Skattenytt nr 4 2009 s. 214

Frågan om kongruens mellan rätten att erhålla vissa sociala förmåner och skyldigheten att betala skatt

I artikeln jämförs kriterierna för fysiska personers skattskyldighet till inkomstskatt med kriterierna för erhållande av bosättningsgrundande sociala förmåner. Undersökningen har generellt värde men belyser särskilt förutsättningarna i dessa avseenden för personer som vistas odokumenterat i Sverige.

1 Inledning

Sverige har länge fört en politik med mål att stå för social trygghet i form av en generell välfärdsmodell. Det innebär att samhälleliga förmåner i princip skall utgå till alla personkretsar och, framförallt, ge ett socialt grundskydd. Förutom genom bidrag i pengar tillgodoses särskilda behov såsom sjukvård, skola, barn- och äldreomsorg. Socialtrygghetssystemet i Sverige har i och för sig successivt förändrats i riktning från en bred grundskyddsmodell till en modell mer präglad av en inkomstbortfallsprincip.1 De sociala bosättningsgrundade förmåner som här skall diskuteras är dock fortfarande av grundskyddskaraktär och skall i princip utgå oavsett personkrets och inkomst. Artikeln kommer att beskriva hur de personkretsar som har rätt till bosättningsgrundade sociala förmåner bestäms. Den grupp som jag främst har haft för ögonen är personer som vistas i Sverige utan att vara dokumenterade, ibland kallade papperslösa. Som kommer att framgå är dock undersökningsanslaget vidare än så och jag menar att slutsatserna till viss del har generell giltighet. Frågeställningen är kopplad till en diskussion om vilka kategorier av människor som är skattskyldiga i Sverige. Som kommer att framgå i artikeln har kategoribestämningarna för skatterätten och socialrätten utvecklats parallellt men utan tydlig samordning. I båda fallen är emellertid territorietillhörighet avgörande för inkludering respektive exkludering. Frågor att ställa är om rekvisiten för förmåner respektive skattskyldighet, dvs. bestämmandet av personkretsarna, bör vara kongruenta och om så är fallet idag. Kan en person åberopa betald skatt som grund för att ta del av sociala förmåner eller är det andra faktorer som styr vem som har rätt att erhålla sociala förmåner av olika slag?

Frågorna är relevanta att ställa i en tid när, pga. globalisering och ökad rörlighet, det nationella medborgarskapet inte längre är en given referenspunkt vid bestämmandet av rättigheter, privilegier och skyldigheter.2 Medborgarskapet, eller annan jämförlig indelningsgrund, är inkluderande i den mån det etablerar rättigheter och skyldigheter för alla medborgare men innebär samtidigt exkludering av kategorin icke-medborgare, eller andra som faller utanför annan vald indelningsgrund.3 Syftet är att på ett principiellt plan undersöka och jämföra förutsättningarna för dels skattskyldighet, dels erhållande av vissa sociala förmåner – nämligen de som inte är beroende av att avgift har betalats eller att inkomst har redovisats. Är det själva skattskyldigheten i sig som är bärare av möjligheten till förmånen, eller grundas rätten till förmånen på andra faktorer? Bör det med tanke på territorialitetens betydelse föreligga kongruens mellan faktisk skattskyldighet och faktisk möjlighet att erhålla en förmån? Om kongruensen är bristande, vad är förklaringarna till det?

Se t.ex. den historiska genomgången i Gustafsson, Håkan; ”Rättens polyvalens. En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet”. Studies in Sociology of Law, Lund, 2002.

Med medborgarskap menas här den av Marshall gjorda uppdelningen mellan juridiska och politiska statusen av medlemskap; innefattande civila, politiska och sociala rättigheter, jfr Soysal, Yasemin; "Postnational Citizenship: Reconfiguring the Familiar Terrain”, 2004, Syracuse, New York. Campbell Public Affairs Institute.

Khosravi, Sharahm; ”Territorialiserad mänsklighet: irreguljära immigranter och det nakna livet. Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet”, red. de los Reyes, Paulina, s. 287, SOU 2006:37.

2 Social- och skattepolitik

I en generell välfärdsmodell som den svenska förekommer omfattande transfereringar som ett led i en vertikal rättvisepolitik, dvs. en politik grundad på framförallt teorier om minsta offer och avtagande eller marginell gränsnytta. En person med högre inkomst skall bidra till det allmänna med en större del av sin inkomst än en person med lägre inkomst. Det antas också att nyttan av en inkomst avtar i takt med dess storlek. Utgångspunkten kan alltså sägas vara en socialliberalistisk idé om rättvisa med en filosofisk förklaringsmodell som kan hämtas från bl.a. John Rawls.4 Social- och skattepolitiken har i vissa delar likadana övergripande målsättningar, och omfördelningar sker i en blandning av skatte- och avgiftsuttag samt sociala förmåner. Som Thomas Erhag uttrycker det är givandet (socialförmånerna) konstant och tagandet (skatterna) stigande genom en viss progressivitet i uttaget.5 Systemen verkar dock ha utvecklats parallellt utan helt igenom systematiska och genomtänkta kopplingar. Förklaringar till detta kan möjligen stå att finna i skilda normativa ursprung samt åtskilda forsknings- och tillämpningsdiskurser.6 Vid utformningen av skattesystemet har utgångspunkten tagits i föreställningen om skatt som ett tvångsbidrag utan motprestation. Legitimering måste därför ske genom ett effektivt användande av skatteinkomsterna samt, vid utformandet av reglerna, genom hänvisning till överordnade normer som neutralitet, likformighet, skatteförmåga och legalitet. Det sociala förmånssystemet är å andra sidan uppbyggt av socialpolitiska mål knutna till arbetslinjen, befolkningsfrågan, jämställdhet och försörjningsbörda.7 Skillnadernas betydelse för den i artikeln diskuterade, avgränsade, problematiken skall dock inte överdrivas. Eftersom både skatte- och socialpolitiken är en del av välfärdspolitiken bör ju t.ex. även socialpolitiken underkastas legitimitets- och likformighetskrav. Den samlade välfärdspolitikens legitimitet mäts bl.a. utifrån om det finns en rimlig och rättvis koppling mellan de förmåner som människor får, eller har rätt att få, och de kostnader som de är betalningsskyldiga för.8 Även om systemen till vissa delar har utvecklats utan systematiska avstämningar finns det ingen anledning att så bör vara fallet fortsättningsvis. Tvärtom utgör de kompletterande huvuddelar i den offentliga välfärdspolitiken och bör därför vara samordnade.

