Riksrevisionsverkets betydelse för samhället har ökat mycket kraftigt i och med den nya styrningsfilosofi som statsmakterna tillämpar. Myndigheterna har fått större frihet. Men friheten har sitt pris. Den kräver ökad kontroll i form av bl.a. revision. Den ställer höga krav på myndigheternas rapportering till statens ”koncernledning”, dvs. regeringen. För RRV, statsmakternas egen ”revisionsbyrå”, ställer detta stora krav på kompetens och kunskap. För kompetensen svarar cirka 400 medarbetare. Och kunskapen – den är unik. På inget annat ställe torde det finnas så stor samlad kunskap om svensk statsförvaltning. Balans har intervjuat RRVs generaldirektör Inga-Britt Ahlenius. Vi har också talat med Ingemar Segergren, chef för effektivitetsrevisionen, och Kjell Larsson, chef för den årliga revisionen. Arbetet med den årliga revisionen utförs till närmare 30 procent med hjälp av privata revisionsbyråer.
Varje år i december lämnar riksrevisionsverket en rapport till regeringen. Den visar det ekonomiadministrativa läget i staten. Den presenterar iakttagelserna från RRVs revisionsarbete. Rapporten är på mindre än 100 sidor. Men intrycket är tydligt: RRV vet oerhört mycket om statsförvaltningen och om hur den kan förbättras.
– Ja, RRV är en stor kunskapsbank, säger Inga-Britt Ahlenius, generaldirektör. RRVs samlade kunskap om den offentliga sektorn är unik.
Det enda man möjligen skulle kunna jämföra med är budgetavdelningen i finansdepartementet, där Inga-Britt Ahlenius tidigare var budgetchef. Men där finns bara cirka 40 personer.
RRV har över 400 människor på tre avdelningar: effektivitetsrevisionen, den årliga revisionen samt den ekonomiska avdelningen (som utvecklar och tillhandahåller principer, metoder, rutiner och system för ekonomisk styrning och uppföljning i statens verksamhet)
Ny styrningsfilosofi
RRVs betydelse har ökat kraftigt sedan regeringen 1988 beslutat om en ny filosofi för att styra statlig verksamhet.
Tidigare styrde statsmakterna med detaljer. Det var regleringsbrev och anslag med detaljerade föreskrifter om hur pengarna skulle användas.
I den nya styrningsfilosofin är honnörsorden delegering, resultat och – revision. Myndigheterna har fått stor frihet att använda sina resurser. Ramregler har ersatt detaljregleringen. Priset för friheten är att myndigheternas resultat ska återrapporteras till regeringen. Och på vägen dit ska årsredovisningarna revideras.
– Likheten med privat verksamhet är väldigt tydlig, säger Inga-Britt Ahlenius. Staten är som en jättekoncern med en omslutning på över 800 miljarder. Koncernledningen, dvs. regeringen, ska ha in rapporter från sina ”döttrar” – låt vara att myndigheterna inte är självständiga juridiska personer utan bara delar i staten – och rapporterna ska revideras av regeringens ”revisionsbyrå” RRV.
Att införa den nya styrningsfilosofin är ingen liten utvecklingsprocess. Arbetet är ingalunda färdigt. Detta påverkar naturligtvis revisionsarbetet – och iakttagelserna.
– Att gå från detaljstyrning till resultatstyrning är ett stort kulturskifte, säger Inga-Britt Ahlenius. Fokus flyttas från att diskutera marginella resurstillskott till att kräva resultat. Det handlar mindre om hur mycket anslag man gör av med och mycket mer om vad man åstadkommer för pengarna.
Övergången sker successivt. Först under det här budgetåret har alla myndigheter fasats in i det nya systemet. Först nu är hela myndighetsvärlden inne i den nya styrfilosofin.
Inga-Britt Ahlenius betecknar förändringen som den största förvaltningsreformen någonsin i Sverige, åtminstone sedan Axel Oxenstierna organiserade statsförvaltningen på Gustav II Adolfs tid.
Hur mäta resultat?
– Vi är i full FARt med att genomföra ett jätteprojekt. Jag har varit aktiv i det redan från finansdepartementet och nu är jag på RRV för att se till att det fullföljs på den här nivån, säger Inga-Britt Ahlenius.
– Man kan lugnt säga att när regeringen lanserade den nya styrningen 1988 så var ett honnörsord också pragmatism. Man skulle inte göra om misstagen från den s.k. programbudgeteringens dagar på 70-talet.
