Skattetilläggen och handläggningstider

1 Inledning

De svenska skattetilläggens förenlighet med Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter (Europakonventionen), inkorporerad som svensk lag sedan den 1 januari 1995, har de senaste åren varit omdiskuterad.1 Trots att de nya skattetilläggsbestämmelserna, som trädde i kraft den 1 juli 2003, skall vara anpassade till de rättssäkerhetsgarantier som är reglerade i Europakonventionen fortsätter diskussionen om skattetilläggens förenlighet med Europakonventionen.2 Det finns risk för att Europadomstolen även framdeles kommer att konstatera att Sverige kränkt någon rättssäkerhetsgaranti i enstaka skattetilläggsfall.3

Artikel 6:1 i Europakonventionen innehåller bl.a. krav på att en rättegång i mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller rörande anklagelse för brott skall hållas inom skälig tid och att den enskilde effektivt åtnjuter sin rätt till domstolsprövning.

Den 1 januari 2004 avvecklades skattemyndigheter och Riksskatteverket och en ny myndighet inrättades, som heter Skatteverket.4 Syftet med den nya organisationen är att öka flexibiliteten och möjliggöra att befintliga resurser kan tillvaratas på ett bättre sätt. Detta kommer bl.a. att medföra att ökade satsningar kan ske när det gäller skattekontroll och brottsutredande verksamhet.5

Domstolsverket har i en skrivelse till regeringen påtalat att domstolsväsendet befinner sig i ett besvärligt ekonomiskt läge som innebär att verksamheten i betydande mån är underfinansierad. Om domstolsväsendet tvingas till ytterligare neddragningar i verksamheten kommer detta att medföra att handläggningstiderna ökar.6

Syftet med denna artikel är att reflektera över om det nya Skatteverket och krympta resurser till domstolsväsendet kan medföra en ökad risk för att handläggningstiderna i mål om skattetillägg – generellt eller i enstaka fall – ökar till den grad att förenligheten med artikel 6:1 i Europakonventionen kan komma att bli ifrågasatt.

Artikeln disponeras enligt följande. I avsnitt 2 redovisas rätten till rättegång inom skälig tid och rätten till effektivt åtnjutande av domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen och relevant rättspraxis från Europadomstolen. Hur dessa rättssäkerhetsgarantier har reglerats i de nya skattetilläggsbestämmelserna och i rättspraxis från svenska förvaltningsdomstolar redovisas i avsnitt 3. I avsnitt 4 redovisas det nya Skatteverket. Domstolsväsendets ekonomiska förutsättningar redovisas i avsnitt 5. Avsnitt 6 innehåller några reflektioner och slutsats.

2 Europakonventionen och rättspraxis från Europadomstolen

Dröjsmål i förfarandet om skattetillägg kan leda till dels att den skattskyldige inte kan anses ha åtnjutit sin rätt till en rättegång inom skälig tid, dels att – om dröjsmålet hänför sig till omprövningsförfarandet vid Skatteverket och behandlingen vid domstol därför uppskjuts under lång tid – den skattskyldige inte kan anses ha effektivt åtnjutit sin rätt till domstolsprövning.

Europadomstolen anser att den tid som är relevant börjar löpa den dag då en person kan sägas vara anklagad för brott, eftersom det är först då det föreligger en situation i vilken en domstol har att göra den prövning som avses i artikel 6:1. Den relevanta tidpunkten anses ha inträtt när myndigheterna har vidtagit någon åtgärd som lett till att en persons situation väsentligt har påverkats av att det föreligger en misstanke mot honom.7 En sådan åtgärd kan i skatteförfarandet vad gäller skattetillägg t.ex. vara när en skattskyldig erhåller Skatteverkets revisionspromemoria med förslag att ta ut skattetillägg eller då en skattskyldig får ta del av Skatteverkets övervägande att ta ut skattetillägg.8

Slutpunkten för den tid som skall bedömas har ansetts vara den dag då det föreligger en slutlig dom. Avslutas förfarandet med att prövningstillstånd vägras i högre instans, är det dagen för beslutet härom som bildar slutpunkt.

Frågan huruvida ett mål har avgjorts inom skälig tid har varit föremål för bedömning av Europadomstolen i ett mycket stort antal fall. Vid bedömningen av om handläggningstiden har varit skälig tar Europadomstolen hänsyn till följande tre kriterier: målets komplexitet, myndigheternas agerande och den klagandes agerande.

