Det är oacceptabelt att Kommerskollegium både utreder och dömer. Inrätta i stället en fristående revisorsnämnd som liksom en domstol prövar det Kommerskollegium utreder.

Den kritik som har riktats mot tillsynsverksamheten vid Kommerskollegium har i huvudsak avsett bristande kompetens i professionella frågor. Det man i främsta hand har avsett är att kollegiets handläggare och beslutsfattare saknat praktisk erfarenhet från revisionsarbete.

Detta är en riktig iakttagelse. Det är emellertid för att bl.a. kompensera detta som den rådgivande nämnden för revisorsfrågor skall konsulteras.

Kritikerna har emellertid menat att kollegiet utnyttjat nämnden alltför sparsamt. Utan att helt vilja avfärda den kritik som har framförts i dessa avseenden, vill jag emellertid balansera bilden lite.

Kvalitén på kollegiets tillsynsfunktion avgörs inte bara av eventuell praktisk erfarenhet av revision. Väl så viktigt är att tillsynen utövas av ett organ med ett gediget utredningskunnande som står helt fritt från eventuella särintressen.

Kan påverka tilltron

Mot FARs disciplinära verksamhet – som jag tyvärr inte har så mycket kunskap om – kan självfallet också invändningar riktas.

En principiell brist är att prövningen är intern utan insyn. Omvärldens tilltro kan därmed komma att påverkas.

FARs sanktioner har inte samma kraft som kollegiets beslut. En revisor kan ju trots allt verka som revisor även om han blir utesluten ur FAR. FARs slutenhet i den disciplinära verksamheten begränsar också beslutens vägledande effekter för andra revisorer men också som nämnts allmänhetens tilltro. Det man inget vet om tenderar ofta att ifrågasättas.

Det finns säkert de som skulle kunna rada upp ytterligare argument som talar mot eller för de olika systemen. Jag vill emellertid inte betunga den fortsatta framställningen med en sådan uppräkning, utan snarare komma med några förslag som jag tror skulle kunna förena de goda sidorna hos respektive system.

Det viktigaste med ett rättsvårdande organ, vare sig det rör sig om en myndighet av kollegiets karaktär eller en domstol, är att det kan upprätthålla vissa grundläggande principer för rättssäkerhet. En viktig faktor i detta sammanhang är att de som berörs av rättslig prövning har tilltro till densamma och att systemet som sådant för den rättsliga prövningen är organiserat på bästa möjliga sätt.

Såsom tillsynsverksamheten nu är uppbyggd ligger både den utredande och den beslutande funktionen i tillsynsärenden hos kollegiet. Detta kan i princip jämföras med om en åklagare både utredde ett eventuellt brott och sedan också avkunnade dom.

Som vi vet måste en åklagare stämma in den tilltalade till domstol varefter det är domstolen som har avgörandet i sin hand. Åklagaren måste också till domstolen tydligt redogöra för vilket/vilka brott som han lägger den tilltalade till last och också redogöra för skälen.

Den tilltalade och hans ombud har därmed också möjlighet att bemöta åklagarens påståenden innan domstolen avgör målet.

Inkvisitorisk

Så är emellertid inte fallet vid kollegiets inkvisitoriska prövning. I de förhållandevis få fall som kollegiet hör rådgivande nämnden för revisorsfrågor, brukar visserligen den handläggande tjänstemannen upprätta en promemoria eller ett utkast till beslut som sedan delvis ligger till grund för nämndens uttalande. Denna promemoria får emellertid inte revisorn tillgång till innan beslut fattas.

Enligt min mening är den inkvisitoriska prövningen inte acceptabel ur rättssäkerhetssynpunkt. Detta är också min främsta invändning mot det rådande systemet.

En domstolsliknande prövning bör i stället eftersträvas även i första instans.

Innan jag går vidare vill jag emellertid slå fast att tillsynsfunktionen och det ansvar som det innebär för kollegiet, självfallet bör stanna kvar hos myndigheten.

Det är nödvändigt för att tilltron till auktorisationssystemet skall kunna bibehållas att granskningen av enskilda revisorers yrkesutövning sker av ett helt oberoende organ.

Detsamma kan sägas om ansökningsförfarandet och i allt väsentligt om utfärdandet av föreskrifter. Såvitt jag förstår så har inte heller kritiken avsett dessa delar av kollegiets verksamhet. Detta är något förvånande då flera av de bestämmelser som kollegiet utfärdat i sina föreskrifter direkt berör revisorns professionella yrkesutövning.

