Statens budgetarbete ska numera vara resultatorienterat. Till den bilden hör att myndigheterna varje år ska lämna särskilda resultatredovisningar: Men hur ska de se ut? Riksdagens revisorer finner att myndigheterna använder många olika sätt att redovisa resultat. Det finns också många sätt att tolka dem.
Staten har fått en ny budgetförordning. Budgetarbetet ska vara resultatorienterat. Och en tredjedel av myndigheterna ska vart tredje år lämna en fördjupad anslagsframställning, medan övriga två tredjedelar lämnar en förenklad anslagsframställning. På det här sättet inordnas myndigheterna i tre budgetcykler.
Men leder den nya ordningen verkligen till något resultatorienterat budgetarbete?
En viss vägledning i den frågan kommer kanske i september i år. Då ska myndigheterna i den första budgetcykeln lämna sina årsredovisningar. Förutom resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och finansieringsanalys ska dessa årsredovisningar också innehålla en resultatredovisning.
Resultatredovisningen ska visa resultatet i förhållande till det uppdrag som myndigheten fick i sitt regleringsbrev från regeringen.
Kommer resultatredovisningarna verkligen att visa detta? Går det att jämföra olika myndigheters resultat med varandra Det finns skäl att tvivla.
Riksdagens revisorer har redan utrett statens första stapplande steg mot ett resultatorienterat budgetarbete Man har granskat myndigheterna i den första budgetcykeln och deras sätt att redovisa resultat för budgetåret 1990/91.
Riksdagens revisorers rapport (nr 1991/92:2) ger en helhetssyn – en något pessimistisk sådan – på det resultatorienterade budgetarbetet. Rapporten innehåller en intressant kartläggning av några av de granskade myndigheternas sätt att redovisa sina resultat.
Presentationerna
Redovisandet präglas av variation. Här är några typfall, som presenteras i revisorernas rapport. Uppgifterna bygger på budgetdokument,
MYNDIGHETEN BERÄTTAR OM VERKSAMHETEN. Man ger en orienterande redogörelse för sin verksamhet. Något resonemang om vad den har lett till förs inte.
Exempel: ”Den anslagsfinansierade fastighetsrättsliga rådgivningen bedrivs på alla organisationsnivåer men har sedan länge haft sin tyngdpunkt på den lokala rådgivningen från fastighetsbildningsmyndigheterna till kommunerna i plangenomförandefrågor.” (Lantmäteriverket.)
MYNDIGHETEN BESKRIVER HUR DEN ARBETAT. Man redovisar sitt resultat i form av antalet ärenden som handlagts eller vilka aktiviteter man deltagit i.
Exempel: Livsmedelsverket berättar om ett redan 1986/87 påbörjat handlingsprogram för kost och hälsa. Verket redogör för innehållet i programmet, hur det är organiserat samt vilka studier och aktiviteter verket genomfört eller deltagit i.
VERKSAMHETEN EXPANDERAR. Myndigheten pekar på volymökningar. På så vis antyder man att verksamheten blivit mer effektiv.
Exempel:
Riksrevisionsverket berättar hur kostnaderna för att driva och utveckla det statliga centrala redovisningssystemet (system S) förändrats i fasta och löpande priser. Antalet transaktioner har ökat. Beträffande redovisningsrevisionen redogör verket för hur de senaste årens granskningar bl.a. resulterat i att antalet orena revisionsberättelser fördubblats.
MAN GER NYCKELTAL. Myndigheterna antyder resultat genom att jämföra utvecklingen av nyckeltal. En storhet relateras till någon annan. Olika storheter vägs samman med hjälp av något poängsystem.
Exempel: Riksåklagaren viktar sina mål efter typ, antal misstänkta och förekomsten av tvångsmedel. Som särskilda prestationer räknas också de resor som följer med verksamheten.
PRODUKTIVITETEN MÄTS. För vissa verksamheter har förändringar i relationstalen räknats om till förändringar i produktivitet.
Exempel:
Riksförsäkringsverket jämför sammanvägd prestationsvolym och real resursförbrukning för att via måttet kostnader per sammanvägd prestation beräkna produktivitetsutvecklingen 1985–89.
MAN HAR EN PLAN. Ett sätt att redovisa resultat är att jämföra sitt arbete med en plan.
Exempel:
Riksförsäkringsverket berättar att verkets uppföljning av hur försäkringskassorna decentraliserar individinriktade slag av ärenden i stort sett löper planenligt.
Tolkningarna
En sak är hur resultaten presenteras, en annan hur de tolkas. Det finns många varianter även på det området.
INGA KOMMENTARER. Siffror får tala för sig själva. Det gäller t.ex. livsmedelsverkets nyckeltal, som syftar till att beskriva verkets interna administrativa verksamhet. Läsaren får själv bedöma vad fler anställda per chef och ökade telefonkostnader per anställd säger om hur effektiv verksamheten är.