Vid bedömningen av målets komplexitet beaktar Europadomstolen de omständigheter som är för handen i det enskilda fallet. I rättspraxis har avseende fästs bl.a. vid omständigheternas natur, antalet anklagade och sammankopplingen med andra processer.9

Den klagandes agerande får i princip endast betydelse om det är uppenbart att den klagande på något sätt har obstruerat eller förhalat processen.

Av Europadomstolens rättspraxis framgår att många stater till sitt försvar har anfört att domare och/eller domstolen har haft en alltför omfattande arbetsbörda för att kunna uppfylla kravet på en skyndsam handläggning. Europadomstolen har kommenterat detta genom att framhålla att staterna är ansvariga för hur de organiserar sitt rättsväsende och att det ankommer på dem att tillse att domstolarna har kapacitet att uppfylla förpliktelserna enligt Europakonventionen.10 Det är vidare domstolens skyldighet att tillse att samtliga aktörer gör sitt yttersta för att undvika onödiga förseningar.11 Europadomstolen brukar särskilt kritisera längre perioder av inaktivitet i handläggningen som är att hänföra till myndigheter eller domstolar.

Med hänsyn till Skatteverkets långsamma handläggning ansåg Europadomstolen den 23 juli 2002 i Janosevic mot Sverige att klagandena inte hade erhållit en effektiv tillgång till domstolsprövning, varför artikel 6:1 hade kränkts. Det hade tagit mer än tre år för Skatteverket att fatta ett obligatoriskt omprövningsbeslut, vilket i sin tur försenade ett slutligt avgörande. Europadomstolen konstaterade vidare att artikel 6:1 kränkts i och med att domstolsprocessen i Sverige hade pågått i nästan sex år. I fallet Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige gjorde Europadomstolen samma principiella bedömning. I dessa avgöranden kritiserades särskilt perioden av inaktivitet.

3 De svenska skattetilläggsbestämmelserna och inhemsk rättspraxis

Den 1 juli 2003 trädde nya skattetilläggsbestämmelser i taxeringslagen (1990:324), TL, i kraft.12 De tillämpas första gången vid 2004 års taxering.

De nya bestämmelserna innebär, enligt regeringen, att möjligheterna för Skatteverket och domstolar att göra nyanserade bedömningar av frågan om skattetillägg i varje enskilt fall har utökats. Befintliga befrielsegrunder har förtydligats och kompletterats med nya grunder för när befrielse från skattetillägg skall kunna ges. Befrielse från skattetillägg skall kunna ges helt eller delvis. Vid delvis befrielse skall skattetillägget sättas ned till hälften eller en fjärdedel. Genom ändringarna kommer de rättssäkerhetsgarantier som ställs i artikel 6 i Europakonventionen och som har bärighet på skattetilläggsprocessen till uttryck direkt i lagtexten.13

Befrielse från skattetillägg skall ske om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig eller om ett uttag av avgiften med fullt belopp annars skulle vara oskäligt. Det skall således inte längre krävas att det är ”uppenbart” oskäligt att ta ut skattetillägget.

Vid bedömningen av om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp skall det enligt 5 kap. 14 § tredje stycket p. 2 TL särskilt beaktas om en oskäligt lång tid har förflutit efter det att skattemyndigheten har funnit anledning att anta att den skattskyldige skall påföras skattetillägg utan att den skattskyldige kan lastas för dröjsmålet.14

Europadomstolens avgöranden mot Sverige den 23 juli 2002, Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige samt Janosevic mot Sverige, har beaktats i den svenska rättstillämpningen av Skatteverket och domstolar.15

Under sommaren 2003 har två intressanta mål avgjorts av Kammarrätten i Sundsvall avseende skattetillägg och lång handläggningstid.16

I det första fallet hade det, när kammarrätten skulle avgöra målet, tagit åtta år och fyra månader från det ursprungliga beslutet att påföra skattetillägg. Den främsta orsaken till den långa tidsutdräkten hade varit att målet blivit liggande i länsrätten utan åtgärd under drygt tre år och i kammarrätten tre år och sex månader.

I det andra fallet hade det tagit sex år från det ursprungliga beslutet att påföra skattetillägg. Mer än fem år hade gått sedan Skatteverket eftergav skattetillägget. Under handläggningstiden hade målet legat i länsrätten utan åtgärd i två år och därefter lika lång tid i kammarrätten utan åtgärd i sakfrågorna.

