Behandlingen i mervärdesskattehänseende av olika former av bidrag, nationella och EU-bidrag, har diskuterats en hel del inom skatteförvaltningen och i ett par uppmärksammade förhandsbesked från 1998 (överklagade till RegR). I avsaknad av specialbestämmelser för bidrag inom EG-rätten får allmänna principer läggas till grund vid bedömningen av skatteplikten. I artikeln redogörs för en del av dessa principer samt för svensk lag och svensk rättsutveckling på området.

1 Inledning

I en tidigare artikel i Skattenytt (1997 nr 10, s. 594), redogjorde jag för reglerna om bidrag i det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG av den 17 maj 1977), i fortsättningen benämnt det sjätte direktivet. I denna artikel tänker jag återanknyta till detta tema och vidareutveckla en del av vad jag behandlade i den tidigare artikeln, framför allt med avseende på konsekvenserna för avdragsrätten för ingående mervärdesskatt när bidrag mottas och betydelsen för avdragsrätten att viss verksamhet faller utanför tillämpningsområdet för mervärdesskatten. Jag tänker även kort kommentera en del av den svenska praxis som håller på att växa fram på området. Det bör här framhållas att principerna för den skattemässiga behandlingen av bidrag inte enbart gäller offentliga bidrag, utan att resonemanget även kan tillämpas på ekonomiska bidrag inom den privata sektorn.

2 Bedömningen av om bidraget faller inom tillämpningsområdet för mervärdesskatt

Så som påpekats i min tidigare nämnda artikel är skattskyldigheten för bidrag ett mycket snårigt område inom mervärdesbeskattningen. Dessutom kan de ekonomiska konsekvenserna bli betydande om bidragsgivare och bidragsmottagare inte har skattesituationen klar för sig när villkoren för bidragsutbetalningen bestäms.

För att avgöra om ett bidrag faller inom tillämpningsområdet för mervärdesskatt (eng. ”the scope of the tax” eller fr. ”champ d’application”) måste villkoren för bidragsutbetalningen och parternas intentioner studeras närmare. Sättet för bidragets beräkning och utbetalning, vad bidraget skall täcka, vad bidraget skall åstadkomma (motprestation) och vem som uppbär bidraget har betydelse vid bedömningen. När dessa omständigheter klarlagts får man pröva om denna aktivitet faller inom ramen för mervärdesbeskattningen i artikel 2 i det sjätte direktivet, dvs. om bidraget kan anses som vederlag för en skattepliktig omsättning av en vara eller tjänst som tillhandahålls av en skattskyldig person1. Det måste föreligga en direkt koppling (eng. ”direct link”, fr. ”lien direct”) mellan bidragsutbetalningen och motprestationen för att man skall hamna inom tillämpningsområdet för mervärdesskatt enligt artikel 2 och därmed ha möjlighet att beskatta bidraget.

För rätten att beskatta en transaktion har lagens geografiska tillämpningsområde också stor betydelse. För att falla inom lagens tillämpningsområde måste omsättningen ske ”within the territory of the country”, jfr artikel 2 och 3 i det sjätte direktivet.

2.1 Kravet på ”direkt koppling”

I det ekonomiska livet förekommer många olika slags betalningar, såsom t.ex. bidrag från stat, kommun eller offentliga myndigheter, privata koncernbidrag, skadestånd och andra ersättningar, utdelningar, ersättning för utlägg, etc. Principen om ”direkt koppling” gör det lättare att avgöra vad en viss betalning har för karaktär. Prövningen av om det föreligger en ”direkt koppling” eller ej mellan tillhandahållandet av en vara eller tjänst och ett vederlag får stor praktisk betydelse för säljare och köpare som skall avgöra om mervärdesskatt skall erläggas eller ej.

Kravet på ”direkt koppling” framgår bland annat av EG-domstolens avgörande Apple and Pear Development Council, C-102/86. Målet handlade om ett offentligt organ i England, Utvecklingsrådet för äpplen och päron (The Apple and Pear Development Council) som verkade för avsättningen av äpplen och päron genom marknadsföringsåtgärder samt för att förbättra kvalitén på frukten. Odlarna betalade en obligatorisk avgift (lagfäst) till rådet för att finansiera dess verksamhet. EG-domstolen slog fast att dessa avgifter inte kunde betraktas som vederlag som direkt kunde kopplas till den nytta som skulle tillkomma den enskilde odlaren som ett resultat av den funktion rådet utövade. Under dessa omständigheter, menade EG-domstolen, kunde utövandet av dessa funktioner inte anses som tillhandahållande av en tjänst mot vederlag i enlighet med artikel 2.1 i det sjätte direktivet och transaktionerna föll utanför tillämpningsområdet för skatten.

