Sverige var bland de första i världen med att införa redovisning på bokföringsmässiga grunder för staten. Det redovisningsramverk som används i dag utvecklade vi redan för 20 år sedan, med internationella standarder som grund, säger Mats Wikström och förtydligar:

– Eftersom IPSAS har utvecklats på samma sätt är svenska statens redovisningsramverk på grundläggande nivå i överensstämmelse med IPSAS.

Harmonisering är den motor som driver utvecklingen när det gäller en global standard för offentlig redovisning. Riksrevisor Claes Norgren jämför utvecklingen med den som gäller för företagen.

– Alla goda skäl som anförs för harmonisering inom den privata sektorn är giltiga också för staten, säger han.

Det handlar om jämförbarhet och transparens. Och ytterst om medborgarnas insyn i hur staten förvaltar deras gemensamma tillgångar.

Om Riksrevisionen, av naturliga skäl, betonar förutsättningarna för en ändamålsenlig granskning, så ligger ESVs fokus på själva styrningen. Här kommer den bokföringsmässiga redovisningen in som en viktig komponent.

– Bokföringsmässig redovisning ger en bättre resultatredovisning. När vi införde den i Sverige var det för att vi bytte styrsystem från detaljerad budgetstyrning till ramanslag, vilket innebär större frihet och därmed behov av noggrannare återrapportering, säger Mats Wikström.

Valet av bokföringsmetod och vilken redovisningsstandard som används ger reell effekt på resultatet, så det är inte bara ett problem för teoretiker. Claes Norgren illustrerar med ett känt exempel från verkligheten – störningarna i den svenska tågtrafiken.

– Det börjar bli kallt ute och tåget kommer inte när det ska. Det kan bero på att järnvägen inte underhållits som den ska. Riksrevisionen har granskat Trafikverket, men deras redovisning innehåller bara en massa mikroinformation om status på infrastrukturkapitalet. Detta gör att det inte finns någon samlad bild av det ekonomiska värdet på infrastrukturkapitalet, säger han.

Men när det gäller statens viktigaste utgiftspost, nämligen transfereringar såsom barnbidrag, sjukförsäkring och allmän pension, är IPSAS alltså fortfarande inte färdigutvecklat. Oavsett om EU-länderna kommer att vänta med att anta IPSAS tills det är färdigutvecklat, eller om de kommer att besluta sig för att börja med det som finns och behålla nationella normer för de poster där IPSAS ännu inte är klart, kommer det att dröja innan medlemsstaterna har jämförbara årsredovisningar.

Rakel Lennartsson