Utgör regional sänkning av statlig skatt statligt stöd enligt EGs statsstödsregler? – EG-domstolen ger besked!

2.1 Inledning

Det portugisiska systemet förklaras i inledningen av domstolens avgörande och följande redogörelse är helt tagen från domen. Det som gör det portugisiska system speciellt är att regionala organ har behörighet att sänka den centralt fastställda skattesatsen. Systemet i sin helhet regleras både på central och regional nivå. Jag inleder med de regler som regleras på central nivå innan de på regional nivå behandlas.

2.2 Kommissionsbeslutet

Av domen framgår att de portugisiska myndigheterna den 5 juni 2000 anmälde ovan beskrivna skatteordning till kommissionen. Anmälan som skett som svar på en begäran om upplysningar från kommissionen den 7 december 1999 ansågs för sent inkommen och klassificerades som ett icke-anmält stöd. Efter att ha granskat uppgifterna från de portugisiska myndigheterna beslutade kommissionen att inleda en fördjupad granskning enligt artikel 88.2 i EG-fördraget avseende den del av stödordningen som rörde sänkningar av inkomstskattesatserna. Inom ramen för detta förfarande inkom Ålands landskapsregering med ett yttrande till kommissionen till stöd för de portugisiska myndigheterna. Förfarandet ledde fram till det kommissionsbeslut som är föremål för överprövning i målet. Domstolen har redogjort för kommissionsbeslutets innehåll och beskrivningen nedan bygger helt på domstolens redogörelse.

I kommissionens beslut slås det fast att samtliga kriterier i artikel 87.1 i EG-fördraget anses uppfyllda och att ordningen utgör statligt stöd. Kommissionen redogör härvid för den gängse utgångspunkten när stödreglerna tillämpas på skatteåtgärder, nämligen att beviljande av skatteminskningar leder till en förlust av skatteintäkter som är likvärdigt med förbrukning av offentliga medel i form av skatteutgifter, vilket är det första kriteriet i artikel 87.1 i EG-fördraget. Kommissionen konstaterar vidare att nedsättningar av skattesatser som tillämpas på företag innebär att de får en sådan fördel som avses i artikel 87.1 genom att de minskar de kostnader som vanligtvis belastar företagens budgetar. När det gäller kriteriet att stödet skall snedvrida eller riskera att snedvrida konkurrensen respektive kriteriet att åtgärden skall påverka handeln mellan medlemsstaterna menar kommissionen att dessa båda kriterier var uppfyllda eftersom åtminstone en del av de berörda företagen kunde anses bedriva sådan verksamhet som medför handel mellan medlemsstater.

När det gäller kriteriet i artikel 87.1 att åtgärden måste gynna vissa företag eller viss produktion, också kallat ”selektivitetskriteriet”, hänvisar kommissionen till sitt meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på direkt företagsbeskattning. I meddelandet sägs att det framgår av kommissionens beslutspraxis att endast åtgärder vars räckvidd omfattar en stats hela territorium undgår att betraktas som selektivt och att åtgärder som är avsedda att främja den ekonomiska utvecklingen i en region betecknas som stöd i fördraget. Eftersom sänkningarna av skattesatserna innebar en fördel för de företag som var skattskyldiga i regionen Azorerna jämfört med andra portugisiska företag som bedrev en likartad ekonomisk verksamhet ansåg kommissionen att selektivitetskriteriet var uppfyllt.

