Nu genomförs en ytterligt genomgripande förändring i synen på statens bokföring. Balans har talat med revisionsdirektörerna Claes-Göran Gustavsson och Lennart Mårding på RRV.
Staten har fått en ny bokföringsförordning. Den är nästan identisk med bokföringslagen. Till skillnad från sin drygt tio år äldre föregångare medför den nya förordningen att bokföringsmässiga principer ska tillämpas fullt ut i staten.
Myndigheterna ska ha en fullständig kostnadsredovisning. Och bokslutets struktur är nu helt annorlunda. I balansräkningen ska samtliga tillgångar vara med.
Förut behövde myndigheterna, utom uppdragsmyndigheterna, inte ta upp materiella tillgångar över huvud taget. Datorer, kopiatorer, bilar och andra tyngre och dyrare inventarier behövde inte tas in i balansräkningen.
Stor brist
– Det ansåg vi som en stor brist, säger revisionsdirektörerna Claes-Göran Gustavsson och Lennart Mårding på Riksrevisionsverket, RRV.
De arbetar på RRV-enheten Redovisning och finansiering som tillhör RRVs ekonomiska avdelning. De ansvarar för att utforma RRVs föreskrifter till bl.a. bokföringsförordningen.
Att ta med alla tillgångar i balansräkningen är ingen självklarhet. Internationellt pågår det en diskussion om det teoretiskt riktiga i det. RRV har dock fastnat för den här metoden.
– Syftet bakom själva omläggningen är ju främst att få en bättre internredovisning, säger Claes-Göran Gustavsson. Då måste man också börja med att ha en bra extern redovisning att utgå från. Då kommer t.ex. periodiseringsfrågan in.
Och för att kunna periodisera måste man aktivera tillgångarna.
Ett annat syfte med nästan samma dignitet är att få ett grepp om hur stora tillgångar staten äger. Det kan vara viktigt att veta. Tillgångarna har ju ett framtida användningsvärde.
Liknar privata regler
Effekten av omläggningen är att hela bokföringsförordningen med föreskrifter blir väldigt lik de regler som gäller för privata företag.
Visst finns det skillnader kvar. Men de är ofta ganska naturliga. Skattemässiga hänsyn behöver inte tas. Försiktighetsprincipen behöver inte tillämpas fullt ut. Kapitalbildningen ser annorlunda ut, myndigheterna har ju inget aktiekapital. Så under huvudgruppen kapital i balansräkningen har myndigheterna en annan indelning än företagen.
Till problemen hör att myndigheterna, åtminstone formellt, inte är juridiska personer. Varje myndighet utgör en del av den juridiska personen staten.
Då behövs ett avräkningsförhållande mellan varje myndighet och statsbudgeten, som har med anslagstilldelningen att göra, och ett avräkningsförhållande med statsverkets checkräkning, som är alla myndigheters gemensamma kassa.
Detta leder till lite speciella poster i balansräkningen.
På lånesidan ser det också annorlunda ut än förr. Myndigheterna kommer i fortsättningen att få låna av Riksgäldskontoret för att finansiera investeringar.
– Man kan jämföra med en kommun, säger Claes-Göran Gustavsson. Där har man ett ekonomikontor, i staten har man två – ett som har en bankfunktion (riksgälden) och ett som har en redovisningsfunktion (RRV).
Behandlas som företag
– Om man jämför myndigheterna med nämnderna i en kommun blir det också skillnader. Myndigheterna gör egna externa bokslut, medan kommunens nämnder bara följer upp budgeten och kostnadsredovisningen. De statliga myndigheterna behandlas därmed mer som ett företag än vad som gäller för en kommunal nämnd Men det pågår en process att göra sammalunda på den kommunala sidan.
Förhållandet att myndigheterna inte är juridiska personer blir till sist en ren formsak, eftersom de från redovisningssynpunkt behandlas som om de faktiskt vore juridiska personer.
Myndigheterna upprättar också resultaträkningar. Men när de bokför kostnader och intäkter och får ett saldo i resultaträkningen, så är detta saldo inte något uttryck för myndigheternas resultat.
Resultat i en myndighet mäts på ett annat sätt. Det har att göra med mängden prestationer, prestationers kvalitet, måluppfyllelse och sådana saker. Dessa presenteras i resultatredovisningen (som är en slags förvaltningsberättelse).