Nämnda EG-dom är kontroversiell men har icke desto mindre legat till grund för många nationella domstolars avgöranden. Det finns emellertid flera element i avgörandet som inte torde ha någon avgörande betydelse för om mervärdesskatt skall betalas eller ej, såsom t.ex. att rådet tillhandahöll sina tjänster till ett kollektiv av odlare. Avgörande torde istället ha varit att rådets aktivitet inte medförde någon direkt nytta för den enskilde odlaren. Kärnan i principen om ”direkt koppling” kan sägas vara den reciproka förpliktelsen mellan säljaren och kunden, dvs. att kunden skall komma i åtnjutande av något som säljaren skall tillhandahålla denne särskilt, mot ett visst vederlag, som i och för sig kan erläggas av en tredje person, jfr artikel 11 A.1.a i det sjätte direktivet. Detta förutsätter att bägge parter i en transaktion är på det klara med eller har kommit överens om vad som förväntas av respektive part. I målet Apple and Pear kunde inte denna överenskommelse urskiljas.

I diskussionen om beskattning av bidrag är ”direkt koppling” ett mycket viktigt kriterium. I bidragsfallen utbetalas oftast en viss summa pengar till offentligrättsliga organ eller till eller emellan privata företag, organisationer, föreningar etc. Utbetalningen är förenad med vissa villkor och/eller en preciserad beskrivning av hur pengarna skall användas. Däremot förutsätts oftast inte att bidragsgivaren direkt skall komma i åtnjutande av resultatet av den verksamhet för vilken bidrag utbetalats eller att bidragsbetalningen resulterar i någon konkret motprestation. Den direkta kopplingen blir då för svag eller obefintlig och det är tveksamt om bidraget kan bli föremål för mervärdesskatt.

3 Mottagande av bidrag och konsekvenser för avdragsrätten

Om man vid en närmare granskning av bidragsvillkoren och parternas avsikter kommit fram till att bidraget är ett rent bidrag och inte ett vederlag för ett skattepliktigt tillhandahållande av en vara eller tjänst, kan detta få vissa konsekvenser för rätten till avdrag för ingående skatt för bidragsmottagaren.

3.1 Avdragsmekanismen i det sjätte direktivet2

EG-domstolen har slagit fast att mekanismen för avdragsrätten enligt det sjätte direktivet så långt som möjligt endast skall omfatta den beskattningsbara personens (taxable person)3

ekonomiska aktivitet, och inte sådan aktivitet som faller utanför lagens tillämpningsområde så som t.ex. ett holdingbolags uppbärande av utdelningar på sitt aktieinnehav.4 Detta innebär att reglerna för fördelning av avdragsrätten mellan skattepliktig respektive skattefri verksamhet (blandad verksamhet) inte blir tillämpliga på aktivitet som faller utanför tillämpningsområdet.5 Jag återkommer till konsekvenserna av detta nedan.

Detta avsnitt behandlar enbart de avdragsregler som är av intresse för ämnet i artikeln.

Observera att direktivets ”skattskyldig person” täcker alla som bedriver ekonomisk verksamhet, och inte som i svensk rätt endast den som skall betala skatt (jfr 1 kap. 2 § ML).

Se EG-målet Polysar Investments Netherlands BV, C-60/90 av den 20 juni 1991.

Skillnaden i avdragshänseende mellan skattefri verksamhet och verksamhet som faller utanför lagens tillämpningsområde är i praktiken inte så stor. Avdragsrätt föreligger varken vid skattefri omsättning av vara eller tjänst eller vid annan aktivitet som ej utgör omsättning av vara eller tjänst, dvs. som ej omfattas av artikel 2 i direktivet. Artikel 19.1 får emellertid i princip inte tillämpas för beräkning av avdraget för ingående skatt för den aktivitet som faller utanför lagens tillämpningsområde, jfr Satam-målet, C-333/91 av den 22 juni 1993. Vidare kan reglerna om uppgiftslämnande (periodisk sammanställning, deklaration, m.m.) inte omfatta aktivitet som faller utanför lagens tillämpningsområde.