Kommissionen redogjorde sedan närmare för de omständigheter som den hade baserat sina slutsatser på. Eftersom selektivitetsbegreppet grundar sig i en jämförelse mellan två grupper av företag inom samma referensram, dvs. de som kommer i åtnjutande av fördelen och de som inte gör det, kan ett fastställande av om ett stöd är selektivt, enligt kommissionens förmenande, bara göras i förhållande till en beskattning som definieras som normal. Enligt kommissionen framgår det både av fördragstexten, enligt vilken det framgår att det är stöd som beviljas av staten eller genom offentliga medel som avses, och den grundläggande roll som medlemsstaternas centrala myndigheter har när det gäller att bestämma över företagens politiska och ekonomiska miljö, genom de åtgärder som de vidtar, de tjänster som de tillhandahåller och eventuellt de finansiella transfereringar som de gör, att det är medlemstaternas ekonomiska område som måste användas som ram vid en jämförelse. Härefter poängterar kommissionen att det enligt kommissionens fasta beslutspraxis innebär att skattesystem som tillämpas i vissa regioner eller territorier och som är fördelaktiga i jämförelse med medlemsstatens allmänna system klassificeras som statligt stöd.

Härutöver, tillade kommissionen, skulle det vara oförenligt med begreppet stöd att, såsom de portugisiska myndigheterna har gjort, anse att förmåner med begränsad territoriell räckvidd blir allmänna åtgärder i den berörda regionen endast därför att åtgärderna inte införts av de centrala organen. Kommissionen hävdade att en distinktion som enbart grundar sig på den enhet som beslutar om åtgärden skulle göra artikel 87 verkningslös.

Enligt kommissionens synsätt berörde inte det aktuella beslutet den mekanism som gör det möjligt för lokala myndigheter på en viss nivå att inrätta eller uppbära lokala skatter utan något samband med det nationella skattesystemet. Kommissionen ansåg att det i det aktuella fallet rörde sig om en nedsättning av den inkomstskattesats som fastställdes i den nationella lagstiftningen och som gällde på det portugisiska fastlandet som bara var tillämplig på Azorerna. Mot den bakgrunden ansåg kommissionen att det stod klart att den aktuella skattenedsättningen måste betraktas som ett undantag från det nationella skattesystemet.

Kommissionen ansåg inte heller att inkomstskattesänkningen kunde anses rättfärdigad med hänsyn till systemets art eller struktur eftersom nedsättningarna enligt kommissionen inte kunde anses härröra från tillämpningen av principerna om proportionalitet och skattemässig progressivitet utan gynnade företag i en viss region. Därmed ansåg kommissionen att samtliga kriterier i artikel 87.1 var uppfyllda och att skattesänkningarna således måste anses utgöra statligt stöd. Härefter prövade kommissionen om nedsättningen som ansågs utgöra driftsstöd, kunde anses förenlig med den gemensamma marknaden i enlighet med villkoren i artikel 87.3a) i EG-fördraget, som möjliggör vissa typer av regionala stöd. Härvid kom kommissionen till slutsatsen att i den utsträckning som de berörda sänkningarna av skattesatserna skulle tillämpas på företag utanför den finansiella sektorn kunde åtgärderna anses förenliga med artikel 87.3a).

Motsvarande gällde enligt kommissionen dock inte för företag inom den finansiella sektorn, eftersom de aktuella skattenedsättningarna inte kunde anses berättigade med hänsyn till deras bidrag till den regionala utvecklingen och att deras nivå inte stod i proportion till de handikapp som de var avsedda att uppväga, vilket är de krav som ställs enligt punkt 4.16.2 i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål. De sänkta skattesatserna för företag inom den finansiella sektorn kunde enligt kommissionen inte heller anses omfattas av något annat undantag i fördraget. Kommissionen tillade att inte heller sänkta skattesatser för koncerntjänster, t.ex. samordningscentraler, finansiella centrum och distributionscentraler, om sådana skulle finnas, skulle kunna anses förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3a).

Mot denna bakgrund kom kommissionen i sitt beslut fram till att den del av stödordningen som avsåg sänkningar för företag som inte bedriver finansiell verksamhet eller vars tjänster inte består av koncerntjänster, kunde anses förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3a). Sänkningar av skattesatserna för företag som bedriver finansiell verksamhet eller vars tjänster består av koncerntjänster ansågs däremot inte förenliga med den gemensamma marknaden, varför de portugisiska myndigheterna ålades att vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva det stöd som felaktigt medgivits i enlighet med kommissionens slutsatser.