Med hänsyn till den långa handläggningstiden, och då särskilt perioder av inaktivitet, fann kammarrätten att skäl för befrielse från skattetillägg förelåg i bägge målen.

4 Det nya Skatteverket

Den 1 januari 2004 avvecklades tio skattemyndigheter och Riksskatteverket och en ny myndighet inrättades, som heter Skatteverket.17 Syftet med den nya organisationen är bl.a. att möjliggöra att befintliga resurser kan tillvaratas på ett bättre sätt och att undanröja organisatoriska hinder som hämmar verksamhetsutvecklingen. Målet är att skapa nya och bättre förutsättningar för en enhetlig och likformig rättstillämpning samt ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser.

Ett av de tyngst vägande skälen för att bilda den nya myndigheten är den ökade flexibiliteten. Det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter, material och beslutanderätt över landet, utan de formella hinder som myndighetsgränserna tidigare utgjorde. Möjligheten till specialisering av arbetsuppgifter underlättas. Ökade satsningar kan ske när det gäller skattekontroll och brottsutredande verksamhet.

5 Domstolsväsendets ekonomiska förutsättningar

Domstolsverket har i en särskild skrivelse till regeringen påtalat att domstolsväsendet befinner sig i ett besvärligt ekonomiskt läge som innebär att verksamheten i betydande mån är underfinansierad.18 Anledningen till skrivelsen är att fästa regeringens uppmärksamhet på de verksamhetsmässiga konsekvenserna som denna underfinansiering kan medföra. Underfinansieringen beror i huvudsak på oförutsedda ökade utgifterna av premier för statens avtalsförsäkringar, men även på besparingar och begränsningar som gjordes av anslagsmedlen i budgetpropositionen för år 2003.

För det fall domstolsväsendet drabbas av ytterligare besparingar och begränsningar av anslagsmedlen kommer domstolsväsendet att sakna ekonomiska förutsättningar för domstolarna att bedriva sin verksamhet i nuvarande omfattning. Domstolsverket anser att ytterligare neddragningar i verksamheten oundvikligen kommer att medföra att handläggningstiderna ökar, bl.a. till följd av att personal måste sägas upp och att domartjänster inte kommer att kunna återbesättas.19

Eftersom förändringar av utgiftsnivån i domstolarna kräver långsiktig planering och framförhållning har Domstolsverket valt att göra neddragningar av utgifter som är lättare att påverka på kort sikt och som ger snabbt resultat. Bland annat har utbudet av utbildningar minskats, IT-investeringar har fått senareläggas och möjligheterna till finansiering i syfte att avarbeta balanser har begränsats.20

Domstolsverket har i budgetunderlag begärt ramhöjning av anslaget på 170 mkr fr.o.m. 2004, ytterligare 50 mkr fr.o.m. 2005 och ytterligare 30 mkr fr.o.m. 2006 avseende satsningar inom de fyra s.k. fokusområdena som handlar om generationsväxling, införande av nytt verksamhetsstöd, domstolsadministration och organisationsfrågor.21 Under förutsättning att tre procent anslagskredit kommer att gälla och inga ytterligare besparingskrav ställs anser Domstolsverket utifrån den rådande ekonomin det vara nödvändigt att inom kort ålägga domstolarna besparingskrav sammantaget i storleksordningen 200 mkr för 2004.22

Av budgetpropositionen framgår att domstolsväsendets anslag höjs med 50 mkr 2004.23

Regeringen har i regleringsbrev för budgetår 2003 avseende domstolsväsendet m.m. gett Domstolsverket i uppdrag att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas föratt förbättra och påskynda skattemålshanteringen. Representanter från förvaltningsdomstolar har tillsammans med Domstolsverkets utvecklingsgrupp i en projektgrupp inlett arbetet i det s.k. Skattemålsprojektet.24 Jag och Börje Leidhammar från Ernst & Young har på Domstolsverkets uppdrag delvis ingått i projektet och företrätt de skattskyldiga.

6 Några reflektioner och slutsats

Lång handläggningstid i ärenden och mål om skattetillägg kan medföra att den skattskyldige inte anses ha åtnjutit rättssäkerhetsgarantierna enligt artikel 6:1 i Europakonventionen. Europadomstolen framhåller regelmässigt att det åligger konventionsstaterna att organisera sitt domstolsväsende så att förpliktelserna enligt Europakonventionen uppfylls. Perioder av inaktivitet hos myndighet eller domstol, dvs. liggtider, kritiseras särskilt av Europadomstolen.

