Kontrolluppgifternas riktighet är av avgörande betydelse i det förenklade deklarationssystem som Skatteförenklingskommittén (SFK) föreslår skall genomföras till 1986 års taxering. Därför överväger man också att skärpa sanktionerna för de arbetsgivare som lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att lämna kontrolluppgifter.
Börje Leidhammar, sekreterare i SFK, beskriver i denna artikel hur det nya taxeringssystemet är tänkt att fungera.
Skatteförenklingskommittén (SFK) överlämnade i mars 1984 sitt andra delbetänkande, Förenklad självdeklaration (SOU 1984:21), till finansministern. SFK tillsattes i maj 1982 och leds av generaldirektören Gösta Ekman. Kommittén lämnade i maj 1983 sitt första delbetänkand (Ds Fi 1983:16) med förslag till vissa ändringar i taxeringsförfarandet, bl a förenklingar i skattemyndigheternas underrättelseskyldighet vid avvikelser från självdeklarationen, se numera SFS 1983:976.
Omfattning
Förslaget till förenklad självdeklaration omfattar främst löntagare och pensionärer. SFK uppskattar att ca 4,5 milj skattskyldiga – av totalt ca 7 milj – skall kunna välja att lämna en starkt förenklad självdeklaration enligt förslaget. Det är i första hand inkomstslagen tjänst, kapital och annan fastighet (schablontaxerad och helårsägd) som avses ingå i systemet. Dessutom skall smärre vinster vid försäljning av bl a aktier kunna inordnas i systemet liksom avdrag för pensionsförsäkringspremier. Den vid beskattningsårets utgång skattepliktiga förmögenheten för den skattskyldige själv eller tillsammans med make, föräldrar eller barn gemensamt beräknad får uppgå till högst 400.000 kr för att kunna tas in i den förenklade deklarationen.
Utanför systemet hamnar rörelse, jordbruk, tillfällig förvärvsverksamhet med ovan angivna undantag och konventionellt beskattad fastighet. Utanför hamnar också den som är företagsledare i fåmansföretag, är närstående till sådan person eller är delägare i fåmansföretag. Vidare den vars make är skyldig att lämna uppgift beträffande förvärvskälla som ligger utanför systemet enligt vad som nyss nämnts. Ej heller den som är skyldig att i sin självdeklaration lämna uppgift enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar får lämna en förenklad självdeklaration. Slutligen undantas också skattskyldiga som utöver vad deklarationsblanketten föranleder vill meddela upplysningar till ledning för egen taxering. Tilläggas kan att endast en annan fastighet som ovan nämnts kan upptas på den förenklade blanketten. De nu redovisade undantagen av skattskyldiga får även fortsättningsvis lämna en fullständig självdeklaration. SFK föreslår att den förenklade deklarationsblanketten skall kunna användas första gången vid 1986 års taxering.
Utformning
Den grundläggande tanken bakom förslaget är att de skattskyldiga inte skall behöva uppge sådant som skattemyndigheterna får kännedom om från arbetsgivare, ur fastighetsregister m m. Den förenklade deklarationen består av grund- respektive tilläggsuppgifter. Grunduppgifter är sådana som skattemyndigheten får kännedom om genom kontrolluppgifter från arbetsgivare m fl. Tilläggsuppgifter är sådana som den skattskyldige själv får lämna i den förenklade deklarationen. Den skattskyldige kan i normalfallet försäkra att hans inkomster av anställning m m överensstämmer med de kontrolluppgifter han fått. Han behöver i så fall inte redovisa inkomsterna i deklarationen utan bekräftar grunduppgifternas riktighet genom att skriva under deklarationen. I det fullt utbyggda systemet ingår bland grunduppgifterna kreditinstitutens och VPCs kontrolluppgifter på inkomst av kapital i form av ränta på bankmedel och utdelning på börsnoterade aktier (fr o m 1988 års taxering). I avvaktan därpå får dessa och andra uppgifter i deklarationen redovisas som tilläggsuppgifter. Bland tilläggsuppgifterna märks särskilt avdrag för skuldräntor och inkomster för vilka ej föreligger kontrolluppgiftsskyldighet, t ex periodiska understöd.
Den nuvarande fyrsidiga deklarationsblanketten 1 föreslås bli ersatt med en tvåsidig blankett la för de skattskyldiga som kan och vill lämna en förenklad deklaration. De som så önskar får alltså även fortsättningsvis lämna en fullständig deklaration oaktat förutsättningarna för att lämna en förenklad deklaration föreligger.