3.1 Inledning

De portugisiska myndigheterna överklagade kommissionens beslut till EG-domstolen. De yrkade bl.a. att domstolen skulle ogiltigförklara kommissionens beslut i den del sänkningarna av skattesatserna på inkomst för fysiska och juridiska personer med skattemässig hemvist i regionen Azorerna klassificerats som statligt stöd. Vidare framgår det att de portugisiska myndigheterna yrkade att domstolen i andra hand delvis skulle ogiltigförklara kommissionens beslut i den del de sänkningar av skattesatserna som är tillämpliga på företag inom den finansiella sektorn och företag som tillhandahåller koncerntjänster förklarats oförenliga med den gemensamma marknaden. Härutöver yrkade de portugisiska myndigheterna att kommissionens beslut skulle ogiltigförklaras också i den delen de portugisiska myndigheterna ålades att återkräva beloppet. De portugisiska myndigheterna yrkade även att domstolen skulle förpliktiga kommissionen att betala rättegångskostnaderna.

Av domen framgår vidare att de portugisiska myndigheterna åberopade tre grunder för sin talan:

1. felaktig tillämpning av artikel 87.1 i EG-fördraget,

2. att kommissionens beslut var otillräckligt motiverat, och

3. att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna som låg till grund för tillämpningen av artikel 87.3a) i fördraget.

Kommissionen å sin sida yrkade att talan skulle ogillas och att Republiken Portugal skulle ersätta rättegångskostnaderna.

Det framgår att domstolen genom beslut tillät Förenade konungariket Storbritannien samt Konungariket Spanien att intervenera till stöd för Republiken Portugals yrkanden.

3.2 Felaktig tillämpning av artikel 87.1

Av domstolens redogörelse framgår att de aktuella skattesänkningarna enligt de portugisiska myndigheterna inte skall anses som selektiva utan som generella åtgärder. Referensramen skall enligt de portugisiska myndigheterna utgöras av den berörda regionen (Azorerna) och inte av hela det portugisiska territoriet. Om utgångspunkten är regionen kan, enligt de portugisiska myndigheterna, inte de aktuella skattesänkningarna anses som selektiva åtgärder eftersom de är tillämpliga på alla företag i regionen.

Det framgår av avgörandet att de portugisiska myndigheterna menar att skattesänkningarna i vart fall skall anses berättigade med hänsyn till systemets art och struktur, antingen på grund av att sänkningarna bidrar till en utjämning av skattetrycket – i enlighet med skatteförmågan – i omfördelningssyfte, eller på grund av att det finns objektiva skillnader mellan de skattskyldiga som har etablerat sig på det portugisiska fastlandet och de som har etablerat sig på Azorerna.

Förutom det som redan sagts i kommissionsbeslutet beträffande kommissionens syn på hur selektivitetskriteriet måste tolkas hävdar kommissionen inför EG-domstolen att den autonoma regionen Azorernas självstyre i själva verket är begränsat och att den portugisiska centralstaten fortfarande har en avgörande roll när det t.ex. gäller att fastställa de ekonomiska villkoren för företagens verksamhet. Härutöver framgår det av domen att kommissionen anser att den minskning av skatteintäkter som de ifrågavarande skattesatserna leder till för den berörda regionen kompenseras indirekt, budgetmässigt, genom överföringar från centralstaten enligt principen om ekonomisk solidaritet.