Då hade man en övertro på planering, målnivåer etc. Istället skulle man förutsättningslöst gå ut lågt, låta myndigheterna beskriva sina verksamheter. I en dialog med statsmakterna skulle så småningom utkristallisera sig målformuleringar som var relevanta och möjliga att utvärdera. Sedan skulle man mäta resultat.
Ingen visste egentligen 1988 hur man mäter resultat i statlig verksamhet. Nu är man i alla fall en bit på väg.
– Det fanns en viss skepsis när den nya filosofin presenterades, säger Inga-Britt Ahlenius. Dels handlade det ju om att släppa detaljstyrningen av vad man får och inte får göra. Dels gällde det frågan om hur man mäter resultat. Hur skulle man mäta resultat i en verksamhet med motstridiga mål, t.ex. både effektivitet och rättssäkerhet? Hur skulle man mäta resultat i myndigheter som alla är unika?
Det är inte som i privat verksamhet. Där mäts resultaten mot marknaden: svarta eller röda siffror. Företagsledningen får fortlöpande information. Det är väldigt enkelt att på så sätt mäta effektiviteten.
Men hur mäts effektiviteten i Kemikalieinspektionen, Nationalmuseum, Socialstyrelsen, Riksförsäkringsverket eller Husgerådskammaren?
– Även om många frågor återstår att lösa så är myndigheterna i regel väldigt intresserade och aktiva i den nya styrningsprocessen, säger Inga-Britt Ahlenius. De ger inte upp bara därför att det är svårt. Den nya filosofin är en sporre för verksamheterna.
Det kan t.ex. vara roligt för Husgerådskammaren att se att man har reparerat tre dräkter för 4.000 kr jämfört med förra året då man kanske hann med två och det kostade 5.000. Det är roligare än att i april konstatera att 85 procent av anslaget är slut – och stå där och fråga sig vad man ska ta sig till.
Redovisningsinformation
I alla händelser behöver myndigheterna relevant information från sin redovisning. De cirka 300 myndigheterna med en total omslutning på 800 miljarder har också fått en ny statlig redovisningsmodell – både för att kunna ta fram något slags resultat och för att kunna återrapportera till statsmakterna hur man använt sina pengar. Hur anslagen förbrukats måste man självfallet fortfarande veta. Regeringen måste ha koll på budgetläget och ha underlag för sina budgetprognoser.
– Att vara ekonomichef i en myndighet i dag liknar i många avseenden motsvarande jobb i det privata näringslivet men det är mer komplicerat på grund av kraven på att ge information till statsmaktsnivån.
Den nya redovisningsmodellen har utvecklats av RRV. Den kan sägas vara en förutsättning för att koncernledningen, dvs. regeringen, ska kunna utöva sitt ledarskap och styra den statliga verksamheten.
På statlig koncernnivå finns dock inga riktiga resultatmått. Det går inte att ha.
– Man kan inte bara lägga ihop resultaten från Kemikalieinspektionen och Invandrarverket, säger Inga-Britt Ahlenius. Men vi försöker att myndighetsvis och ”branschvis” få fram olika slags relevanta mått.
Det som främst ska mätas är produktivitet och effektivitet. Det är inte så intressant att bara veta hur många ärenden som handlagts och vad det har kostat. Eller hur många möten som hållits med personer som är intressanta för verksamheten.
– Det viktiga är vilken effekt man åstadkommer i verkligheten, säger Inga-Britt Ahlenius. Har det hänt något i samhället till följd av myndighetens existens och dess åtgärder?
Det är kanske inte så lätt att säga. Därför har RRV en omfattande utbildning av generaldirektörer, ekonomichefer, bokförare, controllers m.fl. som arbetar i myndigheterna – så att de ska lära sig hur man presenterar resultat.
En myndighets verksamhet kan egentligen aldrig mätas isolerat från vad som händer i omvärlden.
Ta t.ex. Biografbyrån som granskar importerad film med tanke på våldsinslag m.m. Vad är dess allmänna mål?
Ja, chefen för Biografbyrån kan konstatera att man har till uppgift att minska kriminaliteten.
– Men samtidigt kan hon se att det finns flera andra myndigheter som är i högsta grad involverade i den ambitionen, säger Inga-Britt Ahlenius. Polisen, tullen, Kriminalvårdsstyrelsen och skolan är några exempel.
Frågan blir då: hur medverkar just Biografbyrån till att nå målet? Vad gör polisen etc?