Att kollegiet skall utfärda föreskrifter som reglerar vilken utbildning och praktik en sökande skall ha för att kunna bli auktoriserad eller godkänd revisor, torde vara helt inom kollegiets nuvarande mandat (se revisorsförordningens 27 paragraf).

Begränsa rätten!

Däremot kan det vara mer tveksamt om övriga bestämmelser faller inom kollegiets mandat. Med hänsyn till den betydelse som flera av dessa regler har, vore det befogat att författningsrätten här begränsade sig till förordning. Det skulle således innebära att regeringen skulle stå för regleringen av professionella frågor som nu finns intagna i kollegiets revisorsföreskrifter.

Detta kräver givetvis att kollegiets författningsrätt preciseras bättre än vad nu är fallet. Såsom systemet nu är uppbyggt fungerar kollegiet i realiteten som lagstiftare, åklagare och domstol. Detta är inte ett tillfredsställande system.

Mitt förslag till ändring av det rådande systemet består av flera delar. Jag skall här försöka skissera det system som jag tycker bäst tillgodoser kvalité och rättssäkerhet i en tillsynsfunktion.

Som jag redan nämnt bör en stor del av författningsrätten inte ligga på kollegiet utan stanna hos regeringen.

Ta egna initiativ

Kollegiet bör även fortsättningsvis vara anmälningsinstans i tillsynsärenden. Kollegiet skall också kunna ta upp ärenden till utredning på eget initiativ. Detta stämmer ganska väl in på åklagarfunktionen. Kollegiets utredande funktion i tillsynsärenden bör alltså jämställas med åklagarens funktion som förundersökningsledare i brottmål.

Under utredningsstadiet skall självfallet kollegiet ha rätt att få del av all relevant information från revisorn. Detta följer redan idag av revisorsförordningen, vilken stadgar att revisorn skall lämna kollegiet de uppgifter som behövs för tillsynen.

Kollegiet bör under utredningens gång ha möjlighet att konsultera och få bistånd i för revisorns verksamhet komplicerade frågor som kräver särskild erfarenhet och kunskap. Jag tänker här bl.a. på redovisnings- och revisionstekniska frågor men även associationsrättsliga frågor med betoning på aktiebolagsrätt.

Här måste man övervinna eventuella organisatoriska hinder eller hinder som mera är betingade av prestige. Mitt förslag är att kollegiet till sig knyter en expertpanel av erkänt kunniga och kompetenta personer, som i olika frågor skall kunna konsulteras.

Det kan t.ex. röra sig om en erfaren revisor som delar med sig av sin kunskap om hur man rent tekniskt genomför eller kan genomföra en viss revisionsinsats.

Det kan röra sig om en rättsvetare som lämnar synpunkter på om ett visst handlande från ett bolags sida kan aktualisera aktiebolagslagens regler om otillåten vinstutdelning.

Uppräkningen kan göras lång. Jag stannar dock här. Min mening är inte att panelen skall konsulteras i plenum utan snarare vara ett mänskligt bibliotek för kollegiet.

Nytt organ prövar

När kollegiet färdigställt sin utredning och man funnit att det föreligger ett befogat intresse att få saken prövad, skall ärendet överlämnas till ett från kollegiet helt fristående organ. Jag väljer här att kalla detta organ för ”revisorsnämnden”. Nämnden skall ha myndighetsstatus och dess ledamöter bör således också förordnas av regeringen. Lämpligen på tre år i taget.

Ordföranden i nämnden skall vara lagkunnig och i domarvärv erfaren person. Övriga ledamöter i nämnden bör bestå av personer med särskild sakkunskap inom områden som har en uttalad betydelse för en revisors verksamhet.

Eftersom prövningen i tillsynsärenden oftast rör mycket revisorsspecifika frågor, bör revisorskårens synpunkter vara väl företrädda i nämnden. Förslag på revisorsrepresentanter kan lämpligen komma från revisorsorganisationerna.

Bokföringsnämnden bör kunna lämna förslag på en redovisningsexpert, ackordscentralen lämna förslag på någon med kunskap inom obeståndsrätten, en skatteexpert bör förordnas på förslag från RSV, en expert på affärsrätt bör kunna hämtas från advokatkåren efter förslag från Advokatsamfundet, en rättsvetare med inriktning på associationsrätt bör kunna hämtas från universitetsvärlden. De börsrättsliga aspekterna bör tillgodoses.

Starkare klientintresse

Slutligen kan ifrågasättas om inte klientintressena på något sätt bör vara företrädda på annat sätt än vad nu är fallet i den rådgivande nämnden.

Nämnden bör självfallet ha en sekreterare. Denne bör också vara lagkunnig och kan lämpligen förordnas efter förslag från den som skall utses till ordförande i nämnden.