När det sedan gäller frågan om skattesänkningarna kan anses berättigade med hänsyn till systemets art och struktur menar kommissionen, enligt domstolen, att det inte alls föreligger objektiva skillnader mellan de skattskyldiga eftersom skattesänkningarna är tillämpliga på alla företag inom regionen Azorerna, oavsett deras ekonomiska situation. Kommissionen hänvisar till den precisering av uttrycket ”systemets art och struktur” som kommissionen presenterat och hävdar att det uttrycket syftar på den inre logiken i systemet med obligatoriska skatteuttag och på nödvändiga och proportionerliga tekniska differentieringar som är avsedda för hantering av situationer som objektivt sett skiljer sig åt och på vilka skatteuttagssystemet är tillämpligt och som behövs för att ett sådant system skall fungera så bra som möjligt i samtliga fall som det skall täcka. Enligt domstolen kommer kommissionen fram till att de skattesänkningar som är aktuella i målet inte kan anses vara av sådan karaktär som kan berättigas med hänvisning till systemets art och struktur.

Förenade kungarikets regering som tillåtits intervenera till stöd för Portugals yrkande tillbakavisar kommissionens påstående att åtgärder som inte gäller för en medlemsstats hela territorium uppfyller selektivitetskriteriet. Förenade kungarikets regering menar istället att skatteåtgärder som vidtas av centraliserade eller autonoma regioner som är tillämpliga inom hela det område som omfattas av regionens behörighet och som inte avser en viss sektor, ibland inte uppfyller selektivitetskriteriet. Förenade kungarikets regeringen anser att det i ett fall som det förevarande, där lagstiftaren i en autonom region har fastställt skattesatser som tillämpas på samma sätt inom hela den berörda regionen, men som är lägre än de skattesatser som tillämpas inom övriga delar av medlemsstaten i enlighet med beslut av den nationella lagstiftaren, inte går att sluta sig till att åtgärden är selektiv bara på grund av att en annan skattesats gäller i övriga regioner.

Förenade kungarikets regering tillägger att det beroende på omständigheterna kan vara lämpligt att bedöma selektiviteten inom ramen för själva regionen och inte inom ramen för medlemsstaten i dess helhet. Så är enligt Förenade kungarikets regering fallet när skattemässigt självstyre erkänns inom ramen för ett konstitutionellt system och detta självstyre är tillräckligt för att en skattelättnad som har beviljats av en lokal myndighet skall kunna anses ha beslutats av en autonom eller decentraliserad region som inte bara är behörig att fatta detta beslut utan som dessutom måste bära de ekonomiska och politiska konsekvenserna av nämnda beslut. Således borde kommissionen enligt nämnda regering först ha tagit hänsyn till graden av självstyre som tillkommer det understatliga organ som införde de sänkta skattesatserna med beaktande av ett flertal faktorer, som t.ex. att behörigheten på skatteområdet ingår i ett konstitutionellt system, att beslutet att sänka skattesatser fattas av ett organ som har valts av regionens invånare och att de ekonomiska konsekvenserna bärs av regionen och inte kompenseras genom stöd eller subventioner från andra regioner eller från centralregeringen.

Även kungariket Spanien som också tillåtits intervenera till stöd för Portugals yrkanden betonar att decentralisering utgör en del av medlemsstaternas konstitutionella system och att godta kommissionens argumentation innebär att medlemsstaternas konstitutionella struktur ignoreras, särskilt eftersom frågor om direkta skatter fortsätter att tillhöra medlemsstatens exklusiva behörighet.

Domstolen, i sin bedömning, uppehåller sig till den helt övervägande delen till frågan om selektivitetskriteriet kan anses uppfyllt i detta fall. Domstolen börjar med att konstatera att det vid avgörandet av om en åtgärd är selektiv är nödvändigt att undersöka om den ifrågavarande åtgärden, inom ramen för en viss rättslig reglering, utgör en fördel för vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. I sammanhanget tillägger domstolen att referensramen har större betydelse när det är fråga om skatteåtgärder eftersom själva förekomsten av en fördel bara kan fastställas i förhållande till en beskattning som definieras som ”normal” och den normala skattesatsen är den skattesats som gäller inom det geografiska område som utgör referensramen. Domstolen poängterar att den referensramen inte nödvändigtvis måste fastställas i överensstämmelse med de berörda medlemsstaternas gränser.

