Skattenytt nr 11 2006 s. 638

En kronofogdemyndighet i tiden

1 Inledning

Riksdagen har den 2 juni 2006 beslutat om en ny kronofogdeorganisation. Den nya myndigheten heter Kronofogdemyndigheten (KFM). Den är rikstäckande, dvs. den har hela Sverige som arbetsområde. Myndigheten är operativt helt självständig i förhållande till den tidigare chefsmyndigheten Skatteverket. Däremot är KFM knuten till Skatteverket i strategiska frågor och för utnyttjande av gemensamt stöd när det gäller IT-verksamheten och administrativa stödfunktioner.

KFM leds av en Rikskronofogde. Under Rikskronofogden är verksamheten indelad i rikstäckande s.k. verksamhetsprocesser, indrivning, summarisk process, konkurstillsyn och skuldsanering.

Den nya organisationen trädde i kraft den 1 juli 2006.

2 Historisk bakgrund

Fram till utgången av år 1964 hade landsfiskalen till uppgift att vara polischef och åklagare samt att dessutom svara för indrivningen. Landsfiskalen var en kommunal tjänsteman som verkade i de små och medelstora städerna samt på landsbygden. I de större städerna fanns stadsfogdar med mera specialiserade uppgifter. Även stadsfogdarna var kommunalt anställda.

Den nuvarande kronofogdeorganisationen kom till den 1 januari 1965. Då delades landsfiskalernas uppgifter upp mellan polismyndigheterna, åklagarmyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Samtidigt förstatligades verksamheten. Även stadsfogdarnas verksamhet integrerades i de nya myndigheterna.

Kronofogdemyndigheterna uppgifter bestod huvudsakligen i att driva in offentligrättsliga fordringar och att verkställa privaträttsliga anspråk. Landet delades in i 81 kronofogdedistrikt (självständiga myndigheter).

Den 1 juli 1973 blev Riksskatteverket centralmyndighet för administration av kronofogdemyndigheterna. Att valet föll på Riksskatteverket berodde främst på att skatteindrivningen ansågs vara kronofogdemyndigheterna viktigaste uppgift.

Tillsynen över konkursförvaltare utövades fram till och med utgången av år 1979 av en s.k. Rättens Ombudsman. Till Rättens Ombudsman utsågs i flertalet fall en advokat, många gånger en äldre advokat med egen erfarenhet av konkursförvaltning. Sedan statsmakterna ansett att tillsynsuppgiften borde ligga hos en statlig myndighet betroddes kronofogdemyndigheterna med detta. Riksdagens beslut föregicks av en livlig debatt som ännu inte avstannat.

Relativt snart bedömdes de minsta myndigheterna vara för sårbara. Efter flera misslyckade försök att organisera om förvaltningen – de flesta förslag avvisades av lokal- och regionalpolitiska skäl – minskades antalet kronofogdemyndigheter den 1 juli 1988 så att det bildades en kronofogdemyndighet i varje län.

Den 1 januari 1992 fick kronofogdemyndigheterna till uppgift att handlägga mål enligt lagen om betalningsföreläggande och handräckning. Fram till dess hade tingsrätterna handlagt mål i den summariska processen.

Skuldsaneringslagen trädde i kraft den 1 juli 1994. Kronofogdemyndigheterna fick i uppgift att utreda gäldenärens förhållanden mm, att göra upp förslag till betalningsplan och att besluta om s.k. frivillig skuldsanering.

Även organisationen med 24 självständiga myndigheter ansågs vara en i inte alla avseenden bra lösning. Många av myndigheterna var fortfarande så små att de inte gav ett tillräckligt underlag för att handha interna stödfunktioner på ett kostnadseffektivt sätt. Likaså hade de mindre myndigheterna svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens för vissa operativa funktioner där kravet på specialistkompetens var stort men arbetsvolymerna små i förhållande till det huvudsakliga arbetet – indrivningsarbetet. Av denna anledning valde riksdagen att den 1 januari 1997 bilda en organisation med tio regionmyndigheter som ersatte de tidigare 24 länsmyndigheterna.

Riksdagen har nu den 2 juni 2006 beslutat om ytterligare sammanslagning. From den 1 juli 2006 finns det bara en Kronofogdemyndighet (KFM). (Se lag 2006:671 om inrättande av Kronofogdemyndigheten m.fl. samt prop. 2005/ 06:200.) KFM har hela riket som arbetsområde. Myndigheten är knuten till Skatteverket i vissa frågor. När det gäller operativa verksamhet och materiella frågor är KFM helt självständig gentemot Skatteverket.