Som jag kommer att beskriva i denna artikel är det inte primärt det formella medborgarskapet som styr rätten till de sociala förmåner (och inte heller skattskyldighet för den delen) som här kommer att diskuteras, utan snarare territo-riet för bosättning. Oavsett vilken indelningsgrund som väljs, uttrycks politiska ställningstaganden, medvetna eller omedvetna, till vilka som skall omfattas -respektive inte omfattas samt hur utgifterna skall finansieras.9

Rawls, John; ”En teori om rättvisa”, Göteborg, 1999.

Erhag, Thomas; ”Fri rörlighet och finansiering av social trygghet”, Santérus, Stockholm, 2002 s. 84.

Ett exempel på forskning som kopplar samman områdena är Åsa Gunnarssons; ”Fördelningen av familjens skatter och sociala förmåner”, Iustus, Uppsala, 2003. På det område som undersöks där, påvisar Gunnarsson en avsaknad av ett sammanhållet juridiskt system som kan garantera en social grundtrygghet för barnfamiljer. En av hennes förklaringar är att rättsliga reformer om skatter och sociala förmåner sällan samordnas. Ruth Mannelqvist har i ”Samband i socialförsäkringen”, Iustus, Uppsala, 2003, studerat sambandet mellan förmåner och avgifter i den sociala försäkringen och funnit sambandet däremellan svagt. Thomas Erhag har i ”Fri rörlighet och finansiering av social trygghet”, Santérus, Stockholm, 2002, visat att uttag av avgifter till social trygghet samt inkomst-skatter sker enligt olika principer.

Se Gunnarsson, Åsa, 2003, s. 23, Mannelqvist, Ruth s. 30 ff.

Se Palme, Joakim; ”EU, skatterna och socialförsäkringarna” s. 70, i EU, skatterna och välfärden, Europaperspektiv 2004, red. Gustavsson, Sverker, Oxelhielm, Lars och Wahl, Nils.

Ett exempel på när redan medborgarskapet ger rättigheter är att vistelsekommun har ett socialt ansvar för svenska medborgare utan hemvist i Sverige. Det ökande antalet svenska medborgar som är permanent bosatta i utlandet kan i vissa fall räkna med svensk hjälp även i utlandet. Det kan röra sig om evakuering till Sverige vid en krissituation och kommunerna kan behöva ge bistånd enligt Socialtjänstlagen med exempelvis husrum efter ankomsten till Sverige. Även utan ett svenskt beslut om evakuering kan kvinnor och män med svenskt medborgarskap på eget initiativ ta sig till Sverige i samband med t.ex. krigs- eller sjukdomsutbrott, naturkatastrofer eller av andra skäl och ha rätt till bistånd. En nyligen tillsatt utredning, dir. 2008:13, skall analysera och bedöma behovet av att ändra de nuvarande bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar när det gäller svenska medborgare utan hemvist i Sverige och i så fall under vilka förutsättningar de nya bestämmelserna ska tillämpas.

3 Kopplingen mellan skatt, avgift och förmåner

Jag har ovan berört att skatt vanligen definieras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan rätt till direkt motprestation. Skattskyldighet till direkt skatt i Sverige är grundad på territorialitet och gäller framförallt för personer som är bosatta, har väsentlig anknytning till eller vistas stadigvarande i landet. Även om inte direkta motprestationer kan påräknas för detta erhålls indirekta motprestationer från stat och kommun genom att det offentliga tillgodoser kollek-tiva behov i form av vägar, skolor, sjukvård m.m. Skatt betalas emellertid av skattskyldiga personer oberoende av om, och i vilken utsträckning, de indirekta motprestationerna faktiskt åstadkommer omedelbar nytta för dessa personer. Det svenska systemet är alltså inte uppbyggt efter en intresseprincip utan efter en s.k. minsta offerprincip, eller annorlunda uttryckt – beskattning efter bärkraft och betalningsförmåga. Knut Wicksell ifrågasatte så tidigt som 1896 den redan då rådande huvudprincipen för beskattning, offerprincipen.10 Wicksell hävdade, med hänvisning till en diskussion om rättvisa och moral, att ingen skall tvingas betala skatt för något han inte sätter värde på. Min utgångspunkt för denna artikel är inte ett ifrågasättande av vare sig minsta offerprincipen eller skatteförmågeprincipen, utan en hypotes om att det är rimligt utifrån ett såväl systematiskt som strukturellt synsätt att rekvisiten för skatt- och avgiftsskyldighet respektive förmåner (motprestationer) är kongruenta. Det ger i och för sig såväl möjlighet för personer som befinner sig i Sverige att använda skattefinansierade nyttigheter även om skatt inte faktiskt har betalats av dem, som risk för personer som betalar skatt att inte komma i en situation där de kan utnyttja indirekta motprestationer. Det är dock i linje med den modell av generell välfärdspolitik som bedrivs i Sverige.

