Artiklarna i Balans 6–7/89 om kommunal revision har föranlett Allan Frieberg till denna replik. Författaren är f.d. revisionsdirektör i Göteborgs kommun och dessförinnan stadsrevisor i Borås och revisor i Statens sakrevision.
”Dålig revision i kommunerna” står det med fetstilsrubrik i Balans. Jag förmodar att formuleringen är ett uttryck för en rubriksättares generaliserande överdrift. Bengt Backman i Södertälje, vars uttalanden rubriken syftar på, hade dock nyanserat något och påstått att ”många kommuner har dålig revision”. Ja, det är troligt att en del kommuner har dålig revision liksom – med lika stor sanningshalt – många privata aktiebolag.
De flesta synpunkterna har nog redan förts fram i de publicerade intervjuerna. Förhoppningsvis finns det fler, eftersom det är mycket värdefullt att Balans upplåter utrymme för en behövlig debatt. Kommunerna saknar nämligen ett sådant forum, sedan Kommunförbundets publikation förändrades till en notistidning. För oinitierade auktoriserade revisorer som funderar på en inbrytning på den kommunala revisionsmarknaden kanske det också kan vara värt att ta del av intervjuer och inlägg.
Kompetensen måste anpassas
Backmans ”erfarenhet av revision är gedigen”, men han känner ändå inte igen sig i den kommunala revisionssfären; de anlitade revisorerna är ju ”socionomer och alla möjliga andra”. Lars Munters ger den självfallna förklaringen: kompetensen i vår avdelning måste anpassas till de mål som lagstiftaren ställt upp. Men Lennart Metall tror att flera kommuner kommer att granskas av auktoriserade revisorer, d.v.s. om de skaffar sig ”kompetensen för den kommunala förvaltningsrevisionen”. Därmed torde tillräckligt vara sagt om vilka som är bäst skickade att utföra kommunal revision. Det är ju den enskilde individens skicklighet som fäller utslaget, oavsett formell kompetens.
Av intresse är Munters uppfattning att ”70 procent av resurserna i den kommunala revisionen skall läggas på verksamhetsgranskning, 30 procent på den mer formella ’aktiebolagsliknande’ granskningen”. I propositionen till 1977 års kommunallag framhölls att förvaltningsrevisionen kommit att inta en alltmer framskjuten roll vid sidan av den mera traditionella kontrollen av räkenskaper och medelsförvaltning. Lagtexten sades inte göra anspråk på en fullständig beskrivning av revisionsuppdraget men ange de viktigaste delarna av revisorernas arbete. 1983 års demokratiberednings avsikt var att ändra lagtexten och starkare betona förvaltningsrevisionens roll. Beredningens förslag till omformulering kom emellertid att i stället innebära en begränsning av förvaltningsrevisionens omfattning. Kommunallagsgruppen har i sitt lagförslag (1988) återgått till 1977 års text. Ingenstädes, varken i förarbeten eller lag, kan man emellertid utläsa att förvaltningsrevisionen skulle vara viktigare än den ”aktiebolagsliknande” revisionen, vilket Munters antyder. I utredningen om ”Stockholms stads affärer med terminer och optioner” konstaterades att det var en ”brist i revisionen att den i så hög grad måst” (kursiverat här) ”avstå från redovisnings- och siffergranskningen och så ensidigt satsat på övergripande verksamhets- och måluppfyllelserevision. Detta kan också uttryckas så att revisionsarbetet måste ges större resurser.” Stockholmsrevisionens tolkning av kommunallagen hade medfört en prioritering av förvaltningsrevisionen, som dragit ca 75 % av resurserna.