Sådana här siffror tycks, enligt riksdagens revisorer, vara valda så att läsaren intuitivt ska uppfatta att verksamheten blir mer omfattande och därmed också mer effektiv.
VERKSAMHETEN HAR BLIVIT MER EFFEKTIV. Myndigheten drar själv denna slutsats. Det gör t.ex. Riksrevisionsverket. Man följer upp tre års förvaltningsrevision och kommer fram till att cirka 65 procent av granskningsprojekten lett till åtgärder före ett visst årsskifte. Det betecknar verket som ett gott resultat.
VERKSAMHETEN HAR BLIVIT SVÅRARE. Verksamhet och arbetsuppgifter beskrivs på ett sådant sätt att verksamheten blivit mera komplex och uppgifterna därför mer kvalificerade. Orsakerna till att arbetet blivit svårt kan både sökas utanför myndigheterna och bero på myndigheternas egna ambitioner.
PRODUKTIVITETEN HAR SJUNKIT MEN... Vissa myndigheter redovisar sjunkande produktivitet. Förklaringar av olika slag lämnas. Livsmedelsverket förklarar sjunkande produktivitet under flera år med minskad slaktvolym. Men det måste ständigt finnas tillräckligt med personal för att klara slakteriernas produktionstoppar, påpekar man.
Ambivalens
Riksdagens revisorer finner hos myndigheterna en ambivalent inställning till sådana resultat som inte kan hänföras till myndigheternas egna åtgärder.
Det kan gälla resultat till följd av konjunkturen eller administrativa beslut som ökat antalet ärenden. Eller ny teknik som myndigheterna inte själva utvecklat.
Ofta vill myndigheterna tala om framtiden även i redogörelser som gäller uppnådda resultat. En koppling till regeringskansliets arbete är tydlig. Resultatredovisningen skiljer sig då inte mycket från en traditionell anslagsframställning.
Livsmedelsverket ägnar t.ex. mindre än en halv sida åt att berätta om det som varit men tre gånger så mycket åt de ”utvecklingslinjer” som kan skönjas.
Även Riksrevisionsverket betonar sina slutsatser om framtiden i stället för att betona resultaten som sådana.
Riksdagens revisorer ser den nya budgetprocessen som misslyckad i ett antal avseenden.
Myndigheternas resultatredovisningar gav inte det underlag för att ompröva verksamheten eller delar av den, som hade förutsatts när den nya budgetprocessen infördes.
Dessutom omprövades den statliga verksamheten inte väsentligen inom ramen för själva budgetprocessen. Viktiga beslut om förändringar fattades i stället vid sidan av budgetprocessen.
Regeringens redogörelser i budgetpropositionen ledde inte till någon fördjupad budgetprövning i riksdagen. I stället blev budgetberedningen i en del fall summarisk.
De mål och riktlinjer som angavs för myndigheternas verksamhet var inte alltid av övergripande eller principiell karaktär, som de skulle vara. Många myndigheter fick i stället ganska detaljerade föreskrifter.
Passar inte politiken
Revisorerna menar också, av flera skäl, att formerna för den nya budgetprocessen inte passar för politiskt styrd verksamhet.
Indelningen i fasta budgetcykler gör att den fördjupade budgetprövningen måste göras oberoende av det politiska intresse som finns för en viss verksamhet.
Med budgetprocessens treåriga ”tidtabell” är risken stor att viktiga frågor inte kan behandlas när de är intressanta. I stället tas de kanske upp vid någon annan tidpunkt.
Att väsentliga delar av underlaget ska hämtas från de statliga myndigheterna själva innebär att myndigheternas bedömningar av sin egen verksamhet kan få ett dominerande inflytande över budgetarbetet, säger revisorerna också.
Den långsiktighet som är tänkt i budgetarbetet leder till att förändringar, som behöver beslutas snabbt, görs vid sidan av budgetprocessen.
Revisorerna anser att riksdagen måste delta i budgetarbetet mer aktivt. Riksdagen måste få bättre underlag för sina beslut.
Revisorerna vill dock inte ha någon ny modell för det statliga budgetarbetet. Men det måste bli mer flexibelt och verklighetsnära. Statsmakterna behöver beslutsunderlag från olika uppgiftslämnare och intressenter med olika grad av tillförlitlighet. De behöver fatta beslut vid olika tidpunkter och med olika tidsperspektiv. Olika styrformer behövs i olika sammanhang. Genom att utnyttja en mångfald informationskällor och beslutsformer kan regeringen och riksdagen stärka sitt inflytande över förvaltningen. Då kan statsmakternas budgetarbete blir mer resultatorienterat.
Inge Wennberg