Vem bestämmer i kommunala bolag?

Ulf Gometz och Sten Losman fortsätter sin i förra numret inledda diskussion om hur kommunallagens och aktiebolagens krav står mot varandra i ledningen av de kommunägda bolagen. Reglerna är otydliga och opraktiska, hävdar författarna.

Vidstående utdrag ur en hypotetisk revisionsberättelse avslutade vår artikel i Balans 4/1993 om ”Offentlighetsprincipen och de kommunala bolagen”.

Formuleringen är i diskussionens intresse något tillspetsad – men inte mycket.

Bakgrunden är bestämmelsen i den nya kommunallagens 3 kap. 17 § att kommunfullmäktige i kommunägt bolag bl.a. skall ”3. se till att fullmäktige får yttra sig före beslut i principiella frågor eller ärenden av större vikt...”

Det krävs inte något större mått av fantasi för att inse att en sådan bestämmelse bäddar för problem och osäkerhet. Vilka frågor och yttranden måste bolagets styrelse framlägga för fullmäktige innan beslut, som styrelsen enligt aktiebolagslagen har skyldighet, befogenhet och behörighet att fatta, kan tas? Var går gränsen och vem bestämmer var gränsen går, dvs. vem har tolkningsföreträde?

Problemet är ”ärenden av större vikt”. ”Principiella frågor” får väl anses vara basförutsättningar sådana som föremålet för bolagets verksamhet och liknande. Det faktum att lagstiftaren gjort ett tillägg om ”ärenden av större vikt” kan emellertid inte tolkas på annat sätt än att kravet på väsentlighet i det fallet inte är lika stort.

Vad är då ”ärenden av större vikt”? I allmänt språkbruk och i bolagsstyrelsernas föreställningsvärld torde exempelvis följande anses vara ärenden av större vikt:

* anställande av ny verkställande direktör;

* köp av rörelsedrivande dotterbolag;

* betydande investering, upplåning och pantsättning;

* tecknande av ekonomiskt betydelsefullt leveranskontrakt etc.

Är de det i kommunallagens mening?

Det har sagts i diskussionen efter bestämmelsens tillkomst att det kan ”rimligen bara vara fråga om att ändra bolagets affärsinriktning och verksamhet i grunden”. Det är möjligt att det är så det är tänkt, men lagformuleringen ger inte stöd för den tolkningen. Om ett bolag under ett år inte har hänskjutit något ärende till kommunfullmäktige skulle frågan kunna ställas till dess styrelse ”Har ni inte fattat ett enda beslut av större vikt”?

För den som arbetat praktiskt med beslutsprocessen i ett aktiebolag blir föreskriften i många fall obegriplig och verklighetsfrämmande. Aktiebolagslagen har ju uppenbart i den operativa effektivitetens intresse skapat beslutsorgan, styrelse och verkställande direktör, som inom av ägarna/bolagsstämman lämnade ramar får och skall utan onödigt dröjsmål fatta egna beslut. Lagen har till och med av nödvändighet måst ge verkställande direktören rätt att under den löpande förvaltningen själv ta mycket viktiga beslut. Att avvakta med beslut till dess att kommunfullmäktige fått möjlighet att diskutera och yttra sig är orealistiskt.

Författningsenlig tystnadsplikt kan inte sättas ur spel

Vi har i den tidigare artikeln om offentlighetsprincipen hävdat att exempelvis en författningsenlig tystnadsplikt inte kan sättas ur spel av föreskrifter om offentlighet som ägaren låtit bli gällande i bolaget. Det är vår bestämda uppfattning att inte heller instruktioner från ägare som strider mot aktiebolagslagens regler om vårdnadsplikt, befogenhet, behörighet och ansvar kan ta över. Därmed skulle alltså problemen i praktiken bli mindre. Men vad händer om befogenhetsinskränkningarna skrivs in i bolagsordningen?

Följande paragrafer är tagna ur ett allmännyttigt bostadsaktiebolags bolagsordning, infogade där under 1992 på rekommendation av branschorganisationen SABO:

§ X 1

Allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.