3.1.1 Avdragsrätten enligt artikel 17

Huvudregeln för beräkning av avdragsrätten enligt det sjätte direktivet är s.k. ”direct attribution”, dvs. att avdrag medges för den ingående skatt som direkt kan hänföras till den skattepliktiga transaktionen (”transaction”), jfr artikel 17.2 och 17.3. För inköp som används för såväl skattepliktiga som skattefria transaktioner, är endast den del av den ingående mervärdesskatten som är kopplad till den skattepliktiga transaktionen avdragsgill, jfr artikel 17.5 i det sjätte direktivet. Den proportionering av den ingående skatten som blir aktuell skall göras med stöd av reglerna i artikel 19. Medlemsländerna har emellertid rätt att bestämma den avdragsgilla delen av den ingående skatten på annat sätt under vissa i artikel 17.5, tredje stycket a) angivna förutsättningar. Jag hänvisar till direktivet beträffande innehållet i detta undantag.6

Dessa undantag kommer för övrigt till uttryck i svensk praxis genom de olika fördelningsgrunder för blandad verksamhet som kan användas enligt RSV:s Handledning för mervärdesskatt 1998, s. 455 ff.

3.1.2 Fördelning enligt artikel 19

Artikel 19 i det sjätte direktivet innehåller en regel för fördelning av den ingående skatten om denna inte kunnat fördelas genom direct attribution. Enligt artikel 19 framkommer den avdragsgilla delen genom uppställande av ett bråk (fraction), där:

  • täljaren (numerator) utgörs av det totala värdet, exklusive mervärdesskatt, av den årliga omsättningen som är att hänföra till transaktioner som medför rätt till avdrag enligt artikel 17.2 och 17.3,

  • nämnaren (denominator) utgörs av det totala värdet, exklusive mervärdesskatt, av den årliga omsättningen som är att hänföra till sådana transaktioner som ingår i täljaren samt till transaktioner som inte medför rätt till avdrag, dvs. skattefria transaktioner.7

Vidare stadgas att medlemsländerna också får inräkna värdet av bidrag i nämnaren. Bidrag som ingår i beskattningsunderlaget för att de anses direkt kopplade till priset för vara eller tjänst, får emellertid inte inräknas (jfr artikel 11 A.1.a samt SN 1997 nr 10, s. 597). Det skulle ju annars leda till en dubbelbeskattning av dylika bidrag genom att avdragsrätten blir mindre värd.

Se SOU 1994:88 Mervärdesskatten och EG, s. 261 ff.

EG-målet Satams (numera Sofitam) SA, C-333/91 betydelse för tillämpning av fördelningsreglerna i artikel 19

Artikel 19 i det sjätte direktivet är enligt det franska EG-målet Satam inte tillämplig på aktivitet som faller utanför lagens tillämpningsområde. Detta innebär således att den bråkberäkning som kan göras enligt artikel 19.1 inte får omfatta betalningar som faller utanför mervärdesskattebestämmelserna, t.ex. avkastning på egen förmögenhet. Detta leder i sin tur till att avdraget inte kan begränsas i så stor omfattning som beräkningsreglerna i artikel 19.1 leder till.

Satam var ett holdingbolag som även bedrev skattepliktig verksamhet i form av uthyrning av rörelselokaler. Inkomsterna som holdingbolag bestod av utdelningsinkomster. Den franska skattemyndigheten beräknade den avdragsgilla delen av Satams ingående skatt genom att ställa upp ett bråk så som framgår av artikel 19.1. I bråket sattes den skattepliktiga omsättningen i relation till total omsättning. I den totala omsättningen ingick även utdelningsinkomsterna. Därmed fick man ett lägre procenttal som man använde för att beräkna den avdragsgilla delen av den ingående skatt som var gemensam för den skattepliktiga aktiviteten och den del som utgjorde icke skattepliktig inkomst. Satam hävdade att utdelningsinkomsten inte utgjorde inkomst av produktion eller tjänster av industriell eller kommersiell natur. Inkomsterna var enbart kapitaltransaktioner vilka inte skulle betraktas som ”omsättning” i artikelns mening.

