Balans nr 2 1994

Offentligt forum: Trehundra deltagare diskuterade offentlig redovisning och revision

När FAR och RRV tillsammans arrangerade Forum för offentlig redovisning och revision i januari 1993 kom det ca 270 intresserade till premiären för att diskutera och lyssna. Det betecknade arrangörerna som en succé som överträffade deras vildaste förväntningar.

Andra gången kom det ännu fler: det fanns omkring 300 namn på deltagarlistorna när man samlades på Sheraton i Stockholm den 18 januari.

På programmet efter de inledande anförandena av RRVs Inga-Britt Ahlenius och Landstingsförbundets Monica Sundström stod sammanlagt åtta seminarier och en avslutande paneldebatt.

Hur ska man mäta resultatet av offentlig verksamhet?

Många talare och många diskussioner kom även denna gång att fokusera på frågan om vilket resultatmått som rimligen kan och bör användas i den offentliga verksamheten. Att bara mäta en skattefinansierad verksamhet, som syftar till att ge medborgarna vård och andra nyttigheter, med en enkel siffra ”resultat i kronor” på nedersta raden var enligt de flesta debattörer naturligtvis skäligen meningslöst.

Först upp i talarstolen var FARs ordförande Staffan Gavel som hälsade de närvarande välkomna:

– Detta forum skall vara och kommer att vara en mötesplats och en utsiktspunkt för oss som syssla med redovisning och revision. Här kan vi skapa och utveckla de nödvändiga kontaktnäten och kanalerna mellan privat och offentlig sektor, sa han.

Ahlenius inledde med institutionernas betydelse

De båda inledningsanförandena hade fått den gemensamma rubriken Redovisning och revision i en föränderlig värld och först ut var RRVs relativt nyutnämnda generaldirektör Inga-Britt Ahlenius. Hon tog sin utgångspunkt i nobelpristagaren Douglass Norths arbeten kring institutionernas betydelse för den ekonomiska utvecklingen.

I renässansens italienska stadsrepubliker med stor handel och stort välstånd utvecklades den bokföring och redovisning som vi nu känner och nedtecknades i samlat skick för i år femhundra år sedan.

– Det var naturligtvis ingen slump att välståndet, institutionerna och regelverket utvecklades samtidigt och i samspel, sa hon.

Inga-Britt Ahlenius påminde om att nu efter 80-talets erfarenheter väntade en renässans för lag och ordning och institutioner – också för kontrollanterna i den offentliga sektorn. Dramatiska förändringar i omvärlden och lika dramatiska förändringar av statsskuld och budgetunderskott i vårt eget land ställer nu helt andra och mycket hårdare krav. Politiker och andra beslutsfattare vill ha bättre underlag och kräver större effektivitet av verksamheterna.

Från anslagsstyrning till resultatstyrning

– Det är stort förändringsarbete som pågår när staten nu går över från anslags- till resultatstyrning. Vi har fått privatiseringar och strukturomvandlingar och dessutom en mycket tydligare rollfördelning där myndigheterna står friare och inte utsätts för samma detaljstyrning.

Men när det nu kommer resultatrapporter från olika myndigheter som grund för besluten aktualiseras den centrala frågan:

– Hur mäter man? Det är mycket svårt att hitta rättvisande mått och det kräver ett omfattande och utmanande utvecklingsarbete för att kunna fastställa vad som är resultatet av olika myndigheters verksamhet, sa Inga-Britt Ahlenius.

De ökade kraven på återrapportering kräver också en bättre kontroll. Och när det gäller privatiseringarna måste skattebetalarnas intressen också bevakas. Här handlar det ofta om att mäta effektivitet utan hjälp av marknaden – som gör den största delen av det jobbet i den privata sektorn.

Ett av svaren måste bli revision menade Riksrevisionsverkets generaldirektör och fortsatte:

– Revisionen i den statliga verksamheten ska ta tillvara skattebetalarnas intressen med hjälp av regelverket, framhöll Inga-Britt Ahlenius. Vi reviderar i två dimensioner. Dels den årliga revisionen som sker under offentlig insyn, men på flera sätt kan jämföras med revision i den privata sektorn. Dels har vi effektiviserings- eller förvaltningsrevision som sker i form av punktvisa nedslag.

Avslutningsvis betonade hon att det måste vara en del i demokratin att utveckla en relevant och transparent redovisning.