3 Organisationen i stort

KFM leds av en rikskronofogde. Till rikskronofogde har utsetts Eva Liedström Adler, som i sin senaste befattning var chef för Skatteverkets kronofogdeavdelning. Rikskronofogden och hennes ställföreträdare, biträdande rikskronofogden, har till sitt förfogande ett huvudkontor. KFM förutsätts samverka med Skatteverket i strategiska frågor för vilka Skatteverket har ett antal staber. Vidare har Skatteverket och KFM en gemensam avdelning för gemensamt stöd när det gäller IT-verksamheten och administrativa stödfunktioner, såsom ekonomi- och personalfrågor. Den operativa verksamheten är indelad i rikstäckande verksamhetsprocesser. Varje verksamhetsprocess leds av en s.k. processägare som svarar för styrning, ledning och utveckling av processen i dess helhet. Processägarna har fullt resultat-, budget- och personalansvar för sina processer. De är alltså traditionella linjechefer inom sina respektive verksamhetsprocesser. Processägarna raporterar till rikskronofogden och bildar tillsammans med henne och biträdande rikskronofogden myndighetens ledningsgrupp. KFM har följande verksamhetsprocesser

  • Indrivning

  • Summarisk process

  • Konkurstillsyn

  • Skuldsanering

Dessutom har myndigheten två s.k. stödprocesser

  • Kundcenter

  • Kommunicera förebyggande

Rikskronofogden, myndighetsledningen i övrigt och huvudkontoret är placerade vid Skatteverkets huvudkontor i Solna.

Däremot bedrivs den operativa verksamheten decentraliserat. KFMs ungefär 2 300 anställda har arbetsställen på 60-talet olika orter, från Norrbotten i norr till Skåne i söder.

4 Förhållandet mellan KFM och Skatteverket

KFM är en självständig myndighet men är ändå knuten till Skatteverket. De inbördes relationerna är framgår av instruktionerna för de respektive myndigheterna.

Skatteverket beslutar om KFMs

  • långsiktiga inriktning i andra än rent operativa frågor

  • med Skatteverket gemensamma mål och strategier

  • om avsättning från anslaget till Kronofogdemyndigheten för utnyttjande av gemensamt stöd m.m.

  • lokalisering av kontor och andra övergripande organisatoriska frågor.

Skatteverket har en styrelse. Denna styrelse ska även besluta om årsredovisning, delårsrapporter och budgetunderlag för KFM.

KFM ska arbeta helt självständigt och upprätthålla partsneutralitet i det exekutiva arbetet och i annan verksamhet av judiciell natur. Detta ska göras så att myndigheten också av utomstående bedömare uppfattas som opartisk och självständig i förhållande till Skatteverket.

5 Indrivning

Inom ramen för denna verksamhet verkställer KFM både offentligrättsliga och civilrättsliga anspråk. De offentligrättsliga anspråken (allmänna målen) avser alltid indrivning av fordringar. De civilrättsliga anspråken (enskilda målen) kan avse antingen indrivning av fordringar eller annan verkställighet, t.ex. avhysning eller återtagning av egendom. Till verksamheten hör även exekutiv försäljning av fast och lös egendom m.m.

En förutsättning för att KFM ska få verkställa ett mål är att det finns en s.k. exekutionstitel: dom, utslag osv. Bestämmelser om verkställighet finns främst i utsökningsbalken, men även t.ex. konsumentkreditlagen och konkurslagen innehåller bestämmelser om verkställighet.

KFM har tills vidare även uppgiften att företräda det allmänna som borgenär när det gäller restförda skatter och andra offentligrättsliga fordringar. Det är därför KFM som förhandlar med gäldenärer om avbetalning av och uppskov med betalning av skulden. KFM kan även ta emot säkerheter, t.ex. pantbrev, bankgarantier och borgensåtaganden. KFM företräder det allmänna som borgenär i samband med konkurs, företagsrekonstruktion och skuldsanering.

Den operativa verksamheten bedrivs vid fem indrivningsavdelningar, var och en med ett geografisk avgränsat ansvarsområde. Den östra avdelningen arbetar inom Stockholms län (med undantag för Norrtälje, Nykvarn, Salem och Södertälje kommuner) samt Gotlands län. Avdelningen handlägger även gäldenärer som är bosatta utomlands, innefattande en funktion som s.k. behörig myndighet i samband med utlandshandräckning. Vissa specialmål, bl.a. s.k. gryningsräder som utförs på begäran av EU-kommissionen, handläggs av denna avdelning oavsett var i Sverige verkställigheten ska äga rum.

Den södra avdelningen har Blekinge, Kronobergs, Kalmar och Skåne län som sitt arbetsområde.

Västra avdelningen arbetar i Hallands, Jönköpings, Västra Götalands och Östergötlands län.

Mellersta avdelningens arbetsområde är Dalarnas, Gävleborgs, Södermanlands, Uppsala, Värmlands, Västmanlands och Örebro län. Till avdelningens område hör även Norrtälje, Nykvarn, Salems och Södertälje kommuner från Stockholms län.