EG-domstolen konstaterade att eftersom utdelningar inte är att anse som vederlag för någon ekonomisk aktivitet i det sjätte direktivets mening, faller mottagandet av sådan utdelning inte inom lagens tillämpningsområde. Detta medför enligt domstolen att utdelning på egna tillgångar inte omfattas av rätten till avdrag och därmed måste sådan utdelning undantas vid beräkningen av den avdragsgilla delen av den ingående skatten enligt artikel 17 och 19.

Det bör observeras att det av domen inte klart kan utläsas om Satam fick full avdragsrätt för all ingående skatt på grund av att utdelningsinkomsten inte skulle inkluderas i bråkets nämnare. Domen slår enbart fast vilken fördelningsmetod för gemensam ingående skatt som inte får användas i dessa situationer. Generaladvokaten säger emellertid i sitt yttrande att ett ägande i egenskap av holdingbolag är så passivt till sin natur att denna ”aktivitet” knappast ger upphov till förvärv av varor och tjänster för vilka mervärdesskatt erläggs (p. 16 i yttrandet). Med detta påstående tycks generaladvokaten ha menat att den största delen av Satams ingående skatt torde vara hänförlig till den skattepliktiga verksamheten och därmed skulle avdragsrätt föreligga för all ingående skatt.

Satam-målets betydelse i bidragsdiskussionen

Satam-målet får också betydelse för möjligheten att använda artikel 19.1 på bidrag som finansierar verksamhet som faller utanför lagens tillämpningsområde, t.ex. bidrag som utbetalas till en offentlig myndighet som inte anses som en skattskyldig person för den verksamhet som myndigheten utför i sin egenskap av offentlig myndighet (jfr artikel 4.5 i det sjätte direktivet). Enligt det sjätte direktivet kan offentliga myndigheter anses som såväl skattskyldiga personer som icke skattskyldiga personer på samma gång, beroende på vilken del av verksamheten som avses. Polismyndigheten kan t.ex. vara en skattskyldig person för försäljning av avlagda uniformer, men en icke skattskyldig person för den myndighetsutövning man utövar vid exempelvis utfärdande av fortkörningsböter. För den ingående skatt som är gemensam för all aktivitet kan artikel 19.1 inte tillämpas. Den ingående skatten får delas upp på annat sätt.8

Observera att staten inte har avdragsrätt för ingående skatt enligt 8 kap. 8 § ML (1994:200). Den ingående skatten får istället rekvireras från ”Ludvikakontoret”. Enligt det sjätte direktivet skall staten emellertid behandlas som en vanlig skattskyldig för sin skattepliktiga verksamhet och har därmed avdragsrätt för ingående skatt.

3.2 Reglerna om avdragsrätt i svenska mervärdesskattelagen mot bakgrund av EG-rätten

Huvudreglerna för avdragsrätt i ML motsvarar i stort sett huvudreglerna i det sjätte direktivet (se 8 kap. 3 § ML jämfört med 17.2 i det sjätte direktivet). En skillnad är emellertid att den svenska lagen talar om avdragsrätt för ingående skatt som hänför sig till verksamhet som medför skattskyldighet medan det sjätte direktivet talar om avdragsgill skatt när denna skatt hänför sig till varor och tjänster som används för den skattskyldige personens skattepliktiga transaktioner. Mervärdesskatten är enligt det gemensamma europeiska mervärdesskattesystemet en skatt som tas ut per transaktion och där avdragsrätten också avgörs per transaktion. De svenska principerna om att hänföra avdragsrätten till verksamhetsgrenar har inte någon klar motsvarighet bland begreppen i det sjätte direktivet.

