Fullmäktige har fått i uppdrag av kommuninvånarna att leda kommunens verksamhet. För detta har fullmäktige till sitt förfogande bl.a. en politisk organisation bestående av nämnder och styrelser samt en kommunal tjänstemannaorganisation. Den kommunala expansionen under 1970- och 80-talen innebar att fullmäktiges uppgift växte.
I fullmäktiges mandat från kommuninvånarna ligger också ett krav på kontroll. Fullmäktiges egna beslut skall förverkligas på ett ändamålsenligt sätt. För denna kontrolluppgift står en rad olika verktyg och metoder till fullmäktiges förfogande, Enskilda fullmäktigeledamöters direkta sociala kontakter med kommuninvånarna har tidigare varit den sannolikt mest betydelsefulla metoden för att utöva denna kontroll. Enskilda ledamöters kontakter i partigrupper och i andra sammanhang är exempel på andra betydelsefulla komponenter i sådan ”direkt” kontroll av att beslut förverkligas på ett ändamålsenligt sätt.
Det sociala nätverk av kontakter som tidigare möjliggjorde ”direkt” kontroll av kommunens olika verksamheter har i viss utsträckning brutits sönder under de senaste åren. 1991 års revidering av kommunallagen möjliggjorde många och ofta mycket omvälvande organisationsförändringar.
En rad nya roll- och ansvarsstrukturer och en rad formella styr- och kontrollmetoder har sjösatts. I vad mån dessa nya verktyg ersätter kommunfullmäktiges möjlighet att genom bl.a. direkt kontroll fullgöra sin övervakande uppgift kan bara besvaras av ledamöterna själva!
Den kommunala revisionen är också ett verktyg som står till kommunfullmäktiges förfogande för att fullgöra sin kontrolluppgift. Revisionen är ett obligatoriskt organ och dess verksamhet regleras i ett särskilt kapitel i kommunallagen. Att lagstiftaren valt att formulera specifika regler är – enligt vår mening – ett uttryck för att lagstiftaren anser att den kommunala revisionens särart är betydelsefullt och att den skall skyddas.
Förändringar i den kommunala sektorn påverkar naturligtvis också den kommunala revisionen och des uppgift. Detta kommer bl.a. i uttryck i vissa revideringar i kommunallagens kapitel om kommunal revision. De pågående förändringarna i kommunsektorn och inte minst dessa revideringar i kommunallagen har skapat ett behov av en diskussion; en diskussion som – enligt vår mening – är lika mycket en angelägenhet för fullmäktige som för revisionen.
Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har tagit ett utmärkt initiativ genom att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en skrift om god revisionssed.
Denna debattartikel är resultatet av sådana diskussioner mellan förtroendevalda landstings- och kommunrevisioner och ett antal yrkesrevisorer vid revisionsfirman Öhrlings Coopers & Lybrand. I de två första punkterna nedan betonas fullmäktiges uppdrag att utöva kontroll och kommunrevisionens roll i detta sammanhang. I den tredje punkten förs en argumentation om att det borde ligga i allas intresse att undvika att offra resurser på att uppfinna hjulet en gång till.
Positiv revision
På sidan 5 skriver arbetsgruppen beträffande revisionsuppgiften ”De kommunala revisorerna skall också fortlöpande ge råd och anvisningar om verksamheten, s.k. positiv revision. Detta är en mycket viktig uppgift som har ansetts så självklar att den inte behöver lagstöd”.
Att tolka en lagtext i termer av självklar kan synas övermaga och manar till skärpt vaksamhet; vad menar arbetsgruppen egentligen med uttrycket ”positiv revision”? Revisionen har en mycket grannlaga uppgift att balansera motstridiga intressen.
Å ena sidan bör revisionen agera på ett sätt som garanterar fullmäktiges förtroende i enlighet med kommunallagens föreskrifter. Revisorerna får inte ta över ansvaret från förvaltningen och måste bibehålla sitt oberoende.