Jämtlands, Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län utgör verksamhetsfältet för den norra avdelningen.

Avdelningarna är i sin tur underindelade i enheter och ”team”. Enheterna ska ledas av kronofogdar.

De svåraste målen och sådana med anknytning till ekonomisk brottslighet handläggs av särskilda specialindrivningsteam. Sådana finns i Stockholm Göteborg, Malmö, Eskilstuna och Sundsvall. Dessa team ska samarbeta med bl.a. Ekobrottsmyndigheten och Skatteverkets skattebrottsenheter.

För att kunna vara nära allmänheten och gäldenärerna i synnerhet har avdelningarna arbetsställen på 60-talet olika orter runt om i landet. Inom indrivningsverksamheten arbetar ungefär 1 800 tjänstemän.

6 Summarisk process

Med summarisk process avses mål enligt lagen om betalningsföreläggande och handräckning. Betalningsföreläggande är i första hand avsett för otvistiga fordringsanspråk. Om svaranden bestrider ansökan ska målet på sökandens begäran överlämnas till tingsrätten för fortsatt handläggning. Bestrids inte ansökan utfärdar KFM ett utslag. Dessa utslags likställs enligt vissa internationella överenskommelser (t.ex. Bryssel I-konventionen) med domstols dom. I handräckningsmål prövas frågor om andra civilrättsliga förpliktelser än betalningsförpliktelser. Som exempel kan nämnas frågor om avhysning, utlämnande av egendom eller att utföra en viss prestation. I handräckningsmål får KFM meddela utslag även om svaranden bestrider.

Den summariska processen är en helt skriftlig handläggning. Handläggarna behöver därför inte arbeta nära allmänheten. Uppgiften har koncentrerats till fem orter. Orterna har delvis valts efter riksdagens beslut att minska försvarsmakten och att kompensera de ”drabbade” orterna med annan statlig verksamhet. Verksamheten bedrivs med enheter placerade i Gävle, Luleå, Uddevalla, Visbyoch Östersund. Målen fördelas mellan enheterna med ledning av svarandenas postnummer. Verksamheten har ungefär 200 anställda.

7 Konkurstillsyn

Uppgiften är att övervaka att konkursförvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med konkurslagen och andra författningar. I samband med konkurstillsynen har KFM anförtrotts vissa uppgifter enligt lönegarantilagen. Det är bl.a. KFM som ska fatta beslut om lönegaranti ska betalas eller inte när ett konkurs- eller rekonstruktionsförfarande pågår i en annan EES-stat än Sverige.

Uppgiften kräver närhet till konkursförfarandets aktörer, d.v.s. konkursförvaltare, domstol, konkursgäldenär och konkursborgenärer. Enheter för konkurstillsyn finns f.n. i Stockholm, Göteborg, Malmö, Umeå/Luleå, Sundsvall, Gävle, Eskilstuna, Karlstad, Jönköping och Växjö. Arbetet fördelas mellan enheterna beroende på vid vilken tingsrätt konkursen handläggs. Antalet enheter kommer att minskas vid årsskiftet 2006/2007 varvid de minsta enheterna i Sundsvall, Gävle, Karlstad och Växjö går in i annan. Sammanlagt 60-talet personer arbetar med konkurstillsyn.

8 Skuldsanering

Skuldsanering är avsett för fysiska personer som är kvalificerat insolventa. Med detta förstås att gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. Vidare ska gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden vara sådana att det är skäligt att bevilja honom skuldsanering. En gäldenär som vill ha skuldsanering ansöker om detta hos KFM. Myndigheten gör en viss utredning och upprättar ett förslag till betalningsplan. Denna betalningsplan översänds till samtliga borgenärer vars fordringar omfattas av förslaget. Finns det obetalda skatter m.m. företräds det allmänna av KFM (dock av en annan enhet än den som upprättat planen). Om ingen borgenär motsätter sig planen fastställs den. Om en eller flera borgenärer motsätter sig skuldsanering kan f.n. endast domstol besluta om s.k. tvingande skuldsanering mot borgenärernas vilja. (From den 1 januari 2007 kommer KFM att få besluta om tvingande skuldsanering.) Om gäldenären betalar i enlighet med planen blir han befriad från att betala resterande skulder som omfattas av skuldsaneringen. Det förekommer även att det fastställs skuldsaneringar utan att gäldenären behöver betala någonting alls.

Även handläggningen av skuldsaneringsärenden är huvudsak skriftlig. Handläggarna behöver därför inte arbeta nära allmänheten. Uppgiften har koncentrerats till fem orter, av vilka en har förlorat regementen. Verksamheten bedrivs inom ramen för team med arbetsställen i Stockholm, Göteborg, Malmö, Kalmaroch Östersund. Ärendena fördelas mellan teamen med ledning av gäldenärens bosättningsort. Skuldsaneringsprocessen har 60-talet anställda.