Jag går här inte närmare in på hur beslutsreglerna för nämnden bör utformas. Det finns dock flera rättstillämpande organ som kan tjäna som förebilder, däribland domstolsväsendet.

Efter förebild från domstolsväsendet skall kollegiet, i samband med att man vänder sig till nämnden, inge ett fullständigt underlag bestående av bl.a. skriftväxling med revisorn. Kollegiet skall också inge en promemoria där en redogörelse i sammandrag finns för ärendet, de förhållanden som man vill få prövade av nämnden och den disciplinära åtgärd som man anser befogad att vidta.

Revisorn skall av kollegiet beredas tillfälle att ta del av allt underlag, inklusive promemorian till nämnden. Detta bör enligt min mening ske innan ärendet överlämnas till nämnden.

Revisorn bör vara med

Förhandlingarna i nämnden bör enligt min mening ske enligt muntlighetsprincipen. Revisorn bör således vara närvarande. Detsamma gäller företrädare för kollegiet.

Ingivet material skall dock på sedvanligt sätt kunna åberopas under förhandlingen. Det är min erfarenhet att revisorn också i större utsträckning bör biträdas av ett juridiskt ombud.

Enligt modell från Advokatsamfundet bör de disciplinära åtgärderna utökas med erinran. Därmed skulle man också kunna fånga upp de kritiska uttalanden som kollegiet enligt nuvarande ordning gör men vilka inte är att betrakta som disciplinära åtgärder och därmed inte heller möjliga att få överprövade då ”skäl” ej går att överklaga.

Beslut som inte innebär disciplinär åtgärd anses nämligen inte gå berörd part (revisorn) emot och kan därför inte överklagas. Detta är högst otillfredsställande för den enskilde och för rättssäkerheten.

Nämnden bör enligt min mening vara oförhindrad att vidta kraftfullare disciplinär åtgärd än vad kollegiet yrkat på.

Ska kunna överklaga

Nämndens beslut om disciplinär åtgärd (upphävande, varning eller erinran) skall i vanlig ordning sedan kunna överklagas av revisorn till kammarrätten. Över kammarrättens beslut skall sedan revisorn kunna besvära sig till regeringsrätten.

Huruvida även kollegiet skall kunna överklaga nämndens beslut och en dom av kammarrätten, går ej helt lätt att besvara. Mycket talar dock enligt min mening för att en sådan möjlighet bör finnas.

Det föreslagna systemet innebär att kollegiet inte kan – som tidigare – driva ett ärende till beslut bara på den grund att det finns principiellt intressanta frågor som tidigare inte prövats eller att det massmediala intresset är stort. Förhållandena skall i vart fall vara sådana att kollegiet bedömer det som skäligen troligt att disciplinär åtgärd kan komma ifråga.

Bedömer kollegiet i samband med eller efter det att utredningen avslutats att så inte är fallet, skall ärendet avskrivas. Ett sådant beslut bör enligt min mening skriftligen motiveras och delges eventuell anmälare.

Även om detta innebär att man i något enstaka fall förlorar möjligheten att få prövat en mycket intressant och för revisorskåren viktig fråga, väger detta lätt mot den enskilde revisorns befogade intresse av att inte behöva utnyttjas i sådant sammanhang.

Sluta dubbeljobba

För att en nämnd av detta slag skall få den tyngd och auktoritet den förtjänar, förutsättes givetvis att revisorsorganisationerna står bakom den och att man konsekvens härmed i allt väsentligt upphör med den egna disciplinära verksamheten. Den dualism som nu finns är enligt min mening enbart av ondo.

Det bör enbart finnas ett organ som beslutar i disciplinfrågor rörande revisorer. Såsom förhållandena nu är behandlas ibland samma ärende både av kollegiet och av FAR. Vilka slutsatser skall den rättssökande allmänheten dra, om dessa två instanser kommer till olika slutsats i samma ärende? Vem skall revisorn rätta sig efter? Vem har störst auktoritet? Något måste enligt min mening göras.

Ett gott tecken är att kollegiet i oktober 1989 tillskrev regeringen om bl.a. tillsynsfunktionens framtid. Man hemställde om att en översyn skulle göras. Såvitt jag vet har emellertid inget ännu hänt i kanslihuset. Måhända prioriterar man andra frågor.

Kan inte kollegiet och revisorsorganisationerna ta saken i egna händer och utarbeta en gemensam lösning och överlämna den till regeringen? Med lite god vilja är allt möjligt.

Jur.kand. Marcus Näslund, Ernst & Young