I den tvåsidiga blanketten lämnar den skattskyldige inget förslag till taxering eftersom blanketten inte innehåller någon fullständig förvärvskälleredovisning. Den skattskyldige kommer att informeras om det underlag skattemyndigheten använt vid taxeringen i form av ett särskilt meddelande kallat taxeringsbesked. Skattemyndighetens beskattningsunderlag blir således såväl deklarationen som andra uppgifter den fått från arbetsgivare m fl, fastighetsregister etc. Vid taxeringen avräknar skattemyndigheten utan särskild utredning de avdrag den skattskyldige är berättigad till. Dessa avdrag är schablonavdrag från anställningsinkomster m m under tjänst, extra avdrag under kapital och annan fastighet samt extra avdrag p g a nedsatt skatteförmåga: Lämnar man en förenklad självdeklaration har man med andra ord förklarat sig nöjd med de avdrag som skattemyndigheten räknar av automatiskt. Yrkar den skattskyldige avdrag från sina anställningsinkomster med mer än 2.000 kr – SFK föreslår här en höjning från nuvarande 1.000 till 2.000 kr – får han lämna en fullständig deklaration. Yrkar han på motsvarande sätt avdrag för räntor i kapital med belopp större än 1.000 kr – här föreslår SFK en höjning från nuvarande 800 till ett individualiserat 1.000-kronorsavdrag – blir han skyldig att specificera dessa i den förenklade självdeklarationen. SFK föreslår inga ändringar i den principiella deklarationsskyldigheten. Den föreslagna nyordningen har utformats i ett förslag till en ny lag vid sidan av taxeringslagen, benämnd lagen om förenklad självdeklaration.
Föreslagna förändringar av beskattningsreglerna
Inkomst av tjänst
Det viktigaste förslaget är här ökningen av schablonavdraget från anställningsinkomster till 2.000 kr. Samtidigt föreslår SFK att det nuvarande extra avdraget på 100 kr avskaffas. Avdrag för räntor på studielån föreslås flyttat till kapital. Kostnader för resor med bil till och från arbetet överstigande 1.000 kr skall avräknas jämte andra avdragsgilla kostnader från schablonen. Har den skattskyldige t ex haft kostnader för bilresor till och från arbetet som överstiger 3.000 kr och för vilka han yrkar avdrag måste han deklarera fullständigt.
SFK hade gärna föreslagit ytterligare höjningar av schablonavdraget men redan ökningen från 1.000 kr till 2.000 kr beräknas kosta statskassan ca 2,4 miljarder kr. Dessutom fångar man inte upp särskilt många skattskyldiga med en höjning till 3.000 kr. SFK förutsätter att avräkningen av traktamenten och andra kostnader skall ske på preliminärskattestadiet i enlighet med vad som föreslagits av traktamentsbeskattningssakkunniga (SOU 1983:3). Ifrågavarande uppgifter skall således ligga utanför deklarationen och kostnaderna skall inte ingå i schablonavdraget. SFK föreslår också i detta sammanhang – liksom EKO-kommissionen framfört i betänkandet (SOU 1983:75-76) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål – att arbetsgivarna på kontrolluppgiften skall värdera fri lunch, fri bostad och fri eller delvis fri bil. SFK överväger därvid schabloniseringar som bör leda till att merarbetet för uppgiftslämnarna kan minimeras. Enligt nuvarande regler anger uppgiftslämnarna endast förekomsten av de nämnda förmånerna. De närmare beräkningsgrunderna för förmåner av olika slag övervägs f n inom förmånsbeskattningskommittén (B 1978:02).
Lämnar man en förenklad självdeklaration har man förklarat sig nöjd med de avdrag som skattemyndigheten räknar av automatiskt.
Inkomst av kapital
Här föreslår SFK att det extra avdraget (sparavdraget) på nuvarande 800 kr och för sambeskattade maximalt 1.600 kr höjs till 1.000 kr samtidigt som detta individualiseras. Nuvarande konstruktion där avdraget kan fördelas sambeskattade emellan, på valfritt sätt ter sig motiverad endast i de fall båda makarna redovisar nettoinkomst av förvärvskällan. I de fall endast den ena maken har nettointäkt medan den andre har underskott kan valfriheten knappast försvaras. Den avgörande orsaken till förslaget är att en individualisering underlättar granskningsarbetet. Specifikation av skattepliktig förmögenhet upp till 50.000 kr behöver inte lämnas utan ingår i grunduppgifterna.