Likaväl som det är möjligt att en person inte får nytta av sin betalda skatt är det således också möjligt att en person kan få ta del av kollektiva nyttigheter, och vissa individuella förmåner, utan att ha betalat en enda krona i (direkt) skatt. När det gäller investeringar i infrastruktur som vägar, järnvägar, gator och torg är det inte möjligt för samhället att utöva kontroll över vilka som har nytta av investeringarna. Dessa finns till hands för alla som önskar använda dem. Annorlunda förhåller det sig med skattefinansierade individuellt direkt riktade förmåner, såsom t.ex. bidrag, äldrevård och skolgång m.m. Samhället kan för dessa förmåner ställa villkor, ofta möjliga att kontrollera, som måste vara uppfyllda för att den enskilde skall ha rätt att erhålla förmånen. Om inte betald skatt ger rätt att erhålla förmånerna, så måste förutsättningarna för det bestämmas på andra grunder.

Avgift definieras vanligen som en betalning som ger den enskilde förutsättningar att kräva en direkt motprestation. Den praktiska distinktionen mellan skatter och avgifter är inte lika entydig som den teoretiska men för artikelns syfte finns det inget behov av att fördjupa sig i detta. Det är emellertid sedan 1990 års skattereform ett erkänt faktum att t.ex. de sociala avgifterna delvis har karaktär av avgifter och delvis av skatter. Varken utnyttjande av kollektiva nyttigheter eller erhållande av sociala förmåner är alltså beroende av att skatt har betalats. Däremot kan ett villkor för erhållande av vissa sociala förmåner, inkomstgrundande sådana, vara att avgifter har betalats eller att inkomster har redovisats.

Det finns som ovan berörts, förutom förmåner baserade på avgifter eller inkomster,- individuella förmåner som erhålls under förutsättning av bosättning eller vistelse inom Sverige, s.k. bosättningsgrundade förmåner. Bland de senare finns dels generella bidrag, som garantidelen av ålderspensionen och barnbidrag, dels behovsprövade bidrag som bostadsbidrag och socialbidrag (försörjningsstöd). Förutom sociala förmåner finns även t.ex. äldre- och handikappomsorg, barn-omsorg och socialt bistånd i övrigt, bl.a. ekonomiskt bistånd.

Wicksell, Knut; ”Om en ny princip för rättvis beskattning” (utgiven på svenska först 1987), Ratio.

4 Hemvistprincipen som grund för skattskyldighet

Med den nationella suveräniteten i ryggen utsträcker Sverige sitt skatteanspråk inte bara till den som är bosatt i landet, utan även till den som vistas här stadig-varande eller har väsentlig anknytning hit och som tidigare har varit bosatt här.11 För dessa personer gäller obegränsad skattskyldighet i Sverige för alla uppkomna inkomster, 3 kap. 3–7 §§ Inkomstskattelagen (IL).12 Skattskyldigheten i Sverige kan dock inskränkas helt eller delvis som följd av ingångna skatteavtal.

Uttrycket ”bosatt” i IL har ersatt det tidigare uttrycket ”egentlig bo och hemvist” i Kommunalskattelagen (KL). När det gäller bosättningskravet hänvisas i IL:s förarbeten till reglerna i folkbokföringslagen (1991:481), som bestämmer var en personen skall anses vara folkbokförd. Skatteverket uttrycker den rimliga uppfattningen att utgångspunkten är att den som är folkbokförd också är bosatt här i landet, men att det slutligen ändå är de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet som avgör.13 Det skall vara fråga om en verklig och varaktig bosättning i landet. Vid inflyttning till Sverige kan, enligt Skatteverket, en person inte betraktas som bosatt i landet om denne inte uppfyller det tidsmässiga kravet för stadigvarande vistelse. Omvänt gäller att den som flyttar ut ur landet utan att anmäla detta ändå inte kan anses bosatt längre i landet om personen faktiskt har lämnat landet och vistelsen utomlands inte är tillfällig.14 Av 6 § folkbokföringslagen framgår att en person skall folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han enligt 7–13 § är att anse som bosatt. En person anses enligt 7 § bosatt på den fastighet där denne regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Främst anses det vara fallet där personen normalt tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan. I de fall en person uppfyller kraven för folkbokföring är personen att anse som skatterättsligt bosatt i Sverige. Det finns dock som redogjorts för ovan ingen formell koppling mellan reglerna för skattskyldighet respektive folkbokföring.