Det kan därmed bli fel att betrakta ett, vid en tolkning efter de principer som finns i EG-rätten, bidragsmottagande som konstituerande en separat verksamhet om inte den aktivitet som bedrivs för bidragspengarna enbart finansieras med bidragspengar och ingen övrig utåtriktad verksamhet förekommer, eller om övrig verksamhet utgörs av något helt annat som inte har något att göra med den bidragsfinansierade verksamheten. I sådana fall faller den bidragsfinansierade verksamheten utanför lagens tillämpningområde och det föreligger ändå ingen avdragsrätt. Om bidragsmottagaren däremot utför vissa skattepliktiga transaktioner och samtidigt mottar bidrag för att täcka upp för kostnader m.m., torde avdragsrätten inte beskäras. Detta kan gälla även om den skattepliktiga omsättningen är liten i förhållande till bidragets storlek. Bidrag som utbetalas för att komplettera mottagarens intäkter vid omsättning av varor och tjänster till underpris kan däremot anses kopplat till priset för tillhandahållandena och skall därmed ingå i beskattningsunderlaget enligt artikel 11.A.1.a i det sjätte direktivet.

För att kunna justera den snedvridning som kan uppkomma om en stor del av verksamheten finansieras med bidrag som inte är skattepliktiga och verksamheten samtidigt får full avdragsrätt för ingående skatt, finns en regel i artikel 19.1, andra strecksatsen i det sjätte direktivet som ger medlemsländerna rätt att indirekt beskatta bidrag. Medlemsländerna får enligt bestämmelsen inräkna värdet av bidrag i nämnaren vid den bråkberäkning som görs för att få fördelningsgrunden för den ingående skatten. Se avsnitt 3.1.2 ovan. Detta reducerar den avdragsgilla delen av den ingående skatten.

Den svenska mervärdesskattelagen nämner ordet ”bidrag” i ett enda fall nämligen då avdragsrätten för ingående skatt begränsas för förvärv eller import i verksamhet som består av anordnande av konserter, cirkus-, biograf-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar (se 8 kap. 13 a § ML). Avdrag medges inte för ingående skatt som hänför sig till den del av verksamheten som bidragsfinansieras av det allmänna. Denna regel i ML är således baserad på artikel 19 i det sjätte direktivet.

4 Svensk praxis avseende beskattning av bidrag från EU

I Sverige har rättsläget börjat klarna beträffande hanteringen av bidrag och andra likartade inkomster i mervärdesskattesammanhang. Fyra intressanta avgöranden, två överklagade förhandsbesked och två regeringsrättsavgöranden, har bidragit till detta.

De två överklagade förhandsbeskeden som meddelades under våren 1998 avsåg skattskyldighet för uppburna anslag eller bidrag samt i ett av ärendena även rätten till avdrag för ingående skatt.

I det ena avgörandet (1998-04-27) hade anslag och andra ersättningar utbetalats till ett regionalt utvecklingsbolag för att bolaget skulle informera, utbilda och ge råd till små och medelstora företag samt fatta beslut i ärenden om finansiering på hög risknivå. Bolaget skulle även genomföra olika projekt för att öka de små och medelstora företagens konkurrenskraft genom tillgång till nya marknader utanför Sverige etc. Utbetalningarna kom från ägarna staten och landstinget samt från länsstyrelsen m.fl. Skatterättsnämnden ansåg inte att driftsanslagen från stat och landsting var skattepliktiga då dessa inte kunde betraktas som ersättning för tillhandahållande av vara eller tjänst. Medlen från Länsstyrelsen kunde enligt SRN inte heller utgöra vederlag för utförda tjänster utan var att betrakta som bidrag som lämnas inom ramen för det ansvar som länsstyrelsen hade ålagts för utvecklingen av näringslivet inom länet.

SRN ansåg vidare att de uppburna bidragen inte kunde inskränka avdragsrätten och hänvisade till bland annat Satam-målet ovan. Nämnden ansåg inte att en separat verksamhet skulle anses föreligga på grund av att en stor del av verksamheten täcks av anslag m.m. Förhandsbeskedet är överklagat i den del som avser avdragsrätten.

Det andra förhandsavgörandet (1998-05-15) handlade om skatteplikten för medel som uppburits från den Europeiska socialfonden. SRN menade, efter en analys av hur medlen använts, att de utbetalda medlen täckte utgifter för rent arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bolaget medverkade utan annan ersättning än att dessa faktiska kostnader för att åtgärderna skulle komma till stånd skulle täckas. SRN ansåg därmed att medlen som utbetalats inte skulle anses som vederlag för utförda tjänster åt de utbetalande eller bidragsgivande offentliga organen. Förhandsbeskedet är överklagat vad avser skatteplikten för bidragen.