Vidare föreslås att avdrag för förvaltningskostnader för fysiska personer upp till 1.000 kr inte längre skall medges. Detta underlättar genomförandet av en förenklad deklaration. Avdraget kommer således att försvinna för de skattskyldiga som kan tänkas ingå i det förenklade systemet. Detta gäller främst den miljon skattskyldiga som idag yrkar avdrag för kostnader för bankfack med någon eller några hundralappar.
I detta inkomstslag föreslår SFK slutligen att ö-skatteränta skall bli skattefri. Visserligen är uppgiften härom förtryckt men orsakar mycket rättelsearbete. För att undvika olämpliga konsekvenser av en skattebefriad ö-skatteränta föreslår SFK samtidigt en justering av ifrågavarande räntesatser. Räntesatsen för överskjutande skatt upp till 20.000 kr föreslås bestämd till hälften av det av riksbanken fastställda diskontot och för belopp som överstiger 20.000 kr till en fjärdedel av fastställt diskonto. En lösning med differentierade räntesatser leder till att någon maximering av räntebeloppen inte är erforderlig. En ytterligare räntejustering kan bli aktuell beroende på aktuella kreditförhållanden och till en eventuell tidigareläggning av skattsedelutskrifter. En sådan tidigareläggning kommer SFK att överväga i ett kommande betänkande.
Inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet
SFK föreslår här att ett avdrag införs för korttidsaktier om 1.000 kr för varje skattskyldig. Avdraget är avsett att möjliggöra ett slopande av redovisning av vinster genom avyttring av ett fåtal aktier, teckningsrätter m m. Vidare föreslås att det nuvarande avdraget för äldre aktier sätts till 2.000 kr för varje skattskyldig, vilket med dagens regler skulle innebära att vinster på försäljningar upp till 6.667 kr blir skattefria om schablonmetoden för att beräkna anskaffningsvärdet används.
Vissa avdrag m m
SFK föreslår här att förvärvsavdraget, avdraget för underhåll till icke hemmavarande barn och skattereduktionen för ensamstående och hemmamakar med barn under 16 år skall slopas. Förslag lämnas inte till hur de pengar skall användas som därvid frigörs, men utgångspunkten är att barnfamiljerna skall kompenseras på annat sätt. Kommitténs tanke är att de socialt betingade bidragen bör ligga utanför inkomstskattesystemet. Den i regeringen tillsatta familjeekonomiska beredningsgruppen har på ett tidigt stadium av SFKs arbete informerats om dessa överväganden. SFK föreslår också – på samma principiella grund – att extra avdrag för nedsatt skatteförmåga p g a sjukdom och olyckshändelse bör hanteras utanför skattesystemet.
Uppgiftsskyldigheten
Utöver det tidigare nämnda förslaget om att uppgiftslämnarna skall värdera förmåner av vissa slag på kontrolluppgiften, föreslår SFK att banker och andra kreditinstitut skall lämna kontrolluppgifter på gottskriven ränta och behållning på konton vid inkomstårets utgång. Fr o m 1986 års taxering skall sådan skyldighet föreligga för belopp uppgående till minst 500 kr i räntor eller 5.000 kr i kapitalbehållning. Vid 1986 och 1987 års taxeringar skall uppgifterna användas för kontroll. Fr o m 1988 års taxering föreslås att uppgifterna skall utgöra beskattningsunderlag. Beloppsgränser föreslås därvid bli 100 resp 1.000 kr. Vid 1986 och 1987 års taxeringar och senare för belopp mindre än 100 resp 1.000 kr får uppgifterna lämnas som tilläggsuppgifter. Av de sammanlagt ca 26 milj bankkonton som finns utgörs ca 12 milj av konton med belopp som understiger 100 kr. Räntan på dessa konton uppskattas i genomsnitt till 19 kr. Även utdelningen på börsnoterade aktier i VPC-systemet föreslås omfattas av den utökande kontrolluppgiftsskyldigheten.
Sanktioner
Kontrolluppgifternas riktighet är av helt avgörande betydelse i det förenklade deklarationssystemet. Årligen lämnas till skattemyndigheterna ca 14 milj kontrolluppgifter. Av dessa är det bara 4.000 st som inte kan placeras, beroende på att de är ofullständiga eller inte identifierbara.