Den som utan att vara bosatt i Sverige har ”väsentlig anknytning” hit, och som tidigare varit bosatt här, är alltså också obegränsat skattskyldig.15 I för-arbetena framhölls bl.a. att avsikten var att göra det möjligt att under åtminstone någon tid behålla den obegränsade skattskyldigheten för de som vistades utomlands mer eller mindre tillfälligt utan att ta definitiv hemvist där.16 Troligtvis var, och är, tanken att förhindra internationell skatteflykt genom att motverka sken-bosättning i utlandet.17 De första fem åren efter den angivna utflyttningstidpunkten har den skattskyldige bevisbördan för att väsentlig anknytning inte föreligger.

Vad som menas med att ”vistas stadigvarande” i landet framgår inte av lagtexten, 3:3 IL.18 Det verkar emellertid allmänt accepterat att en sammanhängande vistelse om sex månader i landet uppfyller kriteriet och därmed skapar skattskyldighet i Sverige enligt IL.19 Vistelsetiden skall beräknas utan hänsyn till årsskiften. Tillfälliga avbrott i vistelsen saknar betydelse liksom anledningen till att personen vistas i landet. Exempel på personer som har kunnat anses vistas här stadigvarande är de som under andra världskriget vistats i Sverige som flyktingar efter att deras hemländer annekterats av andra stater. Svenska missionärer har i domstolsavgöranden, RÅ 1962 Fi 1170 och RÅ 1966 Fi 1191, ansetts vistas här stadigvarande under 1 1/2 års semester trots att de haft bostad kvar i utlandet och återvänt dit efter semestern. Kriteriet stadigvarande vistas, och särskilt frågan om tillfälliga avbrott, har också prövats i RÅ 1997 ref 25. En person med familj och bostad i Nederländerna var under perioden januari 1994 till april 1995 -stationerad som VD i Helsingborg och hade en övernattnings-lägenhet där. Enligt domstolen fanns det skäl att anta att han varje vecka kom till Sverige på måndag och lämnade på fredag. Vistelserna i Sverige avbröts varje vecka för en eller två dagars besök med övernattning i Danmark och Norge. Regeringsrätten beslöt att vistelsen i Sverige var tillräcklig för att rekvisitet -stadigvarande vistelse skulle vara uppfyllt.20 I Regeringsrättens avgörande 2008-05-15, mål nr 6734-07, konstaterades att vid bedömning av om en person ska anses stadig-varande -vistas i Sverige, bör avseende inte enbart fästas vid den aktuella arbetsperiodens längd. Även omständigheter som ligger utanför tidsperioden som omfattas ska beaktas. Personen i målet hade återkommande vistats och arbetat i Sverige i perioder som oftast uppgått till nästan sex månader. Mellan dessa arbets-perioder hade regelmässigt förekommit avbrott på två till tre månader. Samtliga arbetsperioder i landet hade föregåtts och efterföljts av förhållandevis kortvariga avbrott. Domstolen menade att under sådana förhållanden får personen anses ha stadigvarande vistats i Sverige även om varje arbetsperiod i och för sig uppgått till kortare tid än sex månader.21

Det finns inget krav på att personen skall ha uppehålls- eller arbetstillstånd i Sverige vilket innebär att även en flykting kan anses vistas här stadigvarande om tidskravet är uppfyllt.22 På ett teoretiskt plan är det alltså så att en person som vistas stadigvarande i landet utan att ha en dokumenterad rätt att göra det, ändå är skattskyldig i Sverige för inkomster som erhålls, t.ex. för arbete.23 I praktiken bör det vara ytterst ovanligt att sådana personer är registrerade som skatte-betalare i Sverige, dels därför att personerna är anställda ”svart”, dels därför att ett tillkännagivande för myndigheterna riskerar att innebära en efterföljande avvisning ut ur landet. Det lär dock förekomma.24 Skulle det vidare vid en revision upptäckas att en sådan person har haft oredovisade inkomster bör personen de facto bli skattskyldig enligt de här redovisade reglerna. En ytter-ligare följd är polisanmälan med efterföljande avvisning ur landet.

Konsekvenserna av att en person inte är bosatt eller vistas stadigvarande i landet är att beskattning av inkomster som belöper på arbete av anställning eller uppdrag i Sverige istället blir föremål för bruttobeskattning med 25 procent enligt lag om särskild inkomstskatt för utomlands bosatt (SINK) eller 15 procent enligt lag om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl. (A-SINK). Av SINK träffas inte bara den som befinner sig i landet en kortare period för att arbeta, t.ex. odokumenterade migranter eller medborgare från andra EU-länder som befinner sig här med uppehållsrätt, utan även t.ex. danska dagspendlare till Sverige.25 Ett faktum som är alltmer uppmärksammat är att A-SINK även träffar idrottsutövare, vilket kan utnyttjas av elitidrottsklubbar genom att anställa utländska personer för kortare tid än sex månader eller, vilket är fullt möjligt i t.ex. Öresundsregionen, arrangera så att personerna bor i Danmark och dagspendlar till träningar och matcher i Sverige. I det senare scenariot är bosättningsbedömningen oerhört central. Personer som idkar näringsverksamhet i landet utan ha ett fast driftställe kan inte på någon grund bli skattskyldiga om de inte vistas här stadigvarande, dvs. upp till sex månader.

Sammanfattningsvis innebär Sveriges tillämpning av hemvistprincipen en utsträckt skattskyldighet som inte enbart omfattar bosatta personer, utan även de som vistas stadigvarande i landet eller är utflyttade och fortfarande har väsenlig anknytning till landet. Utgångspunkten är således att det är tillhörighet till territoriet som är utgångspunkten.

