1 INLEDNING
Skatterättsnämnden är en myndighet under Finansdepartementet som har till uppgift att lämna förhandsbesked i skattefrågor. Förfarandet regleras i en lag från 1998.
Ett förhandsbesked kan lämnas efter ansökan av en fysisk eller juridisk person (i fortsättningen skattskyldig) eller av allmänna ombudet hos Skatteverket (allmänna ombudet). När en skattskyldig är sökande är Skatteverket motpart och när allmänna ombudet ansöker är den skattskyldige motpart. Skatterättnämndens förhandsbesked kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen utan krav på prövningstillstånd. Ett förhandsbesked som vunnit laga kraft är bindande i den ordinarie skatteprocessen för Skatteverket och förvaltningsdomstolarna.
Sedan en tid arbetar en statlig utredning med att se över den nuvarande lagstiftningen (dir. 2013:80).
2 SYSTEMET OCH DESS SVAGHETER
Skatterättsnämndens uppgift är att besvara oklara rättsfrågor. Bevis- eller värderingsfrågor prövas inte men kan ingå i underlaget för ett förhandsbesked i form av lämnade förutsättningar. Syftet med förhandsbeskeden är dels att skattskyldiga ska kunna få klarhet i skattekonsekvenserna av att företa en handling i en viss situation innan den genomförs, dels att prejudikatbildningen på skatteområdet ska kunna utvecklas snabbare än via den ordinarie processen.
En kritik som i alla tider har riktats mot Skatterättsnämnden (och dess föregångare) är att det tar för lång tid att få ett förhandsbesked. Många skattskyldiga säger sig bara vara intresserade av att få ett snabbt förhandsbesked: beskattning i den omfrågade situationen, ja eller nej?
En förklaring till att ärendena hos Skatterättsnämnden enligt mångas åsikt ”överarbetas” kan nog sökas i att verksamheten hos nämnden är utformad för att fungera när det gäller prejudikatbildningen. Detta ställer höga krav både på att ansökningarna är väl genomarbetade och på utformningen av nämndens beslut. Inte sällan måste ansökningarna kompletteras vilket i förening med den följande skriftväxlingen mellan parterna medför att det tar förhållandevis lång tid innan ett besked lämnas (i genomsnitt tre–fyra månader efter avslutad skriftväxling, i mer komplicerade fall kan det dröja betydligt längre). Om ett förhandsbesked överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen får man räkna med ytterligare mellan sex och tolv månaders väntan innan det slutliga avgörandet föreligger.
I det perspektivet är det kanske inte så konstigt att den möjlighet att få besked på förhand direkt av Skatteverket som verket har utvecklat verkar ha fått stort gensvar. Med hänvisning till sin serviceskyldighet lämnar Skatteverket skriftliga svar till skattskyldiga på deras skriftliga frågor med ett uttalat åtagande från verket att följa svaret när underlaget för beskattningen senare ska beslutas. För större företag har motsvarande förfarande fått beteckningen dialogförfarande. Dessa förenklade förfaranden leder till att väntetiden för ett svar är kortare än för ett förhandsbesked från Skatterättsnämnden.
En brist med Skatteverkets skriftliga svar är att de till synes inte sprids på något ordnat sätt utom, och kanske inte heller det alltid, inom Skatteverket. Det kan leda till att den ”praxis” som utbildas på vissa håll inte säkert kommer att tillämpas i andra fall, även om viktigare beslut kan resultera i ett Skatteverkets ställningstagande eller i någon annan form av vägledning.
Det är också osäkert vad som gäller om Skatteverkets svar är negativt för den skattskyldige. Ett sådant beslut är knappast tänkt att överklagas och någon särskild lagreglering av detta förfarande finns inte. Om den skattskyldige i det läget ansöker om förhandsbesked hos Skatterättsnämnden riskerar denne en sammantaget längre väntetid än vid en ansökan direkt till nämnden.
Till det kan läggas att även om Skatteverket beslutar i enlighet med lämnade positiva svar finns det ingen garanti för att beslutet inte ifrågasätts. Det allmänna ombudet har nämligen som en av sina uppgifter att överklaga Skatteverkets beslut i viktigare frågor.
Den stora nyheten när den nuvarande lagstiftningen infördes 1998 var det allmännas rätt att ansöka om förhandsbesked (då Riksskatteverket, sedan 2004 allmänna ombudet). Syftet var att påskynda prejudikatbildningen på skatteområdet. Resultatet efter nästan 16 år är totalt färre än 50 ansökningar. Dessvärre har inströmningen gått ned efter det att skattemyndigheterna blev en myndighet och det allmänna ombudet inrättades.
3 VÄGEN FRAMÅT
Med denna beskrivning har vi velat peka på grunderna till två problem med det nuvarande systemet. Det ena är att det nu finns två parallella system som inte är samordnade med varandra. Det andra är den målkonflikt som finns inbyggd i förhandsbeskedsinstitutet.
De skattskyldigas önskemål om att få ett snabbt svar på för dem viktiga frågor som inte är av prejudikatsintresse hamnar i kläm mellan de ansökningar som har det. Men prejudikatbildningen har inte heller utvecklats i enlighet med de förhoppningar som fanns 1998. I stället för att allmänna ombudet driver på prejudikatbildningen med Skatteverkets stöd verkar Skatteverket satsa mer på att utveckla sin administrativa praxis genom ställningstaganden m.m. Samtidigt är det så att flera av Skatterättsnämndens förhandsbesked som överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen saknar prejudikatsintresse och därför inte borde hamna där.
Mot den bakgrunden vill vi föra fram följande idéer.
Integrera de båda förhandsbeskedsformerna med varandra inom ramen för en ny lag om förhandsbesked i skattefrågor. Skatteverket skulle vara första instans i alla ärenden om förhandsbesked med möjlighet för den skattskyldige och allmänna ombudet att kunna överklaga verkets beslut till Skatterättsnämnden. När den skattskyldige överklagar bör Skatteverket vara motpart och när allmänna ombudet överklagar den skattskyldige. I allmänna ombudets roll skulle även ingå att på motsvarande sätt som i dag själv kunna ansöka om förhandsbesked.
I de fall där den skattskyldige och Skatteverket är överens skulle ärendet (utom i de fall av mer principiellt intresse där allmänna ombudet kan tänkas utnyttja sin rätt att överklaga) stanna hos verket och den skattskyldige skulle snabbare kunna få ett bindande förhandsbesked.
Skatterättsnämndens uppgift skulle bli att överpröva Skatteverkets beslut och därmed skulle nämnden få en mer domstolslik verksamhet än idag. En sådan ordning, där den skattskyldige redan före ett eventuellt överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen har fått sin ansökan prövad i två instanser, skulle vidare kunna kombineras med ett krav på prövningstillstånd även för förhandsbeskeden. Därigenom skulle de förhandsbesked som gäller frågor utan prejudikatsintresse bli slutgiltigt avgjorda genom Skatterättsnämndens beslut.
Den skisserade ordningen skulle också medföra att en tvist mellan den skattskyldige och Skatteverket alltid skulle finnas när frågan kom till Skatterättsnämnden. Detta borde förbättra nämndens möjligheter att i EU-domstolens ögon betraktas som en domstol och att därmed kunna ansöka om förhandsavgörande. Det är inte möjligt i dag (i varje fall inte när en ansökan om förhandsbesked har gjorts av den skattskyldige).
Peder André är ordförande i Skatterättsnämnden, avdelningen för direkt skatt och Kristina Ståhl är justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen