Kommunal revision har av tradition inte stått så högt i kurs bland de traditionella revisionsbyråerna.
Den har ansetts vara okänd, säregen och lite osexig. Komrev, ägt av Kommunförbundet, har fått sköta den granskningen.
Samtidigt har faktiskt några av de stora byråerna som Öhrlings Coopers & Lybrand, Ernst & Young och KPMG Bohlins, lång erfarenhet som konsulter i kommunal revision.
Och i december 1996 öppnades plötsligt en helt ny marknad. Då köpte Öhrlings Coopers & Lybrand sin konkurrent Komrev.
Balans har talat med såväl yrkesrevisorer som förtroendevalda om den affären, om den kommunala revisionens särart, om dess framtid – och om kontokortsskandaler.
En del av vår representativa demokrati ...
Den kommunala revisionen kan sägas vara en del av vår representativa demokrati och ett led i medborgarnas rätt till insyn i offentlig förvaltning.
Revisorerna är politiskt tillsatta. Uppdragsgivare är kommunfullmäktige. Varje utsedd revisor utför sitt uppdrag självständigt och kan alltså skriva sin egen revisionsberättelse. Det är dock mycket vanligt att den kommunala revisionen samordnas och att ordföranden i revisorsnämnden ansvarar för denna samordning.
Revisionen omfattar inte endast att kommunstyrelsen och nämnderna verkställer kommunfullmäktiges beslut utan även den verksamhet som förvaltningarna bedriver på nämndens uppdrag. Det sistnämnda innebär att även om tjänstemännen inte direkt ska granskas, blir förvaltningen kontrollerad indirekt.
Det brukar hävdas att den kommunala revisionen är alltför inriktad på förvaltningsrevision och att detta skulle gå ut över redovisningsrevisionen.
Men enligt kommunallagens nionde kapitel ska revisorerna både granska om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och ur ekonomisk synvinkel tillfredsställande sätt, och om räkenskaperna är rättvisande samt om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig.
Normalt brukar kommunrevisorerna engagera sig mest i förvaltningsrevisionen. Redovisningsrevision genomförs ofta i form av internkontroll av yrkesrevisorer som antingen är konsulter eller anställda av kommunen. Åtta kommuner och elva landsting har i dag egna revisionskontor. Revisionen ska ske i enlighet med god revisionssed utan att lagstiftaren nämner vad som närmare avses med god sed. Såväl Kommun- som Landstingsförbundet har därför utarbetat normalförslag till revisionsreglemente. Revisionsberättelse upprättas årligen men arbetet avrapporteras underhand till kommunfullmäktige.
Kommunrevisorerna har inte rätt att granska kommunala bolag. Det gör yrkesrevisorer. Inte heller finns krav i kommunallagen på en samordnad revision av kommunen och de bolag kommunen äger. Det blir dock allt vanligare att revisorerna granskar den kommunala koncernredovisningen.
Pär Trehörning
Åsikterna går isär om Öhrlings förvärv av Komrev
Komrev ska fortsätta sin verksamhet som förut i samma lokaler, men alltså under annan flagg. Öhrlings har tagit på sig ett stort ansvar, både ekonomiskt, och för utvecklingen av den kommunala revisionen och vidareutbildning av förtroendevalda revisorer där Komrev tidigare gjort ett stort arbete.
Balans har bett bland annat några förtroendevalda revisorer kommentera affären. Några är oroliga inför framtiden. Andra ser fördelar med samgåendet.
Lennart Lööf, förtroendevald revisor i Stockholms stad, är orolig för utbildningen:
– Komrev avhänder sig ett mycket brett och viktigt kunnande inom revisionsområdet. Dess ställning som remissorgan kommer att försvagas.
Dessutom tog Komrev ett stort ansvar för vidareutbildningen av revisorer inom kommuner och landsting. Bland annat anordnade Komrev varje år utbildningsseminarium. Vem kommer att ta över det ansvaret nu?
Enligt Lennart Lööf börjar små kommuner redan höra av sig till revisorer i större kommuner som Stockholm och Göteborg med frågor om hur de ska göra med sin revision.
– Redan nu börjar man ”sakna” Komrev, även om det är sagt att dess verksamhet ska fortsätta inom Öhrlings ram, berättar han. Det tyder ju på att Komrev fyllde en viktig uppgift.
Han har också farhågor för kvalitén på revisionen hos framför allt mindre kommuner:
– Det är bara de stora privata revisionsbyråerna som klarar av kommunal revision eftersom den är så speciell. Men när marknaden nu är helt öppen för konkurrens kanske små kommuner av kostnadsskäl ändå väljer att vända sig till ortens lilla revisionsbyrå som åtar sig uppdraget utan att egentligen veta vad det går ut på.
Lennart Lööf är ordförande i STAREV, en organisation för kommunala revisorer i åtta kommuner och tolv landsting. Tillsammans utövar de den kommunala revisionen för drygt fem miljoner skattebetalare.
– Vi hade ett nära samarbete med Komrev, säger Lennart Lööf. Personligen tror jag att STAREV kommer att få fler arbetsuppgifter nu när Komrev inte längre finns inom Kommunförbundet.
Jan Olof Colliander som är förtroendevald revisor inom Uppsala läns landsting, ser mest fördelar med samgåendet.
– Vi har under årens lopp anlitat både Komrev och Öhrlings för vår granskningsverksamhet. Förvärvet förenar våra främsta uppdragstagares kapacitet. Kunskaperna hos de två företagen kan ytterligare berika granskningen hos oss.
Jan Olof Colliander är medveten om att samgåendet har skapat en maktkoncentration som framför allt de mindre revisionsbolagen inte kan konkurrera med.
Som ägare till Komrev har Öhrlings, åtminstone för närvarande, nästan all den samlade kommunala revisionen samt majoriteten av alla kyrkoförsamlingar och av dessa ägda bolag och stiftelser. Fördelarna överväger dock nackdelarna:
– Öhrlings har en utåtriktad revisionsverksamhet utanför vårt land och kan ta till sig kunskaper om exempelvis IT, miljörevision och EU-handel. Just på dessa områden tror jag att Komrev ensamma inte skulle ha haft tillräckliga medel för att utveckla sig. Samgåendet säkerställer därför kompetensen både för företaget och kunderna.
Jan Olof Colliander gissar att andra privata byråer antagligen får svårt att hävda sig mot Öhrlings, såvida de inte finner områden där de kan erbjuda specialistkompetens.
– Öhrlings kommer troligen att få tillbaka sitt satsade kapital med råge och dessutom bli prisstyrande.
Kaj Wagland är en av fem förtroendevalda revisorer i Linköping. Han har vissa farhågor om den kommunala revisionsetiken efter köpet.
– Vi har ju helt andra etiska ramar att arbeta efter. Vi utgår från kommunfullmäktiges beslut och ska granska om nämnderna tillämpar en politisk etik när de verkställer besluten. Jag tror det är extra viktigt att vi som förtroenderevisorer hävdar den etiken nu när Komrev har en privat ägare.
Kaj Wagland undrar också om FARs etiska regler kommer att inkräkta för mycket på det kommunala området och om Komrevs kommunala perspektiv kommer att finnas kvar även i Öhrlings ägo.
Berit Hernström, auktoriserad revisor hos Ernst & Young och ansvarig för byråns affärsområde för offentlig revision, tror att köpet innebär en modernisering av Komrev:
– Jag är positiv till den här affären. Det är nödvändigt för Komrev att moderniseras, att finna nya arbetsmetoder. Att nästan ha monopol på ett område kan leda till stagnation och att den nödvändiga utvecklingen fördröjs. Öhrlings C & L har tagit på sig en stor kostnadsbörda men också ett stort ansvar för utvecklingen av den kommunala revisionen. Samtidigt öppnas nu en ny marknad för samtliga revisionsbyråer vilket jag tror bara är till gagn för den kommunala revisionen. Men det är sant att Komrev har stått för en uppfostrargärning av förtroendevalda revisorer och där har vi alla ett ansvar att föra den traditionen vidare.
Leif Anjou, VD på Komrev, lugnar de mest upprörda. De nya ägarna ska föra Komrevs traditioner vidare.
– Köpet av Komrev innebär att vi har fått större förutsättningar att fullgöra vår uppgift som specialister på kommunal revision. Vi har fått stärkta resurser och en ökad kunskapsbredd vilket är en stor fördel för kommunerna.
Det säger Leif Anjou, VD för Komrev AB efter köpet i december förra året. Leif Anjou är auktoriserad revisor på Öhrlings och bland annat ansvarig för byråns satsningar inom den kommunala sektorn.
Utan att nämna någon köpesumma tillbakavisar han spekulationerna om att Öhrlings fått Komrev billigt med tanke på att företaget haft ekonomiska problem.
– Komrev stod definitivt inte på ruinens brant om nu någon fått det för sig. Vi gjorde det andra byråer också kunde ha gjort – en företagsekonomisk bedömning att köpet hade klara fördelar både för köpare och säljare. Dessutom har vi erfarenhet av kommunal revision eftersom vi under flera år haft konsultuppdrag inom ett 20-tal kommuner.
– Vi såg uppenbara synergieffekter inom kunskapsområdet, fortsätter Leif Anjou. Nu kan vi förstärka Komrevs mångåriga och breda erfarenheter av offentlig revision med Öhrlings kompetens inom finansiell förvaltning, IT-området, fastighetsförvaltning och internationell verksamhet.
Leif Anjou tillbakavisar också Jan-Åke Björklunds påstående om att Öhrlings fört en medveten låg prispolitik för att få kommunala uppdrag (se sid 20).
– Jag tycker inte den debatten är intressant. Öhrlings och Komrev ger högsta kompetens och kvalitet.
Genom köpet av Komrev har Öhrlings fått ny kompetens och nya, omfattande marknadskontakter.
– Men vi öppnar för konkurrens vilket innebär att vi hela tiden måste vara bästa alternativet för att behållavår marknadsandel, förklarar Leif Anjou.
Han lugnar också de förtroendevalda revisorer som är oroliga för vad som nu ska hända:
– Komrevs verksamhet kommer inte att förändras i någon högre utsträckning. Företaget kommer inte att flyttas och vi planerar inga ytterligare uppsägningar utöver de 25 som redan var beslutade före affären. Vi kommer att fortsätta den mycket viktiga vidareutbildning av förtroendevalda revisorer som Komrev genomfört under åren.
Enligt Leif Anjou är det alltså inte fråga om att nedrusta den offentliga revisionen, utan fastmer utveckla och förnya den.
– Ibland hör man i debatten att kommunal revision skulle vara en ”särart”. Jag vänder mig mot det uttrycket. Kommunal revision bygger på ett konstitutionellt system som förverkligar en kommunal demokrati. Revisionen måste inriktas på att kommunens tillgångar inte används obehörigt, att verksamheten bedrivs i lagliga former samt att den är ändamålsenlig och effektiv.
– Det finns risk för att näringslivsrevisorer utan tidigare erfarenhet av kommunal revision inte förstår den kommunala beslutsstrukturen. Förhoppningsvis leder samgåendet mellan Komrev och Öhrlings till att den förståelsen ökar, säger Leif Anjou.
Öhrlings Coopers & Lybrands styrelseordförande Bertil Edlund tillägger:
– Kommuner och landsting är en intressant marknad, på vilken vi under ett antal år verkat med gott resultat. I den nya situationen, där även denna stora marknad är konkurrensutsatt, ser jag samgåendet som ett naturligt steg och ett kvitto på att våra hittillsvarande ansträngningar vunnit förtroende och respekt.
Kommunförbundets förbundsdirektör Evert Lindholm ser samgåendet som nödvändigt:
– Den kommunala revisionsmarknaden är i dag utsatt för konkurrens. Därmed har ett av de viktigare motiven för oss att äga Komrev och Komrev Företagsrevision fallit bort. Trots att Komrev-bolagen hittills klarat sig bra i den nya situationen, hade de sannolikt fått räkna med att tappa uppdrag när de stora revisionsbolagen började göra kraftiga etableringssatsningar på det kommunala området.
Evert Lindholm lämnar inte heller ut priset för affären, men säger ändå:
– Vi fick så bra betalt som vi bedömde att vi skulle ha fått om vi gått ut med ett anbudsförfarande.
Komrev var alltså inte ”till salu” på en försäljningslista, som när Kommunförbundet sålde Kommundata. Försäljningen genomfördes efter kontakter med Öhrlings som var den ledande privata konkurrenten till Komrev, förklarar Evert Lindholm. Enligt honom kommer dessutom konkurrensen att öka efter samgåendet:
– Konkurrenterna till Öhrlings lär inte tillåta att en byrå dominerar en hel marknadsandel. En utvecklad konkurrenssituation innebär också att prisnivån på kommunal revision inte ensidigt sätts av en enskild aktör.
Jan-Åke Björklund, Kommunförbundets förre direktör, numera seniorkonsult på KPMG Bohlins är kritisk till köpet:
– Marknaden är inte mogen för den här affären. Det hade varit bättre om de stora byråerna i lugn och ro kunnat bygga upp kunskaper inom den offentliga revisionen och därefter kunnat erbjuda kommunerna en bra revision. Nu finns det risk för att Komrevs tidigare dominerande ställning bara överförs till Öhrlings.
Jan-Åke Björklund betonar att han i sig inte kritiserar köpet av Komrev. Men han vill peka på några konsekvenser av affären:
att Öhrlings tillskansat sig monopol på kommunal revision,
att endast stora revisionsbyråer klarar av kommunal revision och att det brister i kunskaperna även hos dem,
att prisbilden är fullständigt skev eftersom byråerna bjuder under varandra för att få uppdrag.
– Efter köpet av Komrev har Öhrlings lagt under sig närmare 90 procent av den kommunala revisionen. En sådan dominerande ställning på ett speciellt revisionsområde är i grunden osund och kan leda till kapplöpning mellan olika byråer som vill komma in på marknaden – eller än värre, en del byråer bryr sig inte ens om att försöka.
Jan-Åke Björklund tillägger:
– Det hade varit bättre att avvakta med det här köpet. Då hade byråerna med kapacitet för kommunal revision i lugn och ro kunnat bygga upp kunskaper kring kommunal revision och därefter gått ut och erbjudit sina tjänster. Nu tvingas vi skynda på den utbildningen.
Jan-Åke Björklund påstår dessutom att byråerna bjuder under varandra för att få uppdrag:
– Öhrlings har exempelvis legat 400 000 kronor under oss när det gällde revisionsuppdraget i Falun kommun. Det är ett exempel på att priserna inte motsvarar de verkliga kostnaderna.
Bohlins har revisionen i sex kommuner (bland andra Falun, Alingsås, och Upplands-Väsby). Den totala kommunala revisionen omsätter cirka tio miljoner kronor av byråns totala omsättning på en miljard.
– Att vi inte har fler uppdrag beror delvis på att vi under lång tid hade en överenskommelse med Komrev om revision i kommunala bolag, vilket omöjliggjorde för oss att konkurrera som konsulter i kommunal förvaltning. Men det avtalet är numera uppsagt.
På frågan om KPMG Bohlins själva hade velat köpa Komrev svarar Jan-Åke Björklund:
– Vi fick inte vara med och bjuda, så den frågan går inte att besvara.
Pär Trehörning
Kontokort, kontroll & kommunal revision
Erik Corell är ordförande för revisorerna i Motala kommun. I oktober 1995 avslöjade lokaltidningen en omfattande representation med sprit, resor och andra utsvävningar. Allt betalt med kommunens kontokort.
– I pressen har vi framställts som passiva. Vi har kritiserats för att vi inte upptäckte det här före massmedia. Det ligger en del i den kritiken, men vi hade en fastställd plan att arbeta efter. Den kunde vi inte släppa omedelbart. Det tar en viss tid att lägga om kursen.
I oktober 1995 avslöjade Motala Tidning att två kommunalråd, kommunfullmäktiges ordförande samt ledamöter i näringslivsutskottet med kommunens kontokort hade bjudit på sprit och resor till bland annat Bryssel.
Totalt hann man sätta sprätt på närmare 200 000 kronor innan missbruket upptäcktes.
– Kommunalråden både attesterade sina egna räkningar och slösade med kommunens medel, förklarar Erik Corell. På sin höjd kunde hälften av den här representationen försvaras.
Det hör till saken att kommunen vid tillfället hade representationsregler från 1950-talet.
– Många levde i villfarelsen att kommunen fortfarande skulle representera efter det reglemente som gällde när Motala var stad, förklarar Erik Corell.
Det ska också betonas att det är fullmäktiges uppgift att besluta om nya representationsregler. Därefter är det revisorernas sak att granska att dessa efterlevs.
– Veckorna innan Motala Tidning kom med sitt avslöjande tog kommunrevisionen beslut om att se över kontokortsanvändningen, säger Erik Corell. Men vi kan inte arbeta på samma sätt som tidningar. Vi arbetar efter revisionsplaner och vi kan inte omgående börja på ett nytt revisionsobjekt.
Han tillägger att revisorerna från åren 1991–92 och framåt har fått lägga ned mycket stor tid att granska effektiviteten av kommunens övergång från traditionell kommunal organisation till beställar-utförarmodell.
– Det tog tid från granskningen av annan viktig verksamhet, där representationen är ett, säger Erik Corell.
Efter kontokortsskandalen, som fortfarande utreds av polisen, har kommunen beslutat om nya, striktare representationsregler, gjort en översyn av konto- och bensinkort och utrett i vilken utsträckning privata medel används i kommunen.
– Jag skulle personligen vilja att de kommunala kontokorten försvann helt, medger Erik Corell. Så länge de finns kvar finns även medborgarnas misstänksamhet kvar. Kommunfullmäktige har dock inte fattat beslut om några förändringar. Men jag tror det ligger i tiden.
Kontokortsskandalerna fick även andra kommuner att reagera som i Uppsala läns landsting, Norrtälje kommun, Linköpings kommun och Stockholms stad.
Jan Olof Colliander är förtroendevald revisor inom Uppsala läns landsting, som anlitade Komrev för granskning av kontokortshanteringen under nio månader 1996.
– Vi fann inga oegentligheter men en osäker hantering beroende på bristande information. Det fanns för många kort eftersom många aldrig användes. Dessutom sparade inte alla sina kvitton och på flera håll saknades attestmeningar.
Kontrollen ledde till att samtliga kontokort drogs tillbaka utom för dem som har direkta representationsuppgifter.
– Rätt använda är korten utmärkta betalningsmedel, förklarar Jan Olof Colliander, exempelvis vid resor och verksamhet där man inte kan förutse alla aktiviteter.
Kontokortsgranskning tar tid och tid kostar pengar. Det är dock inte så svårt eftersom det mesta går att följa upp. Alla transaktioner finns hos kontokortsföretagen.
Men även om det rent matematiskt kan vara ”enkelt” att upptäcka felen, kan bristen på kontroll i kommunala bolag bero på att det är jobbigt att vara misstänksam, framför allt om man känner de ”inblandade”. Men det får aldrig hindra revisorn menar Jan Olof Colliander:
– Vi ska ta vara på det förtroende som lagstiftaren visar oss genom att vi – politiskt valda förtroendemän – granskar vår egen verksamhet och prövar om medlen används för ändamålen. Om vi dessutom samarbetar med yrkesrevisorn får vi hög genomslagskraft.
– De flesta uppskattar faktiskt att det görs en saklig, korrekt framåtsyftande och stödjande revision. Vi vinner inte respekt genom att låta oss påverkas, avslutar Jan Olof Colliander.
Alf Wennerfors är ordförande för kommunrevisorerna i Norrtälje kommun, som i våras ändrade sina attestregler. Men det satt långt inne.
Från och med mars månad ska alla krog- och reseräkningar från kommunstyrelsens ledamöter och samtliga nämndordföranden attesteras av kommunfullmäktiges ordförande.
– I samband med alla kontokortsskandaler hösten 1995 ändrade kommunfullmäktige i december samma år attest- och utanordningsreglerna, berättar Alf Wennerfors. Då hade också politikerna en genomgripande diskussion om hur vi skulle göra med krog- och reseräkningar.
Trots denna diskussion uppfattade vissa nämndordföranden att det var helt i sin ordning att skriva under sina egna räkningar.
Detta upptäckte först Uppsala Nya Tidning och därefter Norrtälje Tidning. Kritiken i spalterna var inte nådig, även om det inte förekom några missbruk eller felaktiga representationer.
Och det ledde alltså till att kommunen skärpte sina regler ytterligare och att alla nämndordförandes räkningar i fortsättningen ska attesteras av kommunfullmäktiges ordförande.
– Det finns säkert de politiker som tycker att de nya reglerna är petiga i överkant. Men det får inte finnas skymten av misstanke om att det inte går rätt till, konstaterar Alf Wennerfors. Det är principiellt felaktigt att attestera sina egna utlägg hur korrekta de än är.
Hur länge den här något opraktiska attesteringen ska finnas är oklart i dag.
– Det väsentliga är ju att man inte skriver under sina egna räkningar, säger Alf Wennerfors. Det finns kanske smidigare sätt att lösa det här.
Lennart Lööf, förtroendevald revisor (s) i Stockholm, som tagit bort kommunens kontokort:
– Observera att det var i kommunala bolag som de här kontokorten missbrukades. Utan att på något sätt frånta de förtroendevalda revisorerna sitt ansvar borde även yrkesrevisorerna ha reagerat. I Stockholm gjorde vi revision 1995 kring kontokorten. Sedan dess har tjänstemännen bara privata kort. Om de används i tjänsten får man skicka räkning till kommunen.
I Linköping reagerade bland andra Kaj Wagland efter ett tips om märkliga resor på ett bostadsföretag, ett dotterdotterbolag till kommunen.
Företaget heter Västanstång och planerade flera byggen i kommunens regi. Under förevändning att de skulle studera byggnadsteknik reste såväl styrelsens presidium som bolagets VD till bland annat Polen.
Revisorerna började samla in material men fann snart att detta kunde vara fråga om brott och vände sig till polisen som i sin tur upptäckte att det var fråga om rena nöjesresor.
De skyldiga blånekade till en början, men föll slutligen till föga inför det samlade bevismaterialet.
Bland annat hade de påstått att de träffade en bostadsdelegation i Polen, men vid kontroll visade det sig att denna delegation aldrig hade hört talas om – och än mindre träffat – männen från Linköping.
– Det här är naturligtvis en tragedi för de här männen, men visar trots allt på att det går att upptäcka fusk, säger Kaj Wagland.
Revisorerna utsattes också för kritik av stadsjuristen. De hade agerat i den här affären trots att de formellt sett inte var utsedda som förtroenderevisorer i bolaget.
– Vi såg det som ett led i den samordnade revisionen, förklarar Kaj Wagland, och att det föll inom vårt område att granska även den här verksamheten.
Han medger att det ibland kan förekomma att någon av hans partibröder alldeles missförstår hans uppdrag och vill att han lite opåtalat så där ska ta och granska något som de andra politiska partierna har hittat på.
– Då brukar jag läsa högt ur vår skrift om god revision i kommunal verksamhet och om vem som är förtroendemannarevisorns uppdragsgivare, säger Kaj Wagland och ser förtjust ut:
– Då brukar det bli ganska snabbt tyst.
Hur ser då en yrkesrevisor på de här affärerna och på revisorernas granskningsansvar?
Berit Hernström, som är auktoriserad revisor hos Ernst & Young, understryker att det i dessa fall handlar betydligt mer om politik än om pengar:
– Det här är en politisk riskbedömning som skiljer sig från vad vi auktoriserade revisorer är vana vid. Alla kan i och för sig hålla med om det moraliskt förkastliga i att missbruka allmänna medel på det här sättet. Men kontokortsexemplet visar på skillnaderna mellan kommunal revision och revision i det privata näringslivet.