Enligt domstolen kan det inte uteslutas att en understatlig enhet har en sådan rättslig eller faktisk ställning som gör att den är så självständig i förhållande till centralregeringen i en medlemsstat att det är denna enhet, och inte centralregeringen, som genom de åtgärder som den vidtar har ett avgörande inflytande över företagens politiska och ekonomiska miljö. I ett sådant fall, säger domstolen, är det det område inom vilket den understatliga enheten utövar sin behörighet som utgör referensramen och inte medlemsstaten i sin helhet. I det sammanhanget tillbakavisar domstolen kommissionens påstående om att ett sådant synsätt skulle strida mot fördragets lydelse och mot fast rättspraxis på området.

Domstolen poängterar att det visserligen, såsom kommissionen framhållit, framgår av själva formuleringen i artikel 87.3a) och c) att åtgärder som är avsedda att främja den ekonomiska utvecklingen i en region anses som statligt stöd som kan betraktas som förenliga med den gemensamma marknaden. Men, säger domstolen, det kan i sig inte innebära att en åtgärd är selektiv i den mening som avses i artikel 87.1 endast av det skälet att den är tillämplig inom ett begränsat geografiskt område i medlemsstaten. Domstolen betonar att den slutsatsen inte heller kan dras av domen av den 19 december 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen, eftersom åtgärderna i det fallet, vilka i och för sig var begränsade till vissa geografiska områden, ansågs selektiva på den grunden att åtgärderna var begränsade till att avse endast vissa företag.

I sammanhanget hänvisar domstolen till generaladvokatens yttrande i det nu aktuella målet och säger att det framför allt finns tre situationer då fråga kan uppstå om en åtgärd som syftar till att för ett visst geografiskt område fastställa lägre skattesatser än dem som gäller på nationell nivå skall kvalificeras som statligt stöd. De tre situationer som domstolen nämner är:

1. när centralregeringen ensidigt beslutar att inom ett visst geografiskt område tillämpa en lägre skattesats än den som tillämpas på nationell nivå,

2. vid fördelning av beskattningsrätten där alla lokala organ på samma nivå har befogenheter att, inom ramen för sin behörighet, fritt fastställa skattesatsen för det område som omfattas av deras behörighet, och

3. när ett regionalt eller lokalt organ som har en tillräckligt självständig ställning i förhållande till centralmakten, fastställer en skattesats som är lägre än den nationella och som endast är tillämplig på företag inom det område som omfattas av dess behörighet.

Som framgått anses selektivitetskriteriet vara uppfyllt i den första situationen redan med hänvisning till formuleringen i artikel 87.3a) och c). När det gäller den andra situationen noterar domstolen att kommissionen liksom den portugisiska regeringen och Förenade kungarikets regering har konstaterat att en åtgärd som har vidtagits av ett lokalt organ i en sådan situation inte är selektiv, eftersom det inte går att fastställa någon normal skattenivå som kan användas som referens. I den tredje situationen, som är den som är aktuell i det förevarande målet, är det enligt domstolen det område inom vilket den understatliga enheten har behörighet och inte medlemsstatens territorium i sin helhet som skall utgöra referensram vid prövning om en viss åtgärd kan anses gynna vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation.

I linje med det synsätt som Förenade kungarikets regering förordat säger domstolen att det som skall betraktas som avgörande för att ett beslut skall kunna anses ha fattats av ett organ med tillräckligt självständig ställning är att:

• beslutet har fattats av ett regionalt eller lokalt organ som konstitutionellt sett har en politisk och administrativ ställning som är skild från centralregeringens,

• beslutet skall ha antagits utan att centralregeringen har haft möjligheter att direkt påverka innehållet, och

• de ekonomiska konsekvenserna av den sänkning av den nationella skattesatsen som är tillämplig på företagen i regionen får inte kompenseras genom stöd eller subventioner från andra regioner eller centralregeringen.

