Riksskatteverkets organisation förändras

RSVs roll

På RSV faller det övergripande ansvaret för och ledningen av beskattningsverksamheten i landet. Detta innebär att RSV skall uttolka och formulera skatteförvaltningens mål och ange de huvudsakliga principerna för dess sätt att bedriva sin verksamhet. RSV skall också leda, samordna och utveckla skatteförvaltningen såväl i materiellt som i administrativt hänseende. RSVs roll kan sammanfattas i följande punkter.

Förvaltningens ansikte utåt

• kontakter med statsdepartementen

• kontakter med andra centralmyndigheter

• kontakter med massmedia

• kontakter med branschorganisationer

Materiell ledning och materiellt stöd

• föreskrifter, anvisningar och handledningar m.m. för tillämpning av skatteförfattningar

• övrigt stöd i materiella frågor åt fältorganisationen

• praxissammanställningar, beskrivningar och analys av rättsläget på visst område

• uppföljning och utvärdering

• författningsförslag, andra utredningar etc med utgångspunkt i utvärderingsresultaten

• utbildning i materiellt hänseende

Administrativ ledning och stöd

• direktivledes ange inriktning, ambitionsnivåer, principer m.m. för verksamheten i länen

• formulera operativa mål för regionala och lokala myndigheter

• utveckla planeringssystem

• initiera verksamheter som är gemensamma för flera regionala och lokala myndigheter

• utveckla metoder för t.ex. kontroll

• tillsynsfunktion – fastställa normalarbetsordning för länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna

• lönepolitik, rekryteringspolicy, personalutveckling och utbildning för förvaltningen

• budgetansvar för hela förvaltningen

• stöd till förvaltningen i arbetsmiljö – och personalvårdsfrågor samt samordningsansvar gentemot byggnadsstyrelsen i lokalfrågor

• uppföljning och utvärdering

Teknisk ledning och stöd

• långsiktig planering av ADB-system

• utveckling av system och ansvar för deras underhåll

• ansvar för drift och underhåll av datorer, terminaler och terminaltrafik

• uppföljning och utvärdering

RSVs operativa verksamhet

Som en följd av beslutet om RSVs nya roll föreslår verket att den operativa verksamhet som idag bedrivs av RSV i princip förs över till fältorganisationen. Det gäller t.ex. handläggningen av vissa dispensärenden i egenskap av beslutsmyndighet, beskattningsverksamheten, revisionsverksamheten vid verkets distriktskontor samt service i form av telefon- och brevsvar till enskilda skattskyldiga.

Motivet till att flytta ut dispensärendena nedåt och utåt i organisationen där så är möjligt är – vid sidan av det allmänna önskemålet att flytta ut operativ verksamhet – följande. RSV bör, med hänsyn till tvåinstansprincipen och med beaktande av strävandena att befria regeringskansliet från besvärsärenden, snarare vara besvärs – än beslutsmyndighet. I åtskilliga fall kan det vidare vara så att en regional eller lokal instans ligger bättre till för beslut. Så kan exempelvis ofta vara fallet om prövningen kräver mer av kunskap om sakförhållanden – särskilt lokalt betingade sådana – och mindre av tolkning av rättsläget.

Beskattningsverksamheten är en operativ verksamhet som inte hör hemma i en centralmyndighet med den roll RSV har fått genom beslutet om en sammanhållen skatteförvaltning. Kupongskatten föreslås bli förd till länsskattemyndigheten i Stockholms län för det fall det inte, efter en närmare utredning, visar sig lämpligare att förlägga administrationen av kupongskatten till lokala skattemyndigheten i Stockholm (gemensamma distriktet). RSV anser däremot att – i avvaktan på en långsiktig lösning beträffande punktskatteadministrationen – beskattningsverksamheten avseende punktskatterna bör ligga kvar inom verket. Verksamheten bör givetvis vara skild från verkets lednings – och utvecklingsfunktioner. När det gäller sjömansskatten framhåller verket – med hänsyn till ovissheten om denna beskattningsforms framtid – att administrationen av denna verksamhet inte nu decentraliseras. Administrationen av punktskatt och sjömansskatt förs samman inom verket i en beskattningsavdelning.

Revisionsverksamheten föreslås i princip bedrivas inom fältorganisationen. RSVs befattning med sådan verksamhet bör endast avse lednings – och utvecklingsfunktioner. En följd härav blir t.ex. att de revisioner av stora bolag som RSV f.n. har påtagit sig att utföra flyttas över till fältorganisationen. Andra exempel på revisioner som kan utföras av fältorganisationen är punktskatterevisioner, vägtrafikskatterevisioner och eko-brottsrevisioner. Detta leder till att RSVs fyra distriktskontor istället knyts till fältorganisationen. Tidpunkten härför anges i skrivelsen till regeringen till den 1 januari 1988.