”Årets kapitalförändring”
– Själva resultaträkningen är egentligen bara en specifikation av förändringar i kapitalet, vilket i och för sig också en vanlig resultaträkning är, säger Lennart Mårding.
Men saldot kallas inte årets vinst. Det heter ”årets kapitalförändring”. Samma uttryck används ofta även i kommunerna.
En speciell fråga är bokföringen av intäkter. Det kan för all del finnas både små och stora avgiftsintäkter i myndigheterna. Men i huvudsak är myndigheterna finansierade genom anslag.
– Då gör vi så att anslagsmedel som de tagit i anspråk bokförs som intäkt, säger Claes-Göran Gustavsson. Intäkterna är dock inget vederlag för gjorda tjänster. De motsvarar inte ett pris på en marknad. De är intäkter av mycket speciell karaktär.
Men det finns en stor fördel i att bokföra anslag som tagits i anspråk som intäkter: man känner igen sig. Tänkandet passar de grundkunskaper som man lärt sig i skolan, antingen som gymnasieekonom eller högskoleekonom. Det är lätt att associera till förhållandena på den privata sidan. Däremot kan förändringen vara ett problem för personal som varit länge i statsförvaltningen.
Enligt det gamla systemet var anslagen själva redovisningsenheten. Det var mot dem man redovisade inkomster och utgifter. Myndigheterna ska i sina nya årsredovisningar fortfarande lämna en anslagsredovisning av det slaget. Nyheten är att man i årsredovisningen kombinerar en företagsredovisning med en statlig redovisning.
– Det innebär faktiskt större krav på redovisningen än på den privata sidan, säger Claes-Göran Gustavsson. Och eftersom det också finns ett behov av att göra effektivitetsutredningar så ställs det dessutom betydligt mer komplicerade krav på internredovisningen. Underlaget från internredovisningen används ju också som underlag för den externa rapporteringen.
Ett paradigmskifte
– Det som sker är ingenting mindre än ett paradigmskifte, en förändring i det övergripande tankemönster som styr och utmärker verksamheten, säger Lennart Mårding. Det är en väldigt genomgripande förändring i synen på bokföringen som vi genomför. De regler som har gällt hittills lades fast i början av seklet för en statsförvaltning med en enkel kassamässig redovisning. Den offentliga förvaltning, som vi har nu med helt andra typer av myndigheter och tjänster, kräver en helt annan redovisning. Därtill vill man se vart pengarna går, se att man gör rätt saker och gör det så kostnadseffektivt som möjligt.
Utvecklingen mot dagens redovisning har gått stegvis. Ett stort steg var den statliga bokföringsförordning som började gälla 1980. Men i den fanns en hel del ”gummiparagrafer”. Därför kunde man i praktiken ha kvar äldre system. Nu stramar man upp reglerna och fullföljer den process som påbörjades 1980. Man kan kanske säga att det hela började redan på 60-talet när man, bland annat, skapade det statliga centrala redovisningssystemet System S. Detta har under våren bytt namn och heter numera Cosmos.
Cosmos finns i två versioner. Den ena är Cosmos S, som är gamla System S. Den andra är Cosmos Bas, som innebär att stora delar av redovisningen anpassas till grunderna för baskontoplanen. Utöver Cosmos finns också det lokala redovisningssystemet Agresso som är mest intressant för större myndigheter med egen datakraft.
Knyts till ”mjuka” frågor
Den gamla bokföringsförordningen innehöll bestämmelser av både boksluts- och årsredovisningskaraktär. Nu har årsredovisningsreglerna flyttats till den nya budgetförordningen.
I denna ingår reglerna om bl.a. resultatredovisningen, som tar upp de ”mjukare” frågorna om effektivitet, resultatstyrning och resultatmätning.
Med föreskrifterna till dessa bestämmelser arbetar en annan enhet inom RRVs ekonomiska avdelning. Den enhetens arbete ska sedan knytas ihop med de frågor som Claes-Göran Gustavsson och Lennart Mårding arbetat med.
Det är naturligtvis inte lätt att knyta samman de båda trådarna, så att 300 myndigheter kan byta redovisningssystem på ett någorlunda smärtfritt sätt.
– Men redovisningen ska anpassas till varje myndighets situation, säger Lennart Mårding. Vår uppgift är att ta fram grundläggande modeller att sätta i händerna på myndigheterna.
Inge Wennberg