Under vissa förutsättningar kan skattskyldighet för anställningsinkomster dessutom uppkomma för ej bosatta i landet enligt källstatsprincipen, SINK (lagen om skattskyldighet för utomlands bosatta, 1991:586.

Den obegränsade skattskyldigheten styr också bestämmande av hemortskommun, allmänna avdrag, grundavdrag, deklarationsskyldighet m.m.

Dnr 131 656725-05/111.

En annan sak är att personen skulle kunna ha väsentlig anknytning och på den grunden vara obegränsat skattskyldig.

Hur bedömningen går till redovisas inte i denna artikel men den skall ske under beaktande av ett antal omständigheter angivna i 3 kap., 7 § 1 st. IL.

Prop. 1966:127 s. 49.

Jfr Dahlman, Roland & Fredborg, Lars, ”Internationell beskattning”, Norstedts, 2:3.

Frågan om en precisering av begreppet har uppdragits åt en utredning, vilken emellertid i SOU 2003:12 valde att inte föreslå någon ändring med hänvisning till svårigheterna att hitta en modell med rätt avvägning.

Se ursprungligen prop. 1927:102, bil. 3 s. 46 f., sedermera prop. 2004/05:19 s. 30 och ”Skatteverkets handledning för taxering” s. 35. Dahlman, Roland & Fredborg, Lars, ”Internationell beskattning”, 2:3, anför att man möjligen bör kräva att personen vistas på viss ort och skaffar sig anknytning till orten ifråga. De anger dock ingen motivering till uppfattningen.

Skatteverket har i dnr 130 92654-05/111 har utfärdat riktlinjer för de fall avbrotten i vistelsen i Sverige är längre och mer sammanhängande än i RÅ 1997 ref 25.

Jfr Skatteverkets skrivelse dnr 130 92654-05/111.

I RÅ 1947 not 455 beskattades en brittisk medborgare som kom till Sverige på semester 1939 men som stannade i landet flera år p.g.a. kriget. Se vidare SOU 2003:12 s. 124.

Så är t.ex. också fallet i USA enligt Lipman, Francine J.; "The taxation of Undocumented Immigrants”: Separate, Unequal, and Without Representation, Harvard Latino Tax Review, Volume 9, 2006. Enligt artikeln uppgår skatter betalda av odokumenterade migranter, som för skatteskäl -klassificeras som ”resident aliens”, till över 1 miljard dollar. Den främsta anledningen till att denna kategori i stor utsträckning faktiskt bemödar sig om att registrera sig för, och deklarera inkomster till skatt, är förmodligen att det för s.k. naturalisering krävs att man visa att man har betalat skatt i USA.

Det förutsätter i och för sig att personen ifråga har ett tiosiffrigt personnummer. Ett sådant förutsätter folkbokföring i Sverige men det är i dessa sammanhang inte ovanligt att personer lånar personnummer för olika syften, se RITA (Rättvis ingång till arbete), 2007. En rapport om papperslösa i städbranschen. Projekt inom Fastighetsanställdas Förbund finansierat av Fastighets, Näringsdepartementet och Europeiska flyktingfonden.

Jfr RÅ 1981 not 4. I enlighet med direktiv 2004/38/EG får EU-medborgare vistas upp till tre månader i ett annat EU-land utan andra krav än ett pass eller giltig identitetshandling som styrker identitet och hemvistland. Sådana personer kan stanna mer än tre månader i landet under förutsättning att de beviljas uppehållsrätt. Unionsmedborgare skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats inom de egna länderna. För uppehållsrätt beträffande tidsperioder upp till tre månader får värdmedlemsstaten endast kräva giltigt identitetskort eller pass (artikel 6). För personer som ska vistas i en medlemsstat i mer än tre månader ställer direktivet krav på att personen i fråga; a) är arbetstagare eller egenföretagare i värdmedlemsstaten, b) har tillräckliga tillgångar och heltäckande sjukförsäkring för att inte bli en ekonomisk belastning i värdmedlemsstaten, c) är inskriven som student med krav på heltäckande sjukförsäkring och har gett försäkran om att kunna försörja sig och en eventuell familj utan krav på socialt bistånd från värdmedlemsstaten, eller d) är familjemedlem till en person som har uppehållsrätt enligt a–c (artikel 7). Uppehållsrätten enligt direktivet är således villkorad för vissa personkategorier, med syftet att unionsmedborgarna inte ska bli en belastning för ett lands sociala biståndssystem (artikel 14).

5 Bosättningsprincipen som grund för rätten till sociala -förmåner

Oavsett betalning av skatt, avgifter eller erhållande av inkomster finns under olika förutsättningar möjlighet att få dels generella bidrag, som garantidelen av ålderspensionen och barnbidrag, dels behovsprövade bidrag, som bostads-bidrag och socialbidrag. Av genomgången av bidragen nedan framgår att krav i samtliga fall ställs på bosättning.

  1. Garantipension, om än inte full sådan, kan den få som bott i Sverige i minst tre år. För full garantipension krävs dock boende i Sverige i minst 40 år.

