Inom kommuner och landsting pågår ett aktivt arbete för att åstadkomma enhetliga redovisningsprinciper och en begreppsapparat som kan jämföras med den privata sektorn, skriver Ingemar Alserud vid Svenska Kommunförbundet, själv ordförande i referensgruppen i redovisning för kommuner och landsting. Nästa steg är kommunal koncernredovisning.
I Balans 6–7/89 ägnas ett betydande utrymme åt frågor om kommunal redovisning och revision. För en trogen läsare och därtill engagerad i dessa frågor känns det mycket välkommet. Jag skall i den här artikeln försöka ge en ”rättvisande” bild av var den kommunala redovisningen står och hur den kommer att utvecklas. Internredovisningen berörs dock ej här.
I början av 1986 rekommenderades kommuner och landsting av styrelserna i Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet att använda en vedertagen modell för externredovisningen och att anta ett reglemente för redovisningen. Dessutom inrättades en referensgrupp i redovisningsfrågor. Målen med det dessförinnan bedrivna utvecklingsarbetet var
* att få till stånd en likartad begreppsapparat mellan kommunal och privat sektor
* att skapa förutsättningar för tillämpning av enhetliga redovisningsprinciper inom kommunsektorn
* att göra det lättare för alla att förstå ekonomiska samband och utläsa ekonomiskt resultat och ekonomisk ställning
* att bidra till ökade möjligheter till ömsesidiga övergångar mellan privat och kommunalt verksamma ekonomer.
BFL som utgångspunkt
Utifrån dessa mål var det naturligt att ha Bokföringslagen (BFL) som en av utgångspunkterna. Och det är t.ex. bara på några få punkter som det kommunala redovisningsreglementet avviker från BFL. Att kommuner och landsting behöver ett reglemente beror på att BFL inte omfattar dessa. Avsikten är därför att varje kommun antar reglementet. På motsvarande sätt gäller inte FARs rekommendationer kommunerna, men väl de kommunägda aktiebolagen. Inget hindrar naturligtvis att vi regelmässigt studerar praxisutvecklingen, vilket också sker.
I dag kan vi konstatera att merparten av landets kommuner och samtliga landsting i princip arbetar efter den ”nya” modellen med tillhörande reglemente (dvs BFL). Därmed finns nu möjligheter till att god redovisningssed utvecklas även i kommunerna. Även med tillämpning av BFL och rekommendationer i redovisningsfrågor finns det naturligtvis ändå vissa skillnader i verkligheten.
Att den privata sektorn skulle sakna skillnader är naturligtvis en myt. Detta avspeglas ju dessutom i Balans emellanåt. Självklart kommer det även framöver att finnas vissa olikheter i redovisningen mellan olika kommuner.
Det viktiga är dock att inte se ett formellt regelverk typ BFL och/eller det kommunala redovisningsreglementet som en slutprodukt utan som grund för den fortsatta utvecklingen.
Rättvisande redovisning
Den tillsatta referensgruppen i redovisning har till syfte att bidra till just utvecklingen av god redovisningssed i kommuner och landsting och att ta upp aktuella frågor av allmänt och principiellt intresse.
Ett stort antal frågeställningar har väckts. Intresset för redovisning har ökat på ett närmast obeskrivligt sätt genom att vi nu använder vedertagna begrepp och principer. Så t.ex. är rättvisande redovisning ett nyckelbegrepp. Och nu finns enligt min bedömning förutsättningar för att redovisningen kan få den ställning som den professionellt och politiskt förtjänar. Speciellt glädjande är att politiker i allmänhet tycks anse att det nu blivit enklare att förstå kommunal redovisning, även om kvalitén i informationen i många fall fortfarande kan bli bättre.
Vid ingången av 1988 fanns det 1.377 helt eller delvis ägda företag i kommunerna. Av dessa var 67 procent aktiebolag. Omsättningen var totalt 52 miljarder och balansomslutningen ca 185 miljarder. Motsvarande siffror för kommunerna som organisationer var 200 respektive 184.
Redan dessa siffror är enligt min mening skäl nog varför kommunerna behöver sammanställa koncernredovisningar. Ca 50 gör det för 1988 medan det för 1986 var 19 kommuner som ansåg det motiverat med en koncernredovisning. Alltfler kommuner kommer att vilja visa koncernens totala ekonomiska resultat och ställning.
Enhetlig syn behövs
I dag analyseras och jämförs kommuners ekonomi där man i ena fallet har mycket verksamhet i företagsform jämfört med grannkommunen. Detta är inte särskilt tillfredsställande. Här berörs inte närmare problematiken att kommun och kommunföretag juridiskt ej utgör en koncern. Ej heller att stiftelser, t.ex. bostadsstiftelser, betraktas som dotterföretag.
Redovisningsmässigt kommer kommunens redovisningsprinciper att jämföras med döttrarnas. Modern lyder under kommunallagen medan döttrarna lyder under aktiebolagslag och bokföringslag. Det är självklart att detta ytterligare aktualiserar frågor om det är rimligt om kommunen och det egna företaget tillämpar olika redovisningsprinciper. Detta talar för en så långt möjligt enhetlig syn i kommunkoncernen.
I boken Koncernredovisning för kommuner – teori och praktik, som presenteras av Svenska Kommunförbundet efter sommaren, framgår en lämplig definition av ett kommunalt koncernbegrepp. Vi anser för övrigt att koncernredovisningen skall upprättas enligt förvärvsmetoden med proportionell konsolidering, av sakskäl som framgår av boken.
Sammanfattningsvis finns det anledning för alla parter att se positivt på det som händer med den kommunala redovisningen. Att fler människor ges möjlighet att ta del av en kommuns ekonomi, och bland dessa inte minst politikerna, bör kunna ses som en demokratifråga. Att de som går ekonomlinjen också känner igen sig i kommunal redovisning är inte heller fel. En ”normal” begreppsapparat och ”normala” redovisningsprinciper bör förhoppningsvis vinna respekt för kommunerna. Så småningom kommer vi sannolikt enbart att tala om redovisning, inte kommunal redovisning.
Som kuriositet i sammanhanget kan nämnas att den svenske professorn i företagsekonomi Olov Olson, Bergen, och forskarstuderanden i samma ämne vid Handelshögskolan i Göteborg, Lars-Eric Bergevärn, i boken Kommunal redovisning då och nu (Doxa 1987) menar att svenska kommuner är med och deltar aktivt i den internationella harmoniseringen av redovisningen!
Revisionen får aktiv roll
Genom att vi nu lämnat bakom oss en redovisningsmodell av hembyggd natur, baserad mer på att dölja än att framhäva den ekonomiska ställningen, och genom att redovisningen baseras på vedertagna principer ges revisionen helt andra möjligheter att arbeta. Revisionen kan nu spela en mer aktiv roll när det gäller att ifrågasätta grumligheter i redovisningen, om den på ett riktigt och korrekt sätt beskriver verkligheten. Detta förutsätter då naturligtvis att revisorerna (förtroendevalda) till sig knyter människor med hög kompetens i redovisningsfrågor som kan matcha ekonomikontoren och som kan spela rollen av kvalificerad samtalspartner.
Att förvaltningsrevisionen även fortsättningsvis kommer att spela en dominerande roll i kommuner är helt klart. För egen del kan jag emellertid med tanke på nya förutsättningar för externredovisningen och framväxten av koncernredovisning se behov av utvecklad redovisningsrevision. Det vore beklagligt om någon såg detta som oförenliga storheter!
Ingemar Alserud vid Svenska Kommunförbundet är ordförande i referensgruppen i redovisning för kommuner och landsting.