Vid en prövning av hur det portugisiska systemet kan uppfattas i förhållande till dessa krav kom domstolen till slutsatsen att oavsett om de två första kraven är uppfyllda eller inte föreskrivs det uttryckligen i portugisisk lag att den minskning som regionerna inför för att utjämna skattetrycket skall kompenseras genom budgetöverföringar. Mot den bakgrunden konstaterar domstolen att beslutet av den autonoma regionen Azorerna inte uppfyllde ovannämnda kriterier och att den relevanta referensramen för om skattesänkningarna är selektiva således inte kunde anses begränsade till det geografiska område som utgörs av regionen Azorerna. Istället skall åtgärderna enligt domstolen bedömas i förhållande till hela det portugisiska territoriet och med hela det portugisiska territoriet som referensram ansåg domstolen att skattesänkningarna framstod som selektiva.

Härefter gick domstolen vidare till frågan om skattesänkningarna kunde anses berättigade med hänsyn till systemets art och struktur. I den delen sade domstolen bl.a. att sänkningarna inte kunde anses ha vidtagits av skäl hänförliga till skatteförmåga i omfördelningssyfte och att sänkningarna därför inte kunde anses berättigade med hänsyn till systemet art och struktur.

3.3 Kommissionens beslut var otillräckligt motiverat

Som andra grund anförde den portugisiska regeringen att motiveringen av kommissionens beslut inte uppfyllde kraven i artikel 253 i EG-fördraget, eftersom beslutet inte innehåller vare sig någon precisering eller någon motivering av den inverkan som sänkningarna har på handeln mellan medlemsstaterna eller den märkbara effekten av den konkurrensstörning som dessa åtgärder lett till.

Kommissionen bestred att beslutet var otillräckligt motiverat. Domstolen konstaterar i sitt avgörande att kommissionen i det aktuella beslutet tydligt har angett vilka kriterier en åtgärd måste uppfylla för att utgöra statligt stöd och att kommissionen har tillämpat dessa på det aktuella fallet. Mot den bakgrunden ansåg inte domstolen att kommissionens beslut var otillräckligt motiverat.

3.4 Tillämpningen av artikel 87.3a) i fördraget

Den portugisiska regeringen gjorde som tredje grund gällande att kommissionen i sitt beslut gjort en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska förhållandena som legat till grund för tillämpningen av artikel 87.3a) i fördraget. Den portugisiska regeringen anför dels att koncerntjänster inte förekommer inom den portugisiska rättsordningen, dels att företagen inom den finansiella sektorn kan ha samma merkostnader, till följd av att regionen Azorerna är en öregion i de yttersta randområdena, som de som har identifierats i andra sektorer av ekonomin.

Enligt kommissionen befinner sig dock den finansiella sektorn i en annan situation än Azorernas övriga ekonomiska sektorer, med hänsyn till tjänsternas stora rörlighet. Mot den bakgrunden uppger kommissionen, enligt domstolen, att den har anmodat de portugisiska myndigheterna att inkomma med uppgifter som visar att de förmåner som beviljats den finansiella sektorn var berättigade. De portugisiska myndigheterna inkom dock inte med sådana uppgifter.

Efter att ha konstaterat att kommissionen har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 87.3 i fördraget påpekar domstolen i sitt avgörande att det framgår av riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål, i enlighet med vilka undantag enligt bl.a. artikel 87.3a) skall tillämpas, att det ankommer på den berörda medlemsstaten att visa att det föreligger sådana omständigheter som berättigar att vissa stöd beviljas. Domstolen konstaterar att de portugisiska myndigheterna inte försett kommissionen med sådan information vad gällde den finansiella sektorn.

Mot den bakgrunden ogillar domstolen den portugisiska regeringens talan i sin helhet.