För en mer utförlig redogörelse av dessa förhandsbesked hänvisas till SN 1998 nr 12. Regeringsrättens domar förväntas komma under våren 1999.

Målen från Regeringsrätten avser bägge två parkeringsverksamhet. Det äldsta målet, RÅ 1996 not 281, handlade om avdragsrätten för ingående mervärdesskatt som belöpte på förvärv hänförliga till den del av verksamheten som avsåg uttagande av kontrollavgifter. Regeringsrätten anslöt sig till Skatterättsnämndens bedömning och ansåg att bevakning och kontrollavgifter hade en sådan naturlig anknytning till den övriga verksamheten att det var fråga om en enda verksamhet, parkeringsverksamhet. Avdragsrätt för ingående skatt skulle därmed medges utan begränsningar. Den senare målet, RÅ 1998 not 172, Svensk Bolagsinkasso, behandlade också parkeringsverksamhet och rätt till avdrag för ingående mervärdesskatt. Regeringsrätten fann inte skäl att göra en annan bedömning än vad man gjort i det tidigare målet från 1996. Bolaget blev berättigat till avdrag för ingående skatt även till den del denna hänförde sig till uttagande av kontrollavgifter.

Kommentar

En slutsats av dessa avgöranden blir att en viss form av bidrag för vissa ändamål inte kan beskattas samt att ett mottagande av bidrag för en viss aktivitet inte kan konstituera en separat verksamhet enbart på den grunden att den bidragsfinansieras. Vi avvaktar dock Regeringsrättens utslag i förhandsbeskeden. Vad beträffar skatteplikten för bidrag tycker jag emellertid att dessa avgöranden inte kan vara uttömmande. Det finns skattepliktiga ”bidrag”. Som exempel på bidrag som enligt den europeiska kommissionen skall beskattas utgör t.ex. EU-bidragen till forsknings- och utvecklingsprojekt (RTD-projects).9

Även om rättsläget klarnat något genom dessa avgöranden dyker hela tiden olika former för bidrag upp som kräver skattemässiga ställningstaganden. Slutsatsen blir trots allt att en prövning måste göras från fall till fall utifrån lagregler och de principer som har utvecklats i rättspraxis, såväl nationell som EG-praxis10. För övrigt har väl de bidrag som skall ingå i beskattningsunderlaget för att de anses direkt kopplade till priset för en vara eller tjänst ännu inte diskuterats i svensk rättstillämpning11? Inget av förhandsbeskeden berör denna fråga. Vid en sådan analys är det viktigt att se närmare på vem som är bidragsmottagare och i vilket syfte pengarna utbetalas, vad de skall täcka etc. Vi borde, med beaktande av ovanstående, inte ha sett den sista rättsprocessen i Sverige på detta område.

Se vidare SN 1997 nr 10 s. 594 ff.

Här är t.ex. EG-domen Jürgen Mohr, C-215/94 mycket intressant.

Se SN 1997 nr 10, s. 597.

5 Slutord

Än är inte sista ordet sagt i bidragsdiskussionen. Bidragsproblematiken har ännu inte fått sin lösning på europeisk nivå efter över tjugo års diskussioner. De skatteproblem som är förenade med utbetalning av bidrag hänger också ihop med ett annat mycket komplext område, beskattning av offentliga myndigheter, public bodies (artikel 4.5 i det sjätte direktivet). Kommissionen har sedan en tid tillbaka funderat på hur man i större utsträckning än vad som sker i medlemsländerna idag kan beskatta offentliga myndigheters verksamhet. Om dessa organ görs till skattskyldiga personer i större omfattning än idag, måste den skattemässiga behandlingen av bidrag eller anslag till dessa organ också få en lösning så att skattesystemet blir konkurrensneutralt och inlåsningar av mervärdesskatt förhindras i leden före slutkonsumtion. Vi ser som vanligt framtiden an med tillförsikt vad beträffar det europeiska samarbetet.

Ulrika Hansson

Ulrika Hansson är anställd av Finansdepartementet, Skatteavdelningen, sedan november 1998. Hon arbetade tidigare som nationell expert vid den Europeiska kommissionen, DG XXI.