Revisionsarbetet vid RRV har som sagt påverkats mycket starkt av omstruktureringen av den svenska statsförvaltningen – de stora förändringar som beslutades 1988 och som lett till att myndigheterna och andra statliga organisationer fått större frihet – och ansvar – när det gäller att uppnå de resultat som regeringen önskar.
Det här har inneburit decentralisering. Besluten, inte minst de ekonomiska, fattas långt ute i organisationerna – lokalt och regionalt.
– Regeringen har fått mera av policyroll medan myndigheterna och övriga organisationer fått en klarare genomföranderoll – med tillgång till alla ekonomiska och andra styrinstrument. I och med den här omvandlingen har behovet av uppföljning skärpts, säger Kjell Larsson, chef för den årliga revisionen vid RRV (nytt namn på redovisningsrevisionen). Vi har också fått en klarare uppgift i revisionen. Det gäller dels kontrollen av att informationen från myndigheterna är rättvisande, dels uppföljningen av hur ekonomin hanteras ute på de olika enheterna.
400 revisionsobjekt
Den årliga revisionen omfattar cirka 400 olika myndigheter, bolag, stiftelser och andra revisionsobjekt. Inom dessa finns dessutom totalt 17–1800 mindre enheter.
– Efter hand som friheten att fatta beslut flyttats långt ut i organisationerna har vår uppgift att granska hur pengarna används ökat kraftigt, säger Kjell Larsson.
Den finansiellt inriktade årliga revisionen har fått tillbaka sin starka ställning inom RRV. 1967 sparkades faktiskt ”siffergranskarna”, som var det egentliga gamla RRV, ut från verket. RRVs revisorer skulle bara effektivitetsgranska. Redovisningsrevisionen försvann ut i olika former så att myndigheterna ofta kom att revidera sig själva. Men i mitten på 80-talet togs den tillbaka till RRV. Verket fick en väldigt tydlig roll av extern revisor i förhållande till myndigheterna, de statliga bolagen, affärsverken, stiftelserna och ekonomiska föreningarna.
I dag sysselsätter den årliga revisionen vid RRV 160 personer och det är en ökning med cirka 20 årsarbetskrafter sedan redovisningsrevisionen kom tillbaka till RRV 1986.
Köper privata revisionstjänster
Till det kommer att man köper många tjänster från privata revisionsbyråer.
– 25–30 procent av all vår revision köps från byråerna, säger Kjell Larsson. Jag väljer medvetet att använda privata byråer. Det är bra med ett utbyte mellan oss. Vi lär oss av de privata revisorerna och förhoppningsvis lär de sig av oss. Genom att ta in privata byråer blir det också lättare för oss att jämföra kvalitet och produktivitet på vårt eget jobb.
Det är framför allt de stora byråerna som utnyttjas. Uppdragen omfattar ganska många personår och det behövs en hel del olika typer av experter. Inte minst i samband med bolagiseringar och privatisering köps specialisttjänster. I något fall kan det till och med vara svårt att finna den rätta kompetensen inom Sverige. Bankstödsnämnden är ett fall med mycket intrikata finansiella frågor.
– Att man i dag inte bara använder den traditionella myndighetsformen för att producera statens tjänster innebär också nya krav på revisionen, säger Kjell Larsson. Vi måste kunna arbeta med både det privaträttsliga och det offentligrättsliga regelverket.
Nyheten att myndigheternas årsredovisning numera också innehåller en resultatredovisning – klädd både i siffror och ord – har också förändrat revisionen. Resultatredovisningen revideras i samarbete med RRVs avdelning för effektivitetsrevision.
Resultatredovisningen är bl.a. till för att regeringen och ytterst medborgarna ska få en bättre möjlighet att veta vad myndigheterna egentligen gör med deras pengar. Man ska redovisa prestation, produktivitet etc.
Sverige långt framme
Det här är en nyhet där Sverige ligger långt framme. Något liknande finns inom kommunal förvaltning och sjukhusförvaltning i Storbritannien. Det finns också i Nya Zeeland och kommer på federal nivå i USA framemot sekelskiftet.
– Det finns en trend som pekar mot ett ökat tryck på att offentliga förvaltningar ska visa upp vad de gör, säger Kjell Larsson.
Det är inte självklart hur resultatredovisningen ska revideras. Vad är resultat i en offentlig verksamhet? Vad är produktivitet?
Vad är det för slags resultat att den ovan nämnda bankakuten lägger ut ett antal miljarder? Ja, det finns inte mycket att jämföra med – tack och lov, ska man kanske tillägga.