§ X 2

Bolaget skall bereda kommunfullmäktige i de kommuner som äger bolaget möjlighet att yttra sig innan beslut i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt fattas.

Bolaget i fråga har fem ägarkommuner. Här har alltså skrivits in en skyldighet för styrelsen att före beslut i ”ärenden av större vikt” höra fem kommuners fullmäktige. Det är inte något enstaka fall, det finns redan i många bolag. Kommunförbundet har i sin skrift ”Den nya kommunallagen och de kommunala företagen” valt att föreslå bolagsordningen som instrument för att stadfästa begränsningarna i bolagens handlingsfrihet.

Aktiebolagens lagstadgade organisation bygger på presumtionen att bolagsstämman/ägarna inte kan och inte skall styra och leda bolaget utan att detta skall ske genom bolagsorganen styrelse och verkställande direktör. Stämman utövar normalt sin makt genom att tillsätta och avsätta styrelsen samt i övrigt ge ramarna för verksamheten bl.a. genom att fastställa bolagsordningen. Mellan bolagsstämmorna är det styrelsens rätt och skyldighet att fatta beslut.

Det är enligt vår uppfattning ingen tvekan om att ovan nämnda befogenhetsinskränkningar i kommunallagen kommer i konflikt med aktiebolagslagens organisationsregler. Redan formuleringarna i de båda lagarna ger anledning till förbistring: ”Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter” enligt ABL 8 kap. 6 §. Enligt kommunallagens föreskrift skall fullmäktige i de kommuner som äger bolaget beredas möjlighet ”yttra sig” innan beslut i verksamheten av principiell betydelse eller annars av större vikt fattas. Innebär detta enbart att styrelsen skall se till att fullmäktige fått tillfälle att ge sin mening till känna eller måste styrelsen också följa denna meningsyttring?

I ABL 8 kap. 6 § sägs också: ”Verkställande direktör får därjämte utan styrelsens bemyndigande vidtaga åtgärd som med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet är av osedvanlig beskaffenhet eller stor betydelse, om styrelsens beslut ej kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verksamhet.” T.o.m. en verkställande direktör får alltså ta sådana beslut enligt aktiebolagslagen: hur förhåller sig då

”åtgärd av osed vanlig beskaffenhet” eller åtgärd ”av stor betydelse”

till

”principiell natur” och ”större vikt”?

Styrelsen måste som nämnts primärt handla efter aktiebolagslagens regler men däri ingår också att följa bolagsordningen. För revisorerna gäller enligt ABL 10 kap. 10 § att om ”styrelseledamot eller verkställande direktör eljest handlat i strid mot denna lag eller bolagsordningen skall det anmärkas i berättelsen”.

Det innebär såvitt vi förstår att om styrelsen i ovannämnda allmännyttiga bostadsaktiebolag fattar beslut i fråga av större vikt utan att först inhämta yttrande från de fem ägarkommunernas fullmäktige så skall det anmärkas i revisionsberättelsen.

Affärsmässiga konsekvenser

Inskrivandet av föreskriften om befogenhetsinskränkningarna i bolagsordningen får också en annan effekt: den blir offentlig. Detta kan få affärsmässiga konsekvenser.

De som gör affärer med bolaget förmodas känna till innehållet i bolagsordningen. De har all anledning att fundera över vilken behörighet styrelse och VD har att företräda bolaget. Föranleder den tilltänkta affären med bolaget ett beslut i principiell fråga eller ärende av större vikt? Då måste styrelsen enligt bolagsordningen låta fullmäktige yttra sig före bolagets beslut. Gäller den ingångna överenskommelsen med bolaget? Nu? Senare? Eller aldrig om fullmäktige ogillar det tilltänkta beslutet?

Om styrelsen och VD inte frågar kommunfullmäktige före beslut i en principiell fråga, har de brutit mot bolagsordningen. Det kan då enligt Aktiebolagslagen 15 kap. 1 § bli aktuellt med ett personligt skadeståndsansvar om styrelseledamot eller VD vållar skada för aktieägarna eller annan genom överträdelsen. Vi är inte övertygade om att det allmänt sett är befogat med ett större personligt skadeståndsansvar i kommunägda aktiebolag än i andra aktiebolag.