Klart är att en resultatrik förvaltningsrevision kräver stora och kvalificerade resurser. En traditionell och enbart säkerhetsinriktad redovisningsrevision bör – trots Backmans erfarenheter – förvaltningsutbildade socionomer med god praktik kunna utföra utan svårigheter. Det kan ifrågasättas om auktoriserade revisorer – som i regel har betydligt högre löner – skulle kunna tillföra så mycket mer att det skulle uppväga merkostnaden. Munters mått får väl betraktas som ett slags riktmärke inom Kommunförbundets revisionsavdelning, men lokala förhållanden torde influera på avvägningen. En ”vidsträckt redovisningsrevision” som undersöker och söker medverka till rationalitet i förvaltningsrutiner, processer och system bidrar självfallet också till att den verksamhet som är riktad mot kommunmedlemmarna blir ändamålsenlig. Härmed har jag endast velat erinra om att olika insatser krävs för att uppnå ändamålsenlighet i verksamheten. En god kommunal revisionssed borde vara till hjälp vid avvägningen mellan olika revisionsinsatser.
Valda revisorer är omistliga
Är det ett bra system att ha förtroendevalda revisorer? En sådan fråga måste naturligtvis ställas, men endast de som inte är insatta i kommunala förhållanden brukar ställa den. Svaret är enkelt: de valda revisorerna är omistliga; de utgör en förutsättning för kommunal revision. Ingen ifrågasätter varför man har valda politiker i de kommunala nämnderna. Det borde vara lika svårt att besluta i nämnd som att ta ställning i revisionsfrågor. Revisorernas politiska anknytning vållar enligt all erfarenhet – vilket många praktikfall visar – inga som helst problem visavi deras faktiska oberoende. Omständigheter som kan störa oberoendet är flera och förmodligen mera svårbemästrade i aktiebolagsrevision.
Då och då har röster höjts – bl.a. från statligt håll och från riksdagsmän – för att revisionen skulle ombesörjas av utomstående, opolitiska organ. Ett sådant system skulle emellertid minska den kommunala demokratin och avsevärt begränsa kommunernas självstyrelse. För de flesta framstår det som en självklarhet att revisorerna skall utses av kommunmedlemmarnas valda ombud, fullmäktige, och att dessa skall pröva nämndernas ansvar. Det är också en styrka för revisionen och ett stöd för de anlitade yrkesrevisorerna, att de valda revisorerna är lekmän från olika partier och samhällsgrupper. Som Munters framhållit, är också varje vald revisor sin egen myndighet och kan ej överröstas av sina medrevisorer. Skatte- och avgiftsbetalarna bekostar den dyra, omfattande och komplicerade kommunala verksamheten, men de saknar och kan självfallet inte ha en reell insyn i denna. Då är det av stort värde för medborgarna att en grupp lekmän – kommunmedlemmar och tillika valda revisorer – har möjlighet att se in i varje skrymsle och vrå i kommunen.
De valda revisorerna bör hämtas från det ledande politikerskiktet, anser Munters, och det är ju eftersträvansvärt. Personer med politisk skolning, ganska lång arbetslivserfarenhet och gott omdöme förefaller mig vara önskvärda som revisorer, vilket emellertid torde utesluta en del ”ungdomsförbundare”. Reidar Peters verkar idealisk som kommunrevisor, även utan kompetensbeviset auktoriserad revisor.
Behövs en särskild lagstiftning för kommunala bolag, frågar redaktionen. Något sådant behov finns inte, och hittills gjorda försök styrker den uppfattningen.
Lika syn på kommunal verksamhet
En viktigare fråga för medborgarna, som ligger utanför detta ämne, är i stället om det behövs så många kommunala bolag. De kommunala argumenten för bolagsbildningar utanför bostadssektorn – helägda bolag åsyftas – tål i regel inte ett logiskt och sakligt skärskådande.
De stränga formregler som styr aktiebolag är bra för kommunala bolag. Men det skulle vara önskvärt om den kommunala revisionssynen tillämpades generellt i kommunal bolagsrevision, eftersom det rör sig om kommunal verksamhet. Flera exempel finns där den kommunala tjänstemannarevisorn haft påtagliga svårigheter att övertyga sin auktoriserade medrevisor om lämpligheten av att framföra kritik mot en klandervärd bolagsstyrelse. Revisionssynen på kommunal verksamhet måste vara lika oavsett ”företagsform”.