– Det är bra att myndigheterna inte säger att ”sånt går inte att svara på”. De tycker tvärtom att det är spännande att delta i ett utvecklingsarbete som går ut på att tala om för skattebetalarna vad pengarna går till.
– Detta är ett jätteprojekt, säger Inga-Britt Ahlenius. Det har stor aktualitet, dels på grund av att statsfinanserna ser ut som de gör, dels därför att statsmakterna behöver goda beslutsunderlag.
Att ta ställning till besparingar och omprövningar av statens engagemang är en del av RRVs uppgift.
– Men vi ska också se till staten arbetar med kvalitet och hög effektivitet på de områden där staten verkligen ska vara med, säger Inga-Britt Ahlenius. Det hör till legitimiteten i den offentliga verksamheten.
Revisionen en central länk
En central länk i den nya styrningskedjan är revisionen:
– När man styrde med detaljer gick det bra att klara sig nästan utan revision. Det går inte alls i dag när ett ramregelverk sätter upp gränserna på ett sätt som ska ge ”marknadsmässiga förutsättningar” för det jobb som ska göras.
Till marknadsförutsättningarna hör bl.a. ändringar i momsredovisningen som gör det likvärdigt att producera tjänster internt eller köpa dem utifrån. Det finns nya regler för leasing. Och myndigheterna ska låna i Riksgäldskontoret för att finansiera investeringar. Räntor och amorteringar ska klaras via det löpande förvaltningsanslaget. Det är sådant som skapar frihet att handla rationellt.
– Men friheten på myndighetsnivå förutsätter en starkare kontroll, säger Inga-Britt Ahlenius.
Den kontrollen utövar RRV dels i den årliga revisionen, som liknar den som finns i privat verksamhet, dels i effektivitetsrevisionen.
Den årliga revisionen är, som namnet säger, inriktad på att granska årets verksamhet och årets resultat – med de svårigheter som ligger i att mäta årets resultat.
Effektivitetsrevisionen arbetar däremot inte årsvis och myndighetsinriktat. Den har andra ansatser. Man granskar t.ex. Invandrarverkets asylförläggningar, systemet för förtidspension, omställningsstödet till jordbruket etc. – för att se hur de här sakerna fungerar i verkligheten.
– Effektivitetsrevisionen ersätter i viss mån det som i privat verksamhet kallas ”marknaden”, säger Inga-Britt Ahlenius. Den privata marknaden avspeglas i företagets effektivitet, dvs. resultatet. I avsaknad av marknad så arbetar effektivitetsrevisionen med att fråga: arbetar man effektivt? Når man sina mål? Kan man se några effekter i samhället av de resurser som används?
Korta ”ledtider”
I rapporten ”Det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat” som RRV skickar till regeringen i december sammanfattas verkets hela kunskapsmassa varje år. Bakom den rapporten ligger bl.a. nära 400 revisionsberättelser och ett stort antal revisionsrapporter till styrelserna.
Resultatet sammanfattas där på ett sätt som måste vara direkt användbart för regeringen. Detta är viktigt därför att det är bråttom. Över huvud taget är ledtiderna i hela det här sammanhanget mycket korta. Tidtabellen ser ut så här:
1) Den 30 september får RRV in myndigheternas årsredovisningar och har då bara två månader på sig att gå igenom all denna information.
2) Den 1 december får regeringen RRVs rapport. Man har då rent praktiskt bara 20 dagar på sig att ta ställning och i budgetpropositionen i januari berätta om åtgärder med anledning RRVs rapport.
3) Regeringen återkommer dock i kompletteringspropositionen där man för riksdagen anmäler åtgärder som vidtagits med anledning av rapporten.
Allvarliga påpekanden
– Vi hade en del allvarliga påpekanden i den senaste rapporten, säger Inga-Britt Ahlenius.
Det gäller t.ex. hur man ombildar och avvecklar statliga verksamheter. Statens, dvs. skattebetalarnas, intressen måste tillgodoses. Man får inte sälja ut verksamheter för billigt.
Andra invändningar handlar om myndigheter som bildat stiftelser utan tillstånd.
Ett särskilt kapitel ägnas åt universitet och högskolor där den ekonomiadministrativa förmågan lämnar mycket övrigt att önska.
– Har man ett universitet som omsätter ett stort antal miljarder i kanske 100 olika decentraliserat arbetande institutioner – ja, då måste man ha en intern kontroll som matchar detta, säger Inga-Britt Ahlenius. På universiteten har man kanske traditionellt varit fokuserad på själva verksamheten och inte på ekonomin.