Vi har redan ställt frågan om vad lagstiftaren menar med ”sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.” En liknande men inte helt likalydande formulering finns i kommunallagens föreskrift om vad som är fullmäktiges uppgifter (kommunallagen 3 kap. 9 §). Där talas om ”ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget”.

”Av större vikt” för kommunen eller för bolaget?

Skall bolaget inhämta fullmäktiges yttrande enbart om frågan är av principiell betydelse eller av större vikt för kommunen eller också i de fall frågan är av sådan betydelse för bolaget. Kan en fråga som inte är principiell för bolaget ändå vara principiell för kommunen? Har VD i bolaget berövats sin rätt och befriats från sin skyldighet att besluta i alla ärenden inom ramen för den löpande förvaltningen och dessutom vidta åtgärder som med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet är av osedvanlig beskaffenhet eller av stor betydelse, om styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verksamhet? (Aktiebolagslagen 8 kap. 6 §.)

Frågorna på detta område är många och svåra att besvara. Förarbetena lämnar endast ringa vägledning. Propositionen till kommunallagen (1990/91:1175. 162) lämnar endast följande besked:

”Fullmäktiges yttrande skall inhämtas i frågor av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Det kan t. ex. gälla ändring av bolagsordning, ändring av aktiekapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag samt förvärv av aktierna eller del av aktierna i annat företag. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av regleringen.”

Vissa av de ärenden som exemplifieras i propositionen är sådana att det av bolagsrättsliga skäl fordras ett beslut av ägaren/kommunen. Andra ärenden är sådana att de ofta föranleder ett ekonomiskt tillskott från ägaren/kommunen.

En betydande osäkerhet råder alltså om vad som i övrigt kan vara frågor av principiell art eller annars av större vikt. Med hänsyn härtill torde det ytterst sällan finnas anledning för en revisor att göra påpekanden om styrelsen underlåtit att samråda med kommunen.

Av praktiskt affärsmässiga skäl går det emellertid inte att bortse från andra olägenheter med de restriktioner i bolagsorganens beslutanderätt som kommunallagen förutsätter. Att samråda med kommunfullmäktige tar tid. Först måste det hållas ett styrelsemöte i bolaget. Ledamöterna i kommunstyrelsen och fullmäktige är inte benägna att ta ställning utan att veta hur deras meningsfränder i bolagsstyrelsen ställt sig. När framställningen kommit in till kommunstyrelsen är det normalt att ärendet beredes av tjänstemän och kanske också av ett arbetsutskott inom kommunstyrelsen. Därefter tar kommunstyrelsen ställning i ärendet och överlämnar det till kommunfullmäktige för yttrande. Hela denna procedur tar – såsom ovan sagts – tid, uppskattningsvis en eller ett par månader, beroende på sammanträdesfrekvens. Det ligger i sakens natur att det kan ta längre tid om företaget ägs av flera kommuner.

En annan olägenhet kan offentligheten i förfarandet innebära. Det är svårt både av legala och praktiska skäl att hemlighålla uppgifter som bolaget lämnar till kommunen för att frågan skall kunna behandlas i fullmäktige.

Med detta inlägg har vi velat visa att de nyligen införda reglerna om hur kommunerna skall styra sina bolag är otydliga och opraktiska. Lagstiftningen vittnar om svårigheterna att förena reglering av en politisk samhällelig verksamhet med affärsverksamhet. Reglerna skapar så stor osäkerhet och så stora olägenheter att en översyn är omedelbart påkallad. Vid en sådan översyn bör man betänka att kommunerna inte har sina bolag för att man där skall ägna sig åt politiska frågor utan för att bolagen skall få något gjort.

Auktor revisor Ulf Gometz är verksam vid Ernst & Young och professor vid Göteborgs universitet. Sten Losman är stadsjurist i Göteborg. De medverkade senast i Balans nr 4/93.