Som ett tecken på utvecklingen av revisionen vid RRV har redovisningsrevisionen och förvaltningsrevisionen bytt namn och heter numera årlig revision respektive effektivitetsrevision. Det säger betydligt mer om vad revisionen handlar om.
De övergripande målen för det som kallats förvaltningsrevision har sedan länge varit
* att uppmärksamma statsmakterna och myndigheterna på hinder för effektiviteten och
* att förse statsmakterna och myndigheterna med underlag för effektivitetshöjande åtgärder.
Avdelningen för effektivitetsrevision har f.n. ett 90-tal handläggare och kommer att utökas till cirka 100.
– Den statliga effektivitetsrevisionen skiljer sig till innehållet både från aktiebolagslagens och den kommunala förvaltningsrevisionen, säger Ingemar Segergren, chef för effektivitetsrevisionen vid RRV.
Enligt aktiebolagslagen granskas styrelsens och VDs förvaltning. I kommunen är förvaltningsrevisionen inriktad på ändamålsenlighet och effektivitet inom ett begränsat område.
Men i staten omfattar förvaltning både förvaltningsmyndigheterna och förvaltningsuppgifterna inklusive alla de regler och system som finns för dessa organisationer. Då blir förvaltning ett vidare begrepp.
Onödigt förvirrande
– Det är svårt att skilja på de här ingredienserna, säger Ingemar Segergren. Det har ibland lett till onödig förvirring. Det har varit svårt att beskriva vårt jobb för politikerna. De har inte ”tänt till” när vi använt begreppet förvaltningsrevision. Förvaltning för oss statstjänstemän betyder så olika saker. Det kan vara en liten lokal förvaltning, hela statsförvaltningen eller ett enskilt förvaltningsärende. Ordet är ganska förbrukat.
RRVs förvaltningsrevisorer har alltid sagt att de är effektivitetsgranskare. Så namnbytet är naturligt. Att det inte skett tidigare kan bero på att begreppet förvaltningsrevision blivit så inarbetat sedan den moderna statliga förvaltningsrevisionen infördes 1967.
Effektivitetsrevisionen medverkar också i den årliga revisionen. Det gäller granskningen av myndigheternas årsredovisningar. Myndigheterna ska numera inte bara beskriva sin ekonomi och sina kostnader. Ett nytt inslag i myndigheternas årsredovisningar är resultatredovisningen där man ska ange vilka verksamhetsresultat som uppnåtts. Dessa resultatredovisningar granskas i samarbete med den årliga revisionen.
– Det är en ny typ av granskning där det inte finns några egentliga referenser, säger Ingemar Segergren.
Man har också gjort ett utkast till vad som ska vara god revisionssed inom effektivitetsrevisionen.
Effektivitetsrevisionen har genomgått flera steg i sina utvecklingen. Den byggdes upp i början av 70-talet. Då handlade det mycket om att analysera myndigheternas verksamhet och om ekonomistyrning och liknande insatser. Man skulle ha analysmål – en kunskap om alla producenter i statsförvaltningen. RRV skulle till och med ha en databank för detta.
Vid den här tiden introducerades också begreppet programbudgetering: det skulle sättas mål för verksamheterna. Man skulle planera, ta reda på produktiviteten och effektiviteten. Man införde moderna ADB-system, nya filosofier om kostnadsredovisning och kostnadseffektivitet.
En vändpunkt
Så kom oljekrisen som ett första tecken på en vändning i den svenska situationen.
– Vändningen innebär att det nu är slut med att ständigt bygga ut offentlig förvaltning och statsverksamhet, säger Ingemar Segergren. Verksamheten avreformeras. Man inför besparingsmål och andra åtgärder. Det påverkar också effektivitetsrevisionen.
En viktig förändring kom i mitten på 80-talet när effektivitetsrevisorerna mer och mer började intressera sig för sammanhängande problem.
Istället för att bara se på en enda myndighet så går man nu ofta igenom hela komplex av problem. RRV kan t.ex. vilja se på hur staten bekämpar narkotikan – därför att knarkmissbruket i slutändan kostar en oerhörd massa pengar. Man granskar hela kedjan av förebyggande aktörer: skola, militär, sjukvård, socialförsäkringssystem, arbetsmarknadsmyndigheter osv. Revisorerna tar reda på om insatserna görs på rätt ställe, med rätt mål och medel och med rätt insatser.