Det bedöms naturligt att man i en sammanhållen skatteförvaltning inte utövar alla typer av service på alla nivåer utan placerar den där den passar bäst. I propositionen om ny förvaltningslag, 1985/86:80, förutsätter också departementschefen apropå frågan om myndigheternas serviceskyldighet, att en sådan arbetsfördelning kan göras inom en verksorganisation med centrala och regionala delar. En sådan arbetsfördelning anses enligt verket leda till att information till enskilda skattskyldiga bör i sin helhet ges av länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna. Telefonpanelerna på RSV bör således avvecklas och serviceutbudet från RSV inriktas på stöd och ”back-up” till fältorganisationen. Däremot bör kontakter med t.ex. rikstäckande branschorganisationer, som ju oftast gäller skattefrågor av allmän natur, även i fortsättningen ankomma på RSV.

Förhandsbesked i rättsfrågor meddelas av RSVs nämnd för rättsärenden (rättsnämnden). Frågan om rättsnämndens ställning, organisatoriska placering m.m. har ingående diskuterats under utredningsarbetet. RSV har kommit fram till den slutsatsen att det är angeläget att rättsnämndens självständighet och oberoende gentemot verket markeras klarare än vad som idag är fallet. Detta anses kunna ske genom att rättsnämnden får ställning av ett från verket fristående beslutsorgan. Rättsnämnden kommer med en sådan konstruktion att endast i administrativt hänseende vara knuten till verket. RSV framhåller i sin skrivelse till regeringen att verket i denna fråga senare kommer att förelägga regeringen förslag till erforderliga författningsändringar.

Riksdagen beslutade i december 1986 ändringar i taxeringsorganisationen m.m. Beslutet innebär bl.a. att mellankommunala skatterätten kommer att avvecklas. I propositionen med förslag till ändringarna i taxeringsorganisationen m.m. framhöll departementschefen att processföringen i mellankommunala mål, som idag åligger allmänna ombudet för mellankommunala mål, i princip kommer att föras över till respektive länsskattemyndighet. AO-funktionen för mellankommunala mål kommer då att avskaffas. Departementschefen framhöll vidare att RSV – för att säkerställa kravet på bl.a. enhetlig rättstillämpning – bör kunna utföra processverksamhet. RSVs framtida processföringsverksamhet bör främst ses som ett medel i centralmyndighetens ledning och styrning av fältorganisationen och utgör således en RSV-uppgift.

Organisationsutformningen

De arbetsuppgifter inom RSV som skall struktureras och föras samman till arbetsenheter är av två slag: dels sådana som utgör organisationens ”egentliga” verksamhet och som är betingade av syftet med organisationen, dels olika stöd- och servicefunktioner till den ”egentliga” verksamheten.

Arbetsuppgifterna inom den egentliga verksamheten kan indelas efter endera av två principer: sakområdesprincipen eller funktionsprincipen. En indelning efter den senare principen innebär att organisationen struktureras i enheter, typ planeringsenhet, uppföljningsenhet etc. En indelning efter sakområdesprincipen kan göras på olika sätt beroende på verksamhetens art.

Det är vanligt att en organisation baseras på såväl en funktionsindelning som en sakområdesindelning. RSVs nuvarande organisation utgör exempel på en sådan indelningsgrund. Under senare år har man dock vid större organisationsförändringar ofta indelat mera renodlat i sakområden. Därmed betonas helheten mer än när indelning sker också efter funktioner. Samordningsbehovet minskar och organisationen får ett mer samlat uppträdande utåt.

Inom RSV har man gjort den principiella bedömningen när det gäller verkets egentliga verksamhet att fördelarna med en indelning efter sakområdesprincipen överväger nackdelarna. RSVs förändrade organisationsstruktur är därför byggd på verkets fyra huvudsakliga verksamhetsområden som är

• skatteområdet med de nya länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna

• exekutionsområdet med kronofogdemyndigheterna

• folkbokföringsområdet med pastorsämbetena och de lokala skattemyndigheterna

• valområdet med länsstyrelserna och de kommunala valnämnderna.

I den nuvarande organisationen är skatteområdet splittrat på fem olika avdelningar och enheter medan folkbokföring och val respektive administration av exekutionsväsendet har sammanhållits i var sin avdelning.