Vad är resultatet på ett universitet? Det finns mycket att mäta. Men det gäller att mäta rätt saker så att man kan styra verksamheten åt rätt håll.
– Vår roll som statsförvaltningens ”koncernrevisor” är viktig, säger Kjell Larsson. Vi har en enastående god överblick över svensk statsförvaltning och dess problem. Det är den goda överblicken som gör att vi kan ge många förslag till förbättringar.
RRV gör också en del specialuppdrag åt regeringen. Man har nyligen undersökt om polisen har fått 400 milj kr och vart de kan ha tagit vägen. Förtroendet mellan regeringen och polisen har i det fallet inte varit hundraprocentigt. RRV får gå in och agera som en slags domare.
RRV lämnar varje år i december en rapport till regeringen där man försöker lyfta fram bl.a. generella problem som man tycker att regering eller riksdag borde ta tag i. Den volymmässigt största delen av det arbetet kommer från den årliga revisionen.
Orena berättelser
RRV skriver en hel del orena revisionsberättelser som innehåller invändningar.
– Vi skiljer oss från den privata revisionen i så måtto att vi har en större självständighet i förhållande till dem vi reviderar, säger Kjell Larsson. Vi kan uttala oss mycket tydligare.
Grundinställningen är, som hos privata revisorer, att försöka rätta till fel.
– Det är den viktigaste uppgiften för en revisor, säger Kjell Larsson. Fel ska rättas så snabbt som möjligt. Varje oren revisionsberättelse är egentligen ett misslyckande för oss. Då har vi inte varit tillräckligt snabba och övertygande gentemot revisionsobjektet.
– Ibland dyker saker och ting upp väldigt sent. Myndigheten själv har kanske inte vetat om problemet förrän det är dags att skriva revisionsberättelsen. Då kan det bli en oren berättelse. Bokslutet ska vara rättvisande. En skada kan redan vara skedd. Pengar har använts på ett otillåtet sätt. Myndigheten kan ha tagit beslut som egentligen ska fattas av regering eller riksdag. Man har överskridit sina befogenheter.
Under flera år har antalet orena berättelser minskat för att under det senaste året åter gå upp. För budgetåret 92/93 blev det 23 orena berättelser.
Man skriver också en hel del rapporter med allvarliga invändningar som riktas till styrelserna för de statliga organisationerna.
Varningssignal
– Det är oroande att vi förra året tvingades lämna 120 sådana rapporter mot bara 70 året dessförinnan. Det är en klar varningssignal. Respekten för statsmakternas beslut har minskat. Det är till stor del till följd av decentraliseringen. Det skulle ha behövts mer utbildning. Personalen vet för lite om vad de har för befogenheter.
Det är också oroande att den interna kontrollen tycks ha försvagats.
– Vi hittar rena skolexempel på dålig intern kontroll, säger Kjell Larsson. T.ex. att samma person både beslutar om och verkställer utbetalningar. I de flesta fall beror det inte på någon ond vilja. Man förstår bara inte och klantar därmed till det.
En mycket allvarlig tendens är att antalet förskingringar ökar.
– Myten om den oerhörda hederligheten hos statsanställda som aldrig skulle stoppa på sig ens en penna tycks i dag vara just en myt, säger Kjell Larsson. Vid decentraliseringen har man trott att den här ”grundhederligheten” finns kvar. Man tror att alla bara tänker på samhällets bästa. En del tänker mer på sina egna fickor.
– Detta ska dock inte överdrivas, säger Kjell Larsson. Man ska inte glömma den stora bilden av förvaltningarna: de har blivit mycket bättre på att hantera pengar effektivt och kostnadsmedvetet.
Fick betala tillbaka
Produktionen av statens tjänster har också blivit mer komplex. Fler organisationer, bolag etc., är inblandade. I vissa fall är förhållandena något tvivelaktiga. På universitet finns det professorer som sitter i styrelsen för bolag som säljer sina tjänster till universitetsinstitutionen. Man köper alltså utbildningstjänster från eget bolag. Forskningspengar förs över till bolagen, ägarna av bolagen får inkomsterna och universitetet står för kostnaderna.
– Vi hade en hel del sådant uppe förra året, säger Kjell Larsson. Nu har regeringen försökt knyta ihop säcken kring revisionsiakttagelserna så att varje organisation också har fått förklara. Man har fått en tydligare återkoppling till ”ägaren”. I vissa fall har myndigheterna fått skicka tillbaka pengar. Så jag tror att man nu skärper sig på alla nivåer.
Inge Wennberg