  2. För att kunna få bostadsbidrag måste en person enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag bo i Sverige. Bidrag kan erhållas av barnfamiljer, 10 §, och hushåll utan barn om sökanden har fyllt 18 men inte 29 år, 12 §. I regel måste personen vara folkbokförd och bosatt i den bostad som ansökan gäller, 1 §. En utländsk person som är skyldig att ha uppehållstillstånd kan inte utan synnerliga skäl bli folkbokförd, 4 § folkbokföringslagen (1991:481).

  3. Barn som bor i Sverige har rätt till barnbidrag. Det betalas ut från och med månaden efter barnets födelse, eller senare till exempel om barnet flyttar till Sverige. Bidragsmottagaren, någon av föräldrarna, måste dock enligt 4 § lag (1947:529) om allmänna barnbidrag vara bosatt i Sverige.

Inom EU sker det en viss samordning medlemsländernas trygghetssystem. Principen är att EU-medborgare som flyttar från ett medlemsland till ett annat inte ska förlora sina sociala förmåner av det skälet, rf nr 1408/71. Medlemsländerna beslutar själva om vilka förmåner som ingår i trygghetssystemet, på vilka villkor, hur dessa förmåner ska beräknas och vilka avgifter som ska betalas. Medlemsländernas regler får däremot inte vara diskriminerande och ge medborgare i andra EU-länder sämre förmåner än värdlandets egna medborgare. Förordningen gäller vissa uppräknade förmåner såsom vid sjukdom, ålderdom, arbetslöshetsersättningar m.m. Dock omfattas inte socialhjälp.26 Samordningsreglerna omfattar med vissa restriktioner även tredjelandsmedborgare under förutsättning att de uppehåller sig lagligen i ett EU-land. Rätten gäller enbart för den som flyttar från ett medlemsland till ett annat. Bestämmelserna inte ger tredjelandsmedborgare automatisk rätt att bosätta sig i andra EU-länder, utan de måste i allmänhet ansöka om både uppehållstillstånd och arbetstillstånd i värdlandet.27

Av 1 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) framgår att den personkrets som omfattas av lagen inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvaran-de karaktär. Av förarbetena till LMA framgår att den som omfattas av lagen normalt inte bör kunna anses vara berättigad till bistånd till sin försörjning enligt 6 § socialtjänstlagen (numera 4 kap. 1 §). Behovet av bistånd får regelmässigt enligt nämnda paragraf anses vara tryggat ”på annat sätt”. Begränsningen gäller bistånd till försörjning, dvs. den typ av bistånd som motsvaras av förmåner enligt LMA. Andra former av bistånd enligt socialtjänstlagen bör dock gälla även för asylsökande m.fl.28

För övriga personer som saknar bostad i Sverige, men vistas här, finns inga undantag när det gäller tillämpningen av socialtjänstlagen. Enligt 2 § socialtjänstlagen är kommun ansvarig för socialtjänst för den som vistas i kommunen. Det innebär att en ansökan från en person som saknar hemvist i kommunen (eller landet) måste prövas av vistelsekommunen.29 Kommunen har därför alltså ett teoretiskt ansvar enligt socialtjänstlagen oavsett om det t.ex. är odokumenterade migranter eller andra EU-medborgare som vistas här med eller utan uppehållsrätt. Vistelsekommunens yttersta ansvar för stöd och hjälp innebär dock enligt lagen ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

En prövning måste givetvis inte resultera i att ekonomiskt bistånd beviljas, vilket illustreras av RÅ 1995 ref 70. Regeringsrätten gjorde i det fallet, som rörde en person med tillfälligt uppehållstillstånd, bedömningen att efter vad som framkommit kunde personen inte anses ha varit bosatt i kommunen i den mening att han haft sitt egentliga bo och hemvist där. Personen var därför inte berättigad till bistånd annat än om en akut nödsituation förelegat. Den sökande hade under en tid av omkring fyra år före ansökningen vistats i Sverige endast cirka sju och en halv månad. Den övriga tiden hade han befunnit sig i ett land i Asien där han haft fast anställning och bostad. Hans vistelser i Sverige hade karaktären av besök och det framstod enligt Regeringsrätten inte som sannolikt att han haft för avsikt att bosätta sig i Sverige.

En praktisk implikation är att personnummer har en nyckelfunktion i det svenska samhället men enbart tilldelas den som folkbokförs i Sverige, 18 § folkbokföringslagen, vilket innebär att den som lever i Sverige utan uppehållstillstånd i praktiken undantas från en stor del av samhällsservicen. Den som bor i Sverige utan personnummer kan till exempel inte teckna försäkringar mot olycksfall, arbetslöshet och pension, kan inte låna böcker på biblioteket, kan inte få annat än akut sjukvård, kan inte gå med i facket, inte öppna ett bankkonto eller plusgirokonto och inte heller betala sociala avgifter och skatt. Som framgår ovan ger dock LMA vissa rättigheter till asylsökanden. Om asylansökan- avslås skall personen avvisas ur landet och rättigheterna upphör, med följd att personer som håller sig undan avvisning blir i det närmaste ”rättslösa” i det svenska samhållet, 12 § LMA. Enligt överenskommelse mellan staten och landstingsförbundet ska asylsökande erbjudas akut sjukvård och viss hälsovård. I förarbetet till propositionen 1993/94:94, s. 47, definieras denna akuta vård som ”vård som inte kan anstå”, dvs. ”vård där en måttlig fördröjning” kan medföra allvarliga följder för patienten. För flyktingar utan uppehållstillstånd som inte är asyl-sökande är landstingen enligt hälso- och sjukvårdslagen enbart skyldiga att erbjuda omedelbar vård, ett mycket snävare akutbegrepp än det som gäller asylsökan-de. Barn har dock rätt till samma hälso- och sjukvård som bosatta barn efter en överenskommelse år 2000 mellan regeringen och SKL, Sveriges kommuner och landsting.30 Migranten själv ska också betala för den omedelbara vård som getts, om inte landstinget frivilligt står för denna kostnad. Vården skall dock utföras oavsett om den papperslöse kan betala just vid det aktuella tillfället. Dessa personer undviker också att söka vård med anledning av rädsla att bli avslöjade och utvisade.31 De förlitar sig istället på vänner och ideella organisationer som byggt upp nätverk för att stödja immigranter utan uppehållstillstånd.32