9 Borgenärsuppgiften

KFM är idag – vid sidan av sin roll som borgenärsneutral verkställande myndighet, tillsynsmyndighet i konkurser samt beslutsmyndighet i fråga om summarisk process ock frivillig skuldsanering – företrädare för statens borgenärsintressen. De myndigheter som debiterar olika offentligrättsliga krav, Skatteverket, Försäkringskassan, Vägverket, Tullverket m.fl., är i princip skyldiga att lämna över obetalda fordringar till Kronofogdemyndigheten för verkställighet. Fordringarna handläggs därefter hos KFM till dess att de preskriberas om de inte betalas dessförinnan. KFM är behörig att för statens räkning t.ex. ansöka om konkurs och föra talan om företrädaransvar.

KFMs dubbla roll har sedan länge varit föremål för diskussion. I takt med att KFM har tilldelats nya arbetsuppgifter har den dubbla rollen blivit allt tydligare. Så har t.ex. Konkurstillsynsutredningen i sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) ansett att en och samma myndighet inte samtidigt kan vara borgenärsföreträdare och utöva en borgenärsneutral tillsyn över förvaltningen. Konkurstillsynsutredningen föreslog därför att tillsynsuppgiften skulle flyttas till en helt nymyndighet – Konkurstillsynsmyndigheten. Ändringarna i förmånsrättslagen, som bl.a. innebär att skatteförmånsrätten avskaffats, medför en mer aktiv roll, både för statens borgenärsföreträdare och för verkställighetsmyndigheten.

Statsmakterna har därför dragit den slutsatsen att KFM ska vara borgenärsneutral. Borgenärsuppgifterna ska hanteras av de debiterande myndigheterna. De s.k. offensiva borgenärsuppgifterna, t.ex. konkurs och processföring, ska dockutföras av Skatteverket. Denna överflyttning av arbetsuppgifter är planerad till den 1 juli 2007. Något beslut har ännu inte fattats av riksdagen (prop. s 172 ff.)

10 Stödprocesserna

KFM ska enligt uppdraget från statsmakterna verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning. I detta ligger även att verka för en god betalningsmoral i samhället. Detta görs genom att såväl motverka företeelser som leder till onödig restföring som att verka för att gäldenärer inte återkommer med nya skulder. Som exempel på en aktivitet kan nämnas arbetet med att förhindra att barn görs till gäldenärer för skulder som rätteligen skulle betalats av barnets föräldrar, t.ex. fordonsskatter och felparkeringsavgifter. Detta arbete bedrivs inom ramen för den s.k. stödprocessen Förebyggande kommunikation. Uppgiften sysselsätter 30-talet medarbetare spridda inom hela riket.

För att både förbättra servicen gentemot allmänheten och åstadkomma en effektivare handläggning av de operativa ärendena har myndigheten vid årsskiftet 2005/2006 inrättat ett Kundcenter. Centrets uppgift är att besvara alla icke ärendeanknutna frågor som kommer till myndigheten per telefon eller e-mail. Kundcenter har utökade öppettider jämfört med de telefontider som gällde när varje kontor eller enhet tog sina egna samtal. Kundcenter arbetar med en riksgemensam panel med ett gemensamt telefonnummer och samtalen besvaras i tur och ordning oavsett varifrån i landet samtalet kommer. Kundcenter har även vissa andra uppgifter, t.ex. kallelse på okända borgenärer och underrättelser till målsäganden om utdömda skadestånd. Kundcenter har ungefär 100 medarbetarespridda mellan Göteborg, Jönköping, Kristianstad, Stockholm och Östersund.

11 Sammanfattning

Efter reformen den 1 juli 2006 har Sverige fått en rikstäckande KFM som har hela landet som arbetsområde. Inom myndigheten bedrivs arbetet i särskilda s.k. verksamhetsprocesser med varsin chef (processägare). Genom ordningen med processägare uppnås en enhetlig rättstillämplig. Den nya organisationen gör det möjligt att frigöra administrativa resurser och föra över dessa till operativ verksamhet. Denna överföring i kombibation med möjligheten till specialisering, särskilt vad gäller ”sällanuppgifter”, kommer att medföra en ökad effektivitet och en förbättrad kvalitet i arbetet. Den nya myndigheten kommer därför att leva upp till statsmakterna förväntningar: ”En kronofogdemyndighet i tiden”.

Nils-Bertil Morgell

Verksjuristen Nils-Bertil Morgell började efter sin tingstjänstgöring vid kronofogdemyndigheterna i början av 1970-talet. Han har arbetat vid ett flertal olika kronofogdemyndigheter samt i olika omgångar vid Riksskatteverket och Skatteverkets huvudkontor. Han är sedan juli 2006 anställd vid Rättsavdelningen vid Skatteverkets huvudkontor.