Å andra sidan har det visat sig att såväl förtroendemän i styrelser och nämnder som tjänstemannaorganisationen ofta har nytta av revisorernas konstruktiva synpunkter och även konsulttjänster från yrkesrevisorerna. Även om vi också vill argumentera för en konstruktiv revision, menar vi att arbetsgruppens rekommendation innebär en alltför ontanserad betoning av revisorns roll som konsult. Just därför att konstruktiv revision är viktig medan avvägningsfrågorna är grannlaga, finns det anledning att nyansera rekommendationen vad avser förutsättningarna för rådgivning, karaktären på de råd och anvisningar som bör ges samt urvalet av de situationer i vilka s.k. positiv revision bör förekomma.
Väsentlighet och risk
Arbetsgruppen skriver på sidan 14 ”Revisorernas bedömning...utgår alltid från väsentlighet och risk” och därefter utvecklar gruppen vad man menar med väsentlighet.
Det finns inte någon anledning att kommentera den utgångspunkt som arbetsgruppen valt; men de fortsatta skrivningarna om väsentlighetsbegreppets innehåll framstår som förvånande. Dessa skrivningar frammanar bilden av ett snävt verklighetsbegrepp: en snävhet som står i bjärt kontrast till den betoning av den kommunala särarten som arbetsgruppen gör på andra håll i skriften.
Den historisk-ekonomiska redovisningen lyfts fram som den helt dominerande utgångspunkten för bedömning av väsentlighet och risk och gruppens väsentlighetsbegrepp präglas snarast av något som kan kallas ett kameralt synsätt. Fullmäktige har – enligt vår mening – ett uttalat behov av att någon granskar om den kommunala verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges beslut. En precisering av vad som från den utgångspunkten är viktigt bör vara avgörande för det väsentlighetsbegrepp som den kommunala revisionen baserar sin verksamhet på.
God revisorssed och god revisionssed
Under flera årtionden har det bedrivits en intensiv utveckling av principer,. metoder och tekniker för revision såväl på ett nationellt som på ett internationellt plan. Begrepp som ”god revisorssed” och ”god revisionssed” utgör fundamentala byggstenar i denna utveckling. Arbetsgruppen har – medvetet eller omedvetet – blandat ihop dessa begrepp och detta föranleder en fråga om arbetsgruppens skäl till att inte beakta resultatet från detta omfattande utvecklingsarbete. Vi anser att det är olyckligt att man försöker uppfinna hjulet ytterligare en gång och att man utformat hjulet annorlunda. Dels belastar man den hårt ansträngda kommunsektorn med onödiga kostnader, dels försvårar man erfarenhetsutbyte mellan olika samhällssektorer då man utvecklar en avvikande begreppsapparat.
Om att beakta olika intressenters behov
Vårt syfte med denna debattartikel är i första hand att rikta strålkastarljuset mot den anpassning av den kommunala revisionen som är föranledd av förändringar inom den kommunala sektorn. Vi ger i detta sammanhang en eloge till Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet för initiativ att få igång en debatt.
De förändringar av den kommunala revisionen som är föranledda av pågående förändringar är en fråga som upplevs – som borde upplevas – som angelägen för många intressenter. Vår utgångspunkt är att ytterligare två intressentgrupper bör få plats på scenen – fullmäktige och kommuninvånarna. I de två första punkterna ovan har vi försökt lyfta fram fullmäktiges mandat att övervaka verksamheten. I den tredje punkten argumenterar vi för att kommunala skattemedel inte ska förbrukas i onödan. Att utveckla förutsättningarna för erfarenhetsöverföring mellan kommunal revision och revision i andra samhällssektorer är ett argument som syftar till god hushållning med kommunens resurser. Revisionen blir skickligare till lägre kostnad.
Sven-Erik Gårdhage är ordförande för revisorerna i landstinget Västmanland och kommunalråd i Surahammars kommun.
Bertil Thorén är förtroendevald revisor Sollentuna kommun och ekonomie doktor.
Leif Anjou är auktoriserad revisor vid Öhrlings Coopers & Lybrand.