Det bildas bolag i samarbete mellan forskare och näringsliv. I vissa fall har detta inte skötts effektivt och tillförlitligt.
– Jag vill inte tala om oegentligheter, säger Inga-Britt Ahlenius. Det är mer fråga om en oförvägenhet och entreprenörslusta som inte alltid rimmar med statsmakternas intresse och krav på att statens medel används korrekt. Visst kan man se det här som ett utslag av det marknadstänkande som ligger i den nya styrningsfilosofin. Marknaden är en oöverträffad resurs i många avseenden, dock inte i alla.
Markerad betydelse
– Det är väldigt bra att revisionen numera har fått en så klart markerad betydelse i statens verksamhet, säger Inga-Britt Ahlenius. Revisionen har intagit en plats i konstitutionen även om det inte står skrivet just så. Det finns ett starkt demokratiskt motiv för en oberoende revision som garanterar medborgarnas insyn i den offentliga verksamheten.
RRV har ingen styrelse. Istället finns ett ”råd”.
– Det är bra, säger Inga-Britt Ahlenius. Rådet kan ge mig tips och erfarenheter. Men jag är inte intresserad av att höra att vi inte ska granska en viss sak. Ingen ska tala om för oss vad vi inte ska granska. Det är oerhört viktigt.
– Detta kräver också kompetens och omdöme i den här organisationen. Vi köper en hel del revisionstjänster från den privata marknaden och det ser jag som ett sätt att öka kompetensen. Vi får en konkurrens som garanterar kvalitet. Vårt samarbete med de privata revisionsbyråerna fungerar bra. Men vi ska inte leja ut allt. Här ska finnas baskunskap – inte minst för att vi ska kunna vara kompetenta upphandlare av revision. Samarbetet med revisionsbyråerna gör också att vi kan mäta oss själva med marknaden. För övrigt har vi även egna auktoriserade revisorer anställda hos oss. De arbetar framför allt med revisionen av affärsverk och statliga aktiebolag men också med myndigheter.
Attraktiv arbetsplats
Är ni inte rädda att förlora folk till den privata marknaden?
– Det händer att vi gör det. Kanske inte så mycket i lågkonjunktur. Men samtidigt tror jag att RRV alltid kommer att vara en attraktiv arbetsplats. Möjligheterna att förkovra sig är stora. Det finns en attraktion i att jobba i en verksamhet som har en stor samlad kunskap.
Revisorer ska vara oberoende i förhållande till klienten, heter det. Kanske är det också lättare att verkligen vara oberoende på RRV. En myndighet kan inte byta ut RRV som revisor.
–Våra revisorer är på intet sätt beroende av ”kunden”, säger Inga-Britt Ahlenius. Den statliga revisionen står oberoende både mot den politiska nivån och mot revisionsobjektet. Ingen ringer hit och säger att vi inte får revidera dem.
När Inga-Britt Ahlenius började sitt jobb som generaldirektör i oktober förra året gick hon runt och talade med personalen.
– När jag träffade anställda som kommit hit från privata revisionsbyråer så frågade jag dem varför de sökt sig hit. De flesta svarade att det var en fråga om integritet. De ansåg att de stod friare i sin roll här och att det var attraktivt i sig. Revisorn måste vara stark och oberoende. I kölvattnet av 80-talet ser man vad som kan hända om inte revisorns roll är tillräckligt stark.
Omvärldsperspektiv
Kunskapsmassan på RRV har stor betydelse i ett omvärldsperspektiv. En mycket relevant omvärldsfaktor är t.ex. budgetunderskottet. Dåliga statsfinanser med stora lånebehov och stort budgetunderskott har tvingat statsmakterna att minska utgifterna. Här har RRV spelat en stor roll:
– För det arbetet behöver statsmakterna goda beslutsunderlag, inte minst därför att nedskärningarna har konsekvenser för människornas privatliv och ekonomi. Vi på RRV kan medverka till att regeringens beslutsunderlag blir av hög kvalitet och att frågor blir allsidigt belysta. Men för att sluta budgetgapet finns bara två huvudvägar: höja skatterna eller sänka utgifterna. Skattevägen är i stort sett blockerad. Skattenivån kan i och för sig vara hög om man har en god ”utväxling” av de höga skatterna. Man ska i så fall kunna säga till investerarna i omvärlden att vi t.ex. erbjuder en bättre miljö, en mycket bättre arbetsmarknad och en bättre utbildad arbetskraft. Det kräver hög kvalitet i den offentliga verksamheten.
Inge Wennberg