– Det finns ett allt hårdare tryck på statsförvaltningen att effektivisera sig – och effektivitetsrevisionen kommer allt mer att riktas in på stora väsentliga problemområden, säger Ingemar Segergren.
Man kan i och för sig också granska en enstaka myndighet. Ta till exempel Banverket. Verket bygger järnvägar för tiotals miljarder fram till år 2 000. Dessa järnvägar, som kostar så stora pengar, ska sedan skötas och underhållas. Då är det viktigt att se hur Banverket fungerar som organisation.
Effektivitetsrevisionen kan också ta ett kraftigt grepp om miljöfrågorna. Det är ett område där statliga myndigheter har en mängd tillsynsuppgifter. Man kan då granska exempelvis Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och alla länsstyrelserna.
– Kraven har ökat på att vi effektivitetsrevisorer ska redovisa vår kunskap mycket mer systematiskt och strukturerat, säger Ingemar Segergren. Vår strategi är att gå på bredden över hela statsförvaltningen. Vi har byggt upp en stor kunskap under de över 25 år som vi funnits.
– Och vi ska inte, som revisorn gjorde förr i tiden, bara stanna upp och säga: ”Titta! Det här är fel. Rätta till det.”
Istället kommer man med framåtsyftande, främjande förslag till förändringar. Förslagen är inte sällan kontroversiella och föranleder en och annan generaldirektör att slå bakut.
– Vi respekterar att man kan ha olika uppfattningar, säger Ingemar Segergren. Däremot vill vi inte ha olika uppfattningar om vad som är fakta. Vi är mycket noga med att vara överens med myndigheten om att fakta beskrivits på rätt sätt.
Man arbetar mer och mer med att främja möjligheterna att verkligen ta ut den kapacitet som finns i varje granskad organisation.
Decentralisering av offentlig verksamhet, t.ex. att visst ansvar flyttats från staten till kommunerna, förändrar också effektivitetsrevisionens sätt att arbeta.
Nationella ramar
– Vi måste även i fortsättningen se till att sådana verksamheter håller nationella ramar, säger Ingemar Segergren. Som medborgare ska man bli någorlunda rätt behandlad oavsett var man bor i landet.
Den som har barn i skolan eller behöver sjukvård har därför statliga myndigheter som utövar tillsyn.
En sådan är Skolverket som RRV snart granskat färdigt. Skolverket ska se till att kommunerna sköter de uppgifter de ålagts, t.ex. enligt läroplanen.
Analysen av vad RRV egentligen ser ute hos tillsynsmyndigheterna visar att det nuvarande sättet att utöva tillsyn inte fungerar särskilt bra.
– De statliga myndigheterna tycker inte att det är speciellt roligt att kontrollera, säger Ingemar Segergren. De vill hellre ge råd, gärna mot betalning. Här måste hända något. Men det är ett politiskt ställningstagande där det ofta finns konflikter mellan centralpoltiker och kommunalpolitiker.
Relationen stat/kommun är ofta komplicerad.
En annan viktig fråga för effektivitetsrevisionen blir de statliga informationssystemen. Hur fungerar de i dag och hur ska de fungera i ett europeiskt perspektiv? Både EES-avtalet och EU gör att svensk statsförvaltning måste bygga upp nya informationsstrukturer. Vi ska både ge information till Europa och få information därifrån. Det kan också bli aktuellt att knyta ihop de kommunala informationssystemen med de statliga. Samtidigt rusar tekniken framåt.
– Här krävs nya tag och nya sätt att styra, säger Ingemar Segergren.
Transfereringar granskas
Det är ganska ofta som RRV har anledning att föreslå att regeringen vidtar åtgärder. Det kan handla om att ändra ansvarsfördelningen mellan myndigheter, om att ändra verksamhetsformen för en myndighet eller till och med lägga ner den.
– Aktuellt just nu kan bli att granska transfereringssystemen, säger Ingemar Segergren. Hur ska de administreras på bästa sätt? Svarar utfallet av dem mot politikernas intentioner? Det handlar ju om miljarder. Här borde finnas möjligheter till effektivisering.
Ingemar Segergren tycker personligen att effektivitsrevisionen har hyfsat med resurser. De är rimliga. Men han är orolig inför högkonjunkturen. Duktiga statliga effektivitetsutredare är lovligt och attraktivt villebråd för den privata marknaden som kan erbjuda högre löner. Under den förra högkonjunkturen låg personalrörligheten mellan 25 och 30 procent per år.
Inge Wennberg