Kontrolluppgiftssystemet är således utomordentligt säkert. Dessutom sker krediteringen av de inbetalda skattebeloppen från kontrolluppgifterna varför en ej registrerad kontrolluppgift normalt inte leder till något skattebortfall för det allmänna. Med hänsyn till det ur olika aspekter mycket säkra systemet föreslår SFK att skattetillägg för ej redovisade eller felaktigt redovisade inkomster som omfattas av kontrolluppgiftsskyldigheten enligt 37 § taxeringslagen inte skall påföras. Tillgänglig statistik tyder på att ca 60 % av de fall då oriktig uppgift utgjort grund för påföring av skattetillägg avsett inkomster som redan varit kända för skattemyndigheterna.
SFK föreslår att det allmänna skall ha möjlighet att under fem år efter utgången av taxeringsåret rätta till felaktighet som uppstått vid hanteringen av kontrolluppgifterna.
Det kan bero på att den skattskyldige t ex bara angett utbetalarens namn i deklarationen men inte beloppet eller att han bara kastat om siffrorna från kontrolluppgiften. Att avskaffa skattetilläggen i dessa situationer måste betraktas som en stor förenkling för såväl skattskyldiga som skattemyndigheter. Påföring av skattetillägg i nu angivna situation är dessutom – och framförallt – inte förenligt med det förenklade systemet som ju bygger på att den skattskyldige inte själv längre lämnar något förslag till taxering. Upptäcker den skattskyldige någon felaktighet i beskattningsunderlaget när han läser igenom taxeringsbeskedet från skattemyndigheten skall han inte heller drabbas av skattetillägg oaktat han underlåter att informera skattemyndigheten om felaktigheten.
Säkerheten i systemet och den angivna regeln om skattekrediteringen gör, att myndigheterna får ta risken av en felaktig taxering. Däremot föreslår SFK att det allmänna skall ha möjligheter att under fem år efter utgången av taxeringsåret rätta till någon felaktighet som kan ha uppstått i samband med hanteringen av kontrolluppgifterna. Detta föreslås avse såväl kontrolluppgifternas innehåll som att någon uppgift inte registrerats i riktig ordning. Förslaget omfattar också skattskyldiga som lämnar en fullständig deklaration.
Med hänsyn till att kontrolluppgifterna ges en sådan central betydelse som nu angivits, överväger SFK skärpta straffrättsliga sanktioner för arbetsgivare m fl som lämnar oriktiga uppgifter eller som underlåter att lämna kontrolluppgifter. Straffet härför föreslås skärpt så att utöver böter även fängelse upp till sex månader skall ingå i straffskalan. I denna del ansluter SFK sig till ett nyligen framlagt förslag från BRÅ (BRÅ PM 1983:6 Uppbördsbrott, Åtgärder mot det likvida fusket).
SFK föreslår dessutom ett tillägg i skattebrottslagen då en arbetsgivare och arbetstagare i maskopi försöker undanhålla skattemyndigheterna erforderlig information. En arbetsgivare och arbetstagare skulle kunna komma överens om att den förre skall skicka kontrolluppgift endast till arbetstagaren men inte till skattemyndigheten. När den skattskyldige deklarerar försäkrar han därvid att hans inkomster överensstämmer med de kontrolluppgifter han fått. Han blir då alltför lågt taxerad eftersom skattemyndigheten inte fått motsvarande kontrolluppgift. I en sådan situation skall kunna dömas till ansvar för skattebedrägeri och medverkan till sådant brott.
Effekter
En viktig effekt av SFKs förslag är – utöver förenklingarna för de skattskyldiga och för skattemyndigheterna – att möjligheter på sikt skapas till en radikal förändring av granskningen och kontrollens inriktning mot det alltmer komplicerade deklarationsmaterialet.
Nästan enig kommitté
Bakom SFKs förslag ställer sig en i det närmaste enig kommitté. Av de nio ledamöterna är endast en helt avvisande till förslagen i sin helhet. Ett par andra har reserverat sig på några enskilda punkter.
Det fortsatta utredningsarbetet
Kommittén avser att omkring årsskiftet 1984/85 lägga fram förslag till ett reformerat taxeringsförfarande i första instans. SFK skall därvid bl a överväga en fullt utbyggd tjänstemannagranskning, taxeringsnämndernas roll, att skattemyndighet i vissa fall förstärks med nämnd som beslutande i första instans, förlängd taxeringsperiod, utökade möjligheter till omprövning i första instans och en ändrad funktion för det allmännas processförare. Syftet med dessa överväganden är att endast verkliga tvister mellan det allmänna och skattemyndigheten skall gå vidare till domstol och att servicen till de skattskyldiga skall utökas genom snabbare och säkrare beslut.
Börje Leidhammar, sekreterare i SFK