– Staten är faktiskt en jättekoncern med 700 miljarder i balansomslutning och medlen måste användas ansvarsfullt och effektivt.

Efter Inga-Britt Ahlenius övertog verkställande direktören i Landstingsförbundet Monica Sundström mikrofonen. (Båda inledningstalarna har f.ö. ett förflutet i finansdepartementet.)

Sundström: Har vi givit oss tid att anpassa redovisningen?

– Det är viktigt att följa upp alla förändringar, sa Monica Sundström. Kanske ger vi oss inte tillräcklig tid att anpassa redovisningen inom vårt område till ny organisation och nya principer.

Kanske uppstår också ett slags ”moment 22” när de knapp are resurserna inte vill räcka till sådant som att förbättra redovisningen vilket behövs just när resurserna är knappa...

Monica Sundström gav några exempel på några av de viktigaste förändringarna:

* medborgarnas krav och förväntningar

* anställdas krav på sitt arbete

* begränsade ekonomiska resurser

* förändrade finansieringsformer

* fler och högre avgifter

* ifrågasättandet av den offentliga sektorns expansion

* konkurrens, privatisering, bolagisering

Ny lagstiftning och nya regler anpassar sig dock till den nya verkligheten:

Årsredovisningarna ska upprättas enligt god revisionssed och en referensgrupp arbetar med de frågorna.

– Intresset måste ju fokuseras på vad man har gjort för pengarna, sa Sundström och påpekade att fullmäktige nu också ska ge medborgarna möjlighet att ställa frågor om ekonomin.

Allt fler kommuner och landsting går över till baskontoplanen samtidigt som nya organisationsmodeller och den nya ansvarsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting – framför allt vad vad gäller sjukvården – också påverkar redovisningen.

Landstingens huvuduppgift är ju vårdfrågorna och Monica Sundström gav här en utförlig genomgång av förändringar som är på gång – eller redan har genomförts – inom den sektorn. Grundbulten är att man skiljer beställaren och utföraren: politikerna blir medborgarnas företrädare och beställer sjukvård av utförarna, som kan ha betalt på olika sätt – efter prestation eller genom abonnemang över viss tid.

– Patienterna har fått valfrihet i alla landsting, berättade Monica Sundström. Men det har inte lett till några dramatiska förändringar, det är bara ett par procent av alla patienter som har bytt sjukhus.

Inbyggda konflikter

Systemet har också inbyggda konflikter:

– En sak är att politikerna ju inte vet vad patienten tänker välja när han beställer vårdresurserna. En annan att det kan få ekonomiska konsekvenser om en patient vill gå till ett annat landsting.

Hälso- och sjukvården har nu börjat arbeta med ett mer industrialiserat sätt att lägga upp sin produktion och tänker i termer av lager, ledtider, noll fel och platt organisation.

– Det här passar bäst för kirurgin, sämre för t.ex. vård av äldre, sa Monica Sundström.

Och katalogen över anpassningsproblem när man ska försöka få verksamheten marknadslik tycks med nödvändighet lång, särskilt i bistra ekonomiska tider då olika myndigheter och huvudmän gärna försöker lägga över kostnaderna på någon annan.

Till detta kommer alltså att inte minst vården har utomordentligt svårt att definiera sitt resultat i ekonomiska termer. Problemen med definitioner och jämförbarhet är många och stora.

Dessutom kommer de politiska målen ibland i otakt med de nya reglerna. Problemen med den offentliga sektorns pensionsskulder är välbekanta, på Sheraton tog den debatten ny FARt när Monica Sundström berättade om hur redovisningen av denna skulds ökning påverkade sektorns resultaträkning med några miljarder som man hellre hade velat använda till vården.

Efter hennes anförande frågade Ulf Gometz, professor och auktor revisor, om Landstingsförbundets ledning menade att det var själva redovisningsprincipens fel att det blev fem–sex miljarder mindre till vårdinsatser p.g.a. den ökande pensionsskulden.

Svaret som Monica Sundström och hennes chefsekonom Sven Hegelund gav Ulf Gometz tillfredsställde inte alla åhörare. Frågan om politiker som skulle vilja kunna ”tänka bort” pensionsskulden när det är ont om pengar återkom flera gånger under dagen.

Bengt Holmquist och Pär Trehörning