Skattenytts team i form av Kerstin Nyquist och Richard Hellenius träffade Anders Bengtsson i början av sommaren för att få höra hur Anders ser på sitt uppdrag, efter att han nu i nära ett år har varit verksam som allmänt ombud hos Skatteverket. Närmast innan Anders tillträdde som allmänt ombud arbetade han i omkring åtta år som domare i Kammarrätten i Göteborg. Innan dess har han bl.a. varit föredragande i Högsta förvaltninsdomstolen, utredningssekreterare samt kanslichef i Bokföringsnämnden. Han har inte tidigare arbetat på Skatteverket.
Anders berättar att han nu tycker att han har börjat lära sig om uppdraget. Svårigheterna har visat sig vara andra än vad han förutsåg. Uppdraget som allmänt ombud (AO) är i stor utsträckning oklart. Lagstiftaren har inte varit tydlig med vad uppdraget är tänkt att innefatta. Det är i vart fall klart att AO har mandat att överklaga Skatteverkets beslut och att söka förhandsbesked hos Skatterättsnämnden.
När det gäller överklaganden har det varit vanligast att överklagandet sker i syfte att säkerställa rent fiskala intressen. Men det kan även ligga andra skäl bakom ett överklagande, bl.a. behov av att få fram prejudikat. Anders har två sådana mål på gång. Han har överklagat två domar till den skattskyldiges fördel för att få fram prejudikat. Målen gäller företrädaransvar.
När det gäller ansökningar om förhandsbesked från AO så måste de grunda sig på ett beslut avseende en skattskyldig. Ansökning sker endast om den skattskyldige är positiv till ett sådant förfarande. Arbete med sex sådana förhandsbeskedsärenden pågår för närvarande och fler är på gång. På frågan hur det har gått till att fånga upp ärenden där ett förhandsbesked skulle vara av värde berättar Anders att hans viktigaste samarbetspartners finns på Skatteverket. Där fångas frågor och ärenden upp genom rådgivning, styrsignaler eller frågor som ställts i Skatteverkets interna forum ”Pärlan”. Anders har även besökt de flesta av de specialistgrupper på Skatteverket som har ansvar för att vägleda vid beskattningen. Han har då informerat om att han söker ärenden som lämpar sig för förhandsbesked. Anders är även öppen för kontakt med intresseorganisationer (bransch- och intresseföreningar eller fackförbund m.fl.) som kan ha intresse av att ett ärende går förhandsbeskedsvägen. Det kan t.ex. vara en fråga som berör många medlemmar och där man kan behöva hjälp att få fram ett pilotärende.
Av påbörjade ärenden om förhandsbesked är det ungefär vart femte som ”går i mål”. Att det är så passa många som faller bort beror på olika faktorer. Ärendet kan exempelvis stupa på att det har hunnit komma för långt i processen och hamnat i förvaltningsrätten. Det kan även vara så att Skatteverket anser att den skattskyldige har rätt och att ärendet därmed inte är tvistigt. Ett annat exempel är att ansökningstiden kan ha hunnit löpa ut. Slutligen kan det helt enkelt vara så att den skattskyldige inte vill vara med på ett förhandsbesked.
Vi frågade Anders om han avser att ansöka om förhandsbesked rörande ränteavdragsbegränsningsreglerna. Han berättar då att han har börjat få sidofrågor och mer avgränsade frågor inom detta område. Kommer det upp ärenden med klara omständigheter kan han tänka sig att ansöka hos Skatterättsnämnden för att få prövat om förhandsbesked kan lämnas.
Anders berättar att han ofta arbetar tillsammans med rättsenheten på Skatteverket. Helst vill han arbeta projektanknutet framför allt när det gäller stora ärenden. Han vill i samarbete med rättsavdelningens specialist- och expertgrupper identifiera de frågor som är de mest aktuella, viktiga och centrala och som därtill lämpar sig för förhandsavgörande. Ambitionen är att det ska finnas en lista över dessa identifierade frågor. Tanken är att listan ska läggas ut på AO:s hemsida, som snart ska lanseras. Processförare hos Skatteverket, skattskyldiga, skatterådgivare och andra ska veta att det finns ett intresse för vissa frågor. De som har ärenden som kan bli aktuella för ansökan om förhandsbesked kan vända sig till Anders eller till den grupp på Skatteverket som arbetar med dessa frågor. För den skattskyldige är fördelen att gå via AO, i stället för att själv ansöka om förhandsbesked, att kostnaderna kan bli väsentligt lägre.
Anders kommer sedan in på de erfarenheter han har från sin tid som domare och hur han i sin nya roll kan dra nytta av dessa erfarenheter. Skatteprocesserna i dag är betydligt mera komplicerade jämfört med för något decennium sedan. Det ställs i dag helt andra krav på domstolarna än tidigare. Ett mera komplicerat samhälle genererar komplicerade regler. Även höga skattenivåer har naturligtvis betydelse. Aktörerna utanför domstolsväsendet har mött detta med mycket stark specialisering. Även en med domstolsmått sett högt specialiserad domare kommer att möta aktörer som är betydligt mer specialiserade än vad han eller hon är. Mindre specialisering ger dock mindre förkunskaper och sämre förutsättningar att förstå sammanhangen. Rättstillämpningen innebär alltså stora utmaningar på skatteområdet.
Anders anser att ett verkningsfullt instrument för att förbättra förutsättningarna för rättstillämparna är prejudikatbildningen. Vägledande avgöranden är som han ser det ”rättstillämparens bästa vän”. Fler och bättre prejudikat är sådana åtgärder där AO har möjlighet att påverka. Han har rätten att överklaga Skatteverkets beslut respektive att ansöka om förhandsbesked. Största förhoppningarna knyter han till förhandsbeskedsinstitutet.
Anders anser att den viktigaste frågan vad gäller behov av förbättringar i skatteprocessen rör bevisfrågor. Han hoppas kunna arbeta aktivt med dessa frågor i sin roll som allmänt ombud. I vilka former det ska ske får han återkomma till. Han tycker att det allmänt sett finns ett stort behov av att arbeta mer strukturerat med dessa frågor. Det gäller för Skatteverket, för domstolarna och för andra intressenter. Det finns enligt Anders ett behov av att stärka upp arbetet med traditionella juridiska metoder i skatteprocessen. Är det en bevis- eller en rättsfråga? Vem har bevisbördan? Hur stark är den bevisning som åberopas?
Anders pekar också på att det betydligt mindre formbundna förfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar jämfört med förfarandet i allmän domstol har både fördelar och nackdelar. Förfarandet ger en stor flexibilitet, vilket kan vara bra när ärendena har olika karaktär. Till nackdelarna hör att reglerna kan bli otydliga. Det bidrar till en osäkerhet om vad som gäller. Parterna kan få svårt att driva processerna om de inte vet hur den aktuella domstolen ser på en viss processuell fråga. Det kan uppfattas som godtyckligt.
Godtycklighet är särskilt besvärande i stora mål som aktualiserar komplicerade processfrågor. Brist på tydliga regler kan också främja en kultur där allmänt tyckande och egna uppfattningar om hur det bör vara får för stort utrymme, på den enhetliga rättstillämpningens bekostnad. Det gäller för processfrågorna i allmänhet men även för bevisfrågorna. Domstolsakademien bedriver här ett viktigt arbete för domstolarnas del. Ett arbete som ytterligare kan förstärkas. Anders ser ett behov av att motsvarande arbete med kompetensutveckling i förfarande- och bevisfrågor förstärks även hos Skatteverket.
Kerstin Nyquist är skattejurist och Richard Hellenius är skatteexpert på Svenskt Näringsliv.