Verksamhetsområdena folkbokföring och val bör även i fortsättningen organisatoriskt hållas samman. RSVs arbetsuppgifter inom exekutionsområdet är redan idag organisatoriskt samlade. I fråga om skatteområdet har RSV gjort den bedömningen att verksamhetsområdet skatt blir för stort och att det därför bör delas i två huvudavdelningar, en för främst skatterättsliga frågor och en för främst skatteadministrativa frågor.

De två huvudavdelningarna inom skatteområdet föreslås kunna underindelas i avdelningar. RSV förutsätter att verket självt får besluta om avdelningsindelning inom de två huvudavdelningarna. Ställningstagande till frågor rörande arbetsfördelningen m.m. mellan de två huvudavdelningarna görs i det fortsatta utrednings – och genomförandearbetet. Detta arbete har redan inletts. Bland arbetsuppgifterna ingår, för att nu nämna ett exempel, att ta ställning till hur samordningen av utlandsärendena bör ske.

Inom den nya sammanhållna skatteförvaltningen får RSV ett samlat personal- och ekonomiadministrativt ansvar för hela förvaltningen. De strategiska frågorna inom dessa områden kommer därigenom att få ökad betydelse. Därför föreslås att den nuvarande administrativa avdelningen delas upp på en avdelning för personalfrågor och en avdelning för ekonomifrågor.

Drifttekniska avdelningen bibehåller sitt ansvar för den tekniska utvecklingen inom RSVs verksamhetsområde. Fortsättningsvis innefattas häri även ansvaret för tekniska hjälpmedel. För att klarare markera avdelningens totala ansvar benämns den tekniska avdelningen.

Förslaget innebär också att ansvarsfördelningen mellan sakområdena och stödfunktionerna förändras på det sättet att sakavdelningarna får ett något större ansvar än idag för personal – , ekonomi – och teknikfrågorna inom sina respektive områden.

”Nya RSV” kommer således fr.o.m. den 1 januari 1987 att vara organiserat på två huvudavdelningar för skatt, en avdelning för folkbokföring/val och en avdelning för exekution samt tre stöd – och serviceavdelningar, en för teknik, en för personal och en för ekonomi. Organisationstablån som verket har bilagt sin skrivelse till regeringen finns på nästa sida. Av tablån framgår att beskattningsavdelningens (punktskatt och sjömansskatt) organisatoriska placering ännu inte har lösts.

RSVs arbetssätt

I denna fråga har verket gjort följande överväganden. För att RSV med de begränsade resurser som står till buds framgångsrikt skall kunna utöva sin ledningsroll och samtidigt främja en helhetssyn på verksamheten, måste den egna personalen, utöver gedigna sakkunskaper, äga en bredd och överblick som gör det möjligt att för t.ex. utrednings- och utvecklingsuppdrag utnyttja de tjänstemän i förvaltningen som är bäst ägnade att utföra uppgiften. Med ett sådant arbetssätt behöver verket inte inom sig kunna möta varje expertbehov som kan uppkomma.

Genom en på detta sätt utvidgad och fördjupad kontakt med fältet vinns flera betydelsefulla fördelar, t.ex. förbättrade personkontakter mellan centralmyndigheten och fältorganisationen samt en ökad kännedom hos verket om fältets problem och arbetssätt. Det förordade arbetssättet förutsätter sammanfattningsvis att hela förvaltningen kan tas i bruk för och engageras i centralmyndighetsarbetet. Detta befrämjar omvandlingen av skatteförvaltningen till en sammanhållen enhet. Genom ett sådant arbetssätt uppkommer dock en rad praktiska problem som måste lösas. En särskild arbetsgrupp kommer att få i uppdrag att dokumentera och försöka lösa de problem som kan väntas uppkomma.

RSVs ledning och styrning av fältorganisationen

I en sammanhållen skatteförvaltning är det nödvändigt att helhetssynen tydligt markeras och att ansvarsfördelningen blir klar och entydig. Myndighetscheferna inom förvaltningen åläggs därför ett ansvar för helhetssynen. RSVs ledning och styrning av fältorganisationen bör i princip endast kunna utgå från verksledningen. Vissa undantag kommer dock att finnas.

När man talar om RSVs ledning och styrning är det viktigt att framhålla att det inte är fråga om någon detaljstyrning av verksamheten. Tyngdpunkten när det gäller ledningen och styrningen ligger i stället i att ange mål, riktlinjer, ramar etc.

För att cheferna för länsskattemyndigheterna skall kunna ta ansvaret för verksamheten inom sin region måste vidare RSVs ledning och styrning av länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna ske genom cheferna för länsskattemyndigheterna.