Med frågan om Kommunförbundet ska dominera det kommunala revisionsarbetet har jag underförstått redaktionens mening så, att alternativet skulle vara auktoriserade revisorer. Den enligt min mening bästa formen – eget revisionskontor, i vart fall i de största kommunerna – förefaller ej längre vara gångbar hos en del ledande politiker i några kommuner som haft egna kontor. Självfallet vore det inte bra om Kommunförbundet fick monopol på kommunal revision. En viss fördelning av uppdragen bör vara gynnsam för revisionens utveckling. ”Upphandling” av revisionstjänster bör ske på grundval av ett tillräckligt genomarbetat, av de valda revisorerna framlagt underlag avseende bestämda krav på granskningens inriktning, omfattning och kvalitet. Med tillgång till en god revisionssed underlättas upphandlingen.
Huruvida upphandlingen av revisionstjänster i Helsingborgs kommun i början av 1988 verkställdes på grundval av ett och samma underlag är obekant för mig. Men reservanterna till beslutet att anlita en viss utomstående revisionsbyrå – tidigare hade kommunen haft eget kontor – menade, att ”kommunstyrelsens majoritet inte insett vikten av att de mest kunniga, de mest kompetenta medarbetarna bör anlitas för att nå målet, en i första hand förbättrad förvaltningsrevision”. Reservanterna ansåg ”skillnaden så stor” i jämförelse med konkurrerande Kommunförbundets revisionsavdelning, att ”en prisskillnad kunnat accepteras”. Det är troligt att kommunens kostnader för revisionen blir lägre än tidigare med eget kontor. Enligt 1986 års budget kostade revisionen 0,48 promille av Helsingborgs kommuns totala driftkostnader, alltså en ganska blygsam andel.
Allmänt sett är det onekligen riskfyllt om kommunstyrelser – i stället för att låta analysera lagstiftarens och intressenternas krav på revision och behov av resurser härför – skulle tro att det finns besparingsmöjligheter hos revisionen, och om fullmäktige godtar en revisionsverksamhet till så låga kostnader, att rimliga granskningskrav ej kan uppfyllas. Sådana tendenser måste motverkas bl.a. med en lagstödd god revisionssed.
Bygga på lagstiftarens krav
En god kommunal revisionssed måste självfallet bygga på lagstiftarens krav. Bestämmelserna om revisionens inriktning är faktiskt mera detaljerade än aktiebolagslagens. Seden bör i tillämpliga delar gälla för både valda revisorer och för anställda/anlitade yrkesrevisorer. I ett avsnitt borde kunna anges vilka delar av verksamheten som de valda revisorerna måste ta ett direkt ansvar för. Inom redovisningsrevisionen borde man, som Peters nämner, kunna anknyta till regler som finns. Förvaltningsrevisionen har penetrerats i så många år hos Kommunförbundet och de största kommunerna, att det inte borde vålla några problem att formulera principiella ståndpunkter och vissa anvisningar. Revisionsseden måste ha stöd i en lagföreskrift, annars riskerar man att revisionen ändå blir åsidosatt, att den inte blir effektiv och alltför oenhetlig. Som garant för den goda seden borde finnas ett särskilt interkommunalt organ, sammansatt av revisorer men också av andra experter och av intressenter.
Revisorerna måste fråga sig om intressentsynpunkter bör beaktas när revisors- och revisionssed utarbetas. Såvitt kan utläsas av inledningen till FARs rekommendationer i revisionsfrågor, utarbetas och fastställs rekommendationerna helt inom den egna, auktoriserade kretsen. Förfarandet kan på sikt te sig riskfyllt och inbjuda till offentlig kritik, som t.ex. ”The Big Eight” råkade ut för 1977 i den digra amerikanska senatsrapporten ”The Accounting Establishment”. Ett rimligt tillgodoseende av intressentuppfattningar borde vara god revisionsetik.
Allan Frieberg är f.d. revisionsdirektör i Göteborgs kommun och dessförinnan stadsrevisor i Borås och revisor i Statens sakrevision.