Sammanfattningsvis förutsätter rätten till bosättningsbaserade sociala förmåner, med några få undantag, att personen är bosatt och folkbokförd i svensk kommun. Även om i vissa situationer vistelse eller medborgarskap, oavsett bosättning, berättigar till sociala förmåner är det, i likhet med vid bestämmande av skattskyldighet, främst tillhörighet till territoriet som bestämmer kategorin.

I syfte att konsolidera det gällande regelverket och att förtydliga de avsnitt där det funnits tolkningsproblem, antog Europaparlamentet och ministerrådet en ny förordning 2004, rfo 883/2004. För att förordningen ska börja tillämpas krävs att Europaparlamentet och ministerrådet först antar en tillhörande tillämpningsförordning. Behandlingen av kommissionens förslag till ny tillämpningsförordning pågår.

Utvidgningen av reglerna till att omfatta tredjelandsmedborgare gäller inte för EU-landet Danmark samt för Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz. Inom Norden finns däremot en konvention som bland annat innebär att tredjelandsmedborgare som bor i ett nordiskt land kan få vård vid vistelse i andra nordiska länder.

Prop. 1993/94:94 s. 93 och 94.

Jfr JO 1994/95 s. 272.

Region Skåne har infört möjlighet till akut tandvård, förutom akut sjukvård, för gömda flyktingar, Sydsvenskan 2008-09-22. Folktandvården kommer att använda fiktiva personnummer för flyktingar utan uppehållstillstånd för att kunna registrera behandlingarna. Behandlingarna kommer att vara gratis.

Social rapport 2006, Socialstyrelsen, s. 342. Se vidare om dessa frågor Swärd, Hans, Börjesson, Martin och Hjern, Anders; ”Groups 'in the margins'” (Chapter 9), International Journal of Social Welfare, July 2007, vol. 16, iss. 1, pp. 219–232.

Det är inte olagligt i Sverige att hjälpa människor som är efterlysta av polisen för att avvisas ur landet så länge det sker utan ekonomisk vinning.

6 Analys

När det gäller att kategorisera vilka personkretsar som har rätt till bosättningsgrundade sociala förmåner finns det ingen motsvarighet till rekvisiten ”stadig-varande vistas” eller ”väsentlig anknytning”, vilka är två rekvisit som grundar obegränsad skattskyldighet. Vid sidan av de situationer där bosättning föreligger så råder det således bristande kongruens mellan förutsättningarna för skyldighet att betala skatt och rätten att erhålla bosättningsgrundade sociala förmåner. Två typexempel på situationer när så kan vara fallet är dels när från Sverige utflyttade personer fortfarande beskattas i landet pga. att de anses ha väsentlig anknytning hit, dels personer som vistas och arbetar i Sverige fast de saknar uppehålls- och arbetstillstånd (odokumenterade migranter). I enlighet med källstatsprincipen kan även personer som arbetar i Sverige utan att varken bo eller vistas i landet (s.k. gränsgångare) vara skattskyldiga, normalt enligt bestämmelserna för beskattning av utomlands bosatta personer (SINK).

I utflyttnings- och gränsgångarfallen bestäms Sveriges faktiska beskattningsrätt slutligen av de skatteavtal som har ingåtts med bosättningsländerna. Det innebär att bristande kongruens inte alltid föreligger de facto. I så fall är det dock till följd av att Sverige har avstått beskattningsrätten i avtalsförhandlingar med den andra staten och inte pga. en självständig nationell skattepolitik. Om vi för de fallen lyfter perspektivet från det nationella till det internationella, kan vi visserligen konstatera att personerna har rätt till sociala förmåner i de länder där de är bosatta. Beroende på social politik i de aktuella länderna är det dock lång ifrån säkert att förmånerna motsvarar de svenska. I ett europeiskt perspektiv fyller koordineringsförordningen rf nr 1408/71 en central funktion genom att garantera vissa miniminivåer vid gränsöverskridanden inom EU.

När det gäller odokumenterade migranter föreligger helt klart bristande kongruens på svensk nationell nivå och troligen i de flesta fall även i ett internationellt perspektiv. Dessa personer saknar nämligen ofta fast bostad och tillgångar i de länder de flytt ifrån, vilket innebär att de inte kan legitimera rätt till eventuella sociala förmåner varken i Sverige eller i sina ursprungsländer. Även om det senare vore möjligt kommer dessa personer ofta från länder där de sociala förmånerna är relativt ringa.