För det fall det inhemska rättsväsendet i ett enskilt fall anser att handläggningstiden är oskäligt lång, kan Skatteverket eller domstolen efterge påfört skattetillägg.

För det fall det inhemska rättsväsendet i ett enskilt fall inte uppmärksammar en oskäligt lång handläggningstid (och då särskilt perioder av inaktivitet) eller anser att handläggningstiden är skälig, kan den skattskyldige anhängiggöra ett klagomål hos Europadomstolen.

Inrättandet av det nya Skatteverket reser en rad frågor av såväl praktisk som principiell natur. Kommer den nya organisationen medföra att fler deklarationer kommer att bli granskade? Kommer möjligheten till specialisering av arbetsuppgifter medföra att granskningen blir djupare och ”tuffare”? Kommer fördjupad granskning att medföra att fler skattskyldiga behöver anlita skatterättsligt biträde eller ombud?

Skälen för att inrätta en ny skattemyndighet är att effektivisera organisationen, att öka flexibiliteten, att möjliggöra ett bättre utnyttjande av tillgängliga resurser och att öka satsningarna vad gäller bl.a. skattekontroll. Med all sannolikhet kommer således den nya organisationen att medföra att fler deklarationer kommer att granskas, vilket i sin tur troligtvis medför att skattskyldiga kommer att drabbas av taxeringshöjningar och skattetillägg i större utsträckning än idag.25 Möjligheten till specialisering av arbetsuppgifter kan vidare medföra en ökad risk för att många taxeringshöjningar avser svåra skatterättsliga frågor. Efterfrågan av skatterättsliga biträde och ombud torde därför öka.

En ökning av antalet taxeringshöjningar kommer vidare med all sannolikhet att medföra att även antalet överklaganden ökar. Förvaltningsdomstolarna kommer således att få pröva fler mål jämfört med i dag.

Redan i dag förekommer mycket långa handläggningstider – ca fyra år (mediantid) innan ett ärende passerat Skatteverket, länsrätt och kammarrätt. Många ärenden kan ta längre tid att avgöra. Det finns exempel på nyss avslutade ärenden som rör taxeringsår över tio år bakåt i tiden. Den viktigaste orsaken till tidsutdräkt är rena liggtider. Detta gäller särskilt i domstolarna. Stora målbalanser som bildats genom åren förhindrar en smidig genomströmning i många domstolar. De långa liggtiderna förklaras av stora balanser av skattemål som är klara för avgörande och att skattemålen hör till de lägst prioriterade målen. När ett ärende har kommit så långt att det bedöms som klart för avgörande läggs det åt sidan till förmån för äldre mål, dvs. i princip de äldsta målen i balansen. Utöver detta finns olika effektivitetsproblem.26

Med hänsyn till att domstolsväsendet redan idag befinner sig i ett ekonomiskt besvärligt läge och att domstolsväsendet kommer att få 50 mkr istället för begärda 170 mkr fr.o.m. 2004 i höjning av anslagsmedel, kommer domstolsväsendet troligtvis – i enlighet med tidigare nämnd skrivelse till regeringen – att vidta neddragningar. Neddragningarna i form av bl.a. uppsägningar kommer att drabba den enskilde medborgaren direkt genom ännu längre handläggningstider. Eftersom skattemål är oprioriterade finns det risk för att handläggningstiderna (och då särskilt liggtiden) av just dessa mål kommer att öka. En sådan utveckling ter sig från rättssäkerhetssynpunkt skrämmande och framstår som helt orimlig för både enskilda personer och företag. En långvarig ovisshet om utgången av skatteprocessen kan vidare verka hämmande på berörda näringsverksamheter.

Min slutsats är att kombinationen ett nytt Skatteverk – med fler skattetvister som följd – och domstolsväsendets alltmer Underfinansierade verksamhet kan medföra en ökad risk för att handläggningstiderna i mål om skattetillägg blir oskäligt långa. Detta medför att Sverige kan få svårigheter med att upprätthålla de i artikel 6:1 i Europakonventionen uppställda rättssäkerhetsgarantierna; rätten till rättegång inom skälig tid och rätten till att effektivt åtnjuta sin rätt till domstolsprövning.

Annica Axén Linderl

Annica Axén Linderl är skattejurist och arbetar med skatteprocess på Ernst & Young AB.