Syftet med de senaste årens förändringar av 3:12-reglerna var att stimulera entreprenörskap. I stället har vi nu klara belägg för att reglerna används för oönskad skatteplanering. Det skriver forskarna Annette Alstadsæter och Martin Jacob, som nyligen utrett frågan i ESO-rapporten Income Shifting in Sweden – An Empirical Evaluation of the 3:12 rules.
3:12-reglerna ska förhindra yrkesaktiva höginkomsttagare att bilda bolag i syfte att omvandla arbetsinkomster till bolagsinkomster. Utdelningar upp till ett gränsbelopp beskattas som kapitalinkomst med 20 procents skattesats. Utdelningar som överstiger gränsbeloppet beskattas som förvärvsinkomst, med maximal skattesats på knappt 57 procent. År 2006 förändrades 3:12-reglerna så att de blev mycket mer generösa. Syftet var bland annat att stimulera företagande och sysselsättning inom familjeägda företag. Skattesatsen för utdelningar under gränsbeloppet sänktes och samtidigt höjdes underlaget för beräkning av gränsbelopp avsevärt. Dessutom infördes en möjlighet att använda en förenklingsregel som specificerar ett företags gränsbelopp oberoende av dess kapital, aktivitet och lönekostnader, något som cirka 80 procent av de aktiva ägarna väljer att göra.
Därefter har 3:12-reglerna succesivt blivit än mer generösa genom ytterligare höjningar av gränsbeloppet. Samtidigt har minimikravet på aktiekapital för att bilda bolag sänkts till 50.000 kronor, revisionsplikten avskaffats för mindre företag och reglerna för att få F-skattesedel förenklats. Sammantaget har det blivit betydligt attraktivare att starta aktiebolag för att omvandla arbetsinkomst till kapitalinkomst. En ensam ägare till ett fåmansföretag med 50.000 kronor i aktiekapital får med dagens 3:12-regler nästan tre gånger aktiekapitalet i gränsbelopp per år under förenklingsregeln, som han eller hon sedan kan betala ut som lågt beskattad utdelning i stället för högt beskattad förvärvsinkomst. Outnyttjat gränsbelopp får dessutom sparas och användas i framtiden.
Vi har analyserat data från SCB på individ- och företagsnivå för perioden 2002–2009. Analysen ger klara belägg för en utbredd inkomstomvandling från tjänstetill kapitalinkomster efter 2006 års förändringar.
För det första blir detta tydligt genom företagens val av utdelningspolicy. Många fåmansföretag, över 20 procent, som inte tidigare hade lämnat utdelning började lämna utdelning under 2006. Dessutom har utdelningarna från fåmansföretag efter 2006 ökat med över 80 procent jämfört med genomsnittet före 2006, samtidigt som utdelningarna från andra bolag (med en vid ägarkrets) har minskat. De höga utdelningarna från fåmansföretagen har legat konstant efter reformen trots den ekonomiska nedgången 2008.
För det andra har andelen utdelningsinkomster som erhållits från fåmansföretag ökat till över 70 procent av de sammanlagda utdelningarna efter reformen. Före reformen erhöll företagare bara omkring 33 procent av alla utdelningar från fåmansföretag. Förändringarna i inkomst av tjänst från fåmansföretag har dock bara varit marginella.
För det tredje ser vi en högre koncentration av aktiva ägares aktieägande i fåmansföretag efter 2006 års reform. Före reformen hade 47 procent av fåmansföretagen ett aktivt ägande på minst 50 procent. Denna andel ökade till 74 procent efter reformen. Den starka tendensen mot fullständigt aktivt ägande i fåmansföretag är en indikation på inkomstomvandling, där passiva ägare omklassificeras till aktiva, av löntagare som bildar egna konsultföretag, eller av fysiska personer som bildar holdingbolag för att i framtiden dra fördel av sparade gränsbelopp. Efter reformen är det övervägande personer med högre inkomst som bildar nya fåmansföretag.
För det fjärde ser vi att den genomsnittliga företagsstrukturen och fåmansföretagens reala investeringar ändrades efter 2006 års skattereform. Vi noterar särskilt att efter reformen har ett genomsnittligt nybildat fåmansföretag gjort färre reala investeringar, det har lägre totala tillgångar och ett mindre eget kapital än före reformen. Samtidigt ökade innehavet i kassan avsevärt. Andelen fåmansföretag som antingen är holdingbolag eller skalbolag har ökat från omkring en sjättedel före reformen till över en fjärdedel av alla nya fåmansföretag efter reformen. År 2006 var omkring en tredjedel av alla nybildade fåmansföretag holdingbolag, skalbolag eller företag med låg omsättning. Det är särskilt höginkomsttagare som grundar holdingbolag eller skalbolag efter reformen.
En omfattande inkomstomvandling genom att utnyttja 3:12-reglerna får samhällsekonomiska konsekvenser vid sidan av förlorade skatteintäkter, bland annat eftersom inkomstskillnaderna efter skatt ökar. De sparade gränsbeloppen i holdingbolag kan överslagsmässigt motsvara cirka 23 miljarder kronor i framtida förluster av skatteintäkter (baserat på uppgifter från 2009). Dessutom leder inkomstomvandling till vilseledande makroekonomisk statistik. Till exempel uppfattas företagande generellt som viktigt för skapande av arbetstillfällen och ekonomisk tillväxt. Men företagande är svårt att mäta. Ett vanligt mått på företagande är nybildandet av aktiebolag och nybildandet av enskilda firmor. Statistik som visar på en ökning av fåmansbolag efter 2006 skulle kunna tolkas som att förändringarna har uppmuntrat till entreprenörskap och företagande. Men eftersom en tredjedel av ökningen beror på nybildning av holdingbolag och företag med låg omsättning, är en enkel uppskattning av antalet nya aktiebolag inte ett användbart mått.
Enligt vår mening finns det tre huvudsakliga inslag i de gällande 3:12-reglerna som kombinerat ger både incitament och möjlighet till inkomstomvandling. För det första fastställs mycket generösa gränsbelopp i de förenklade reglerna som inte är beroende av eget kapital, anställning och verksamhet. Fysiska personer kan erhålla gränsbelopp som årligen överstiger deras del av aktiekapitalet. För det andra är möjligheten att överföra gränsbelopp av särskilt intresse för ägare till skalbolag och holdingbolag. Detta gör det möjligt för dem att omvandla inkomst över tiden. För det tredje är definitionen av vad som avses med en aktiv ägare inte klart fastställd i skattelagstiftningen. Det verkar dessutom som om det råder en bristande kontroll av om de som påstår sig vara aktiva ägare faktiskt till betydande del är aktiva i skapandet av företagens vinster.
Annette Alstadsæter är docent vid University of Oslo.
Martin Jacob är biträdande professor vid WHU – Otto Beisheim School of management.