En anledning till den bristande kongruensen är att de båda systemen, som diskuterades inledningsvis, inte kan sägas vara koherenta. Det är emellertid inte ett axiom att koherens eller kongruens måste föreligga. Det kanske inte heller kan motiveras enbart utifrån den jämförande studie som gjorts i denna artikel. Däremot kan den existerande bristen på kongruens ifrågasätta med ett antal argument som inte enbart är systemtekniska, utan även av strukturell karaktär. Ett övergripande argument för samordning är att välfärdspolitiken till stor del är uppbyggd av en blandning regler för skatte- och socialförmånsgivande respek-tive skatte- och avgiftsuttag. Det bör också kunna ses som rimligt, även i ett omfördelande skattesystem som präglas av minsta offerprincipen, att de som är i position att erhålla sociala förmåner också tillhör en kategori som är skattskyldiga och därmed bidrar till finansiering av förmånerna. Som framgått av undersökningen är minst så också fallet. Det är istället snarare så att kategorin skattskyldiga är mer omfattande än den andra. Omvänt kan det hävdas att det är svårt att legitimera ett skatteuttag grundat på en hemvistprincip om det inte till fullo eller stor del motsvaras av bosättningsgrundade rättigheter. En svensk medborgare har visserligen rösträtt efter utflyttning från landet men har, med något enstaka undantag, inte rätt till sociala förmåner trots att skattskyldighet föreligger pga. väsenlig anknytning. En odokumenterad flykting som befinner sig i Sverige kan bli föremål för skattskyldighet grundat på stadigvarande vistelse i mer än sex månader, men har i stort sett inte rätt till några sociala för-måner. Som jag inledningsvis anförde är det inte rätt till motprestation för betald skatt som denna diskussion gäller, utan kongruens beträffande bestämmandet av rekvisiten. En person som tillhör en kategori som är föremål för territoriell skattskyldighet bör också vara i en position som ger rätt till bosättningsgrundade sociala förmåner, och vice versa. Kategorin ”väsentlig anknytning” har ur denna aspekt inget berättigande som grund för att bestämma full skattskyldighet i det land dit den väsentliga anknytningen föreligger. Personer inom kategorin ”stadigvarande vistas” kan möjligen motiveras ingå i den terri-toriella skattskyldigheten, men bör då samtidigt försättas i position att kunna erhålla bosättningsgrundade sociala förmåner. Rätten till bosättningsgrundade sociala förmåner kan också motiveras genom hänvisning till de mänskliga rättigheter som Sverige i folkrättsliga konventioner har förbundit att upprätthålla. En restriktiv hållning gentemot personer som vistas odokumenterat i landet kan ur nationell synvinkel i och för sig motiveras med att personerna vistas ”olagligt” i landet och därmed inte har rätt (”gjort sig förtjänt”) till (av) förmånerna. Ett sådant argument har dock svårt att finna bärighet under flagg av en generell välfärdsmodell. För att råda bot på i vart fall den teoretiskt bristande kongruensen i de senare fallen bör de bosättningsgrundade förmånerna utvidgas till att avse även de som vistas stadigvarande i Sverige.

Mats Tjernberg, universitetslektor vid Lunds universitet.

Sifferkollen

Belopp

Basbelopp
År 2019 2020 2021
Prisbasbelopp 46 500 47 300 47 600
Förhöjt pbb. 47 400 48 300 48 600
Inkomstbasbelopp 64 400 66 800 68 200
Utdelning fåmansföretag
År 2019 2020 2021
Schablonbelopp 171 875 177 100 183 700

Räntesatser

Periodiseringsfond
År 2019 2020 2021
Räntesats 0,51 0,50 0,50

 

Referensränta
År 2016-07-01 2019-07-01 - 
Räntesats -0,5 0,0
Ränta på skattekontot
Period 2013-2016 2017 -
Intäkt 0,5625 0
Kostnad Låg 1,25 1,25
Kostnad Hög 16,25 16,25
Räntefördelning
Inkomstår 2019 2020 2021
Positiv 6,51 6,50 6,50
Negativ 1,51 1,50 1,50
Statslåneränta
År 2018 2019 2020
31 maj 0,49 0,05 -0,01
30 nov 0,51 -0,09 -0,10

Traktamenten

Bilresor
Inkomstår 2019 2020 2021
Egen bil 18,50 18,50 18,50
Förmånsbil, diesel 6,50 6,50 6,50
Förmånsbil, bensin 9,50 9,50 9,50
Kostförmån
År 2019 2020 2021
Frukost, lunch och middag 245 245 250
Lunch eller middag 98 98 100
Frukost 49 49 50
Skattefria gåvor
År 2019 2020 2021
Julgåva 450 450 500
Jubileumsgåva 1 350 1 350 1 500
Minnesgåva 15 000 15 000 15 000

Skattesatser

Bolagsskatt
År 2019 2020 2021
Skattesats 21,4% 21,4% 20,6%
Mervärdesskatt
År 2019 2020 2021
Normal

25 %

25 % 25 %
Livsmedel, krog m.m. 12 % 12 % 12 %
Persontransport, böcker m.m. 6 % 6 % 6 %
Arbetsgivaravgifter/egenaavgifter
Födda -1937 1938 - 1954 1955 -
Arb. avgifter 0 % 10,21% 31,42%
Egenavgifter 0 % 10,21% 28,97%

 

Visa mer...