– Jag skulle ha mycket svårt att skriva en oren revisionsberättelse för ett privat företag som haft en tjänsteman som missbrukat företagets kontokort för en ringa summa.
– Det skulle i extremfallet kunna leda till en skadeståndsprocess riktad mot mig. Men som revisor i ett kommunalt bolag skulle jag ha mycket svårt att undvika att påtala den politiska risk som ligger i att missbruka allmänna medel. Även om det vore tänkbart att kostnaden för att kontrollera missbruket vida överstiger den förlust bolaget åsamkats, menar Berit Hernström.
Pär Trehörning
...och vad händer sedan?
Den kommunala revisionen ska nu åter ses över. Direktiven lägger tonvikten på ökad effektivitet, kompetens och förstärkning av kommunrevisorernas ställning.
Bakgrunden till denna nytillsatta utredning är att flera tidigare utredningar, bland annat JK:s förstudie ”Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning” och kommunala förnyelsekommitten, har efterlyst en särskild översyn av revisorernas ställning och uppgifter.
Regeringen ska därför tillsätta en parlamentarisk utredning. Direktiven överlämnades i början av april.
Utredningens uppdrag är i korthet att se över följande:
rekryteringen av kommunrevisorerna. Är det lämpligt att de förtroendevalda revisorerna samtidigt är fullmäktigeledamöter? Innebär det dubbla roller och minskad självständighet? Finns det risk för partipolitik?
kvalitetssäkring av den kommunala revisionen. Ska förtroendemannarevisionen förstärkas genom att krav på även yrkesrevision genomförs? Hur ska man kunna trygga en hög kompetens bland kommunrevisorer? Ska någon form av godkännande eller auktorisation införas?
laglighetsgranskning. Ska kommunrevisorernas uppdrag omfatta en uttrycklig skyldighet att granska lagligheten i verksamheten?
ansvaret. Ska kretsen revisionsansvariga vidgas? Idag leder kommunrevisorerna granskningsarbetet och som en konsekvens av detta får inga anmärkningar riktas mot förvaltningschefer. Är detta betryggande?
samordning av revision i kommun och kommunala bolag. Idag finns ingen laglig skyldighet att samordna granskningen mellan kommunen och dess bolag. Utredningen ska se över detta.
internkontrollen. Utredningen ska lämna förslag på vilka insatser som den kommunala revisionen bör göra för att kontrollera om styrelsens och nämndernas inre kontroll fungerar tillfredsställande.
Utredningen ska vara klar senast sista mars 1998.
En liten kommentar till detta kan vara på plats. I utredningsdirektiven påstår regeringen nämligen att revisorerna inte kan rapportera löpande till fullmäktige om vilka iakttagelser de gör under sitt arbete. Det skulle bero på att revisionsberättelsen lämnas en gång om året. Utredningen ska därför ta reda på hur fullmäktige ska kunna hållas fortlöpande informerad om revisorernas granskningsverksamhet. Balans uppfattning under arbetet med det här reportageblocket är dock det att kommunrevisorerna har en mycket intensiv dialog med kommunfullmäktige just genom en sådan ständig avrapportering.
Det finns dessutom den uppfattningen, även bland yrkesrevisorer, att revisionen ska genomföras på ett konstruktivt och positivt sätt.
Revisionen ska vara en utvecklingskraft i kommunerna.
Balans har låtit ett par kommunrevisorer kommentera både de nya utredningsdirektiven och den kommunala revisionens framtid.
Jan Olof Colliander, är förtroendevald revisor inom Uppsala läns landsting:
– Den kommunala revisionen med förtroendemannainflytande kommer att finnas kvar som en viktig del av det kommunala självstyret. Revisorerna kan sägas representera den makt som kommer från folket.
Jan Olof Colliander tillägger att medborgarna ska kunna ställa krav på förtroendemannarevisorn.
– Vi måste känna till den politiska inriktningen väl, hur besluten följs upp och utvärderas. Men framför allt måste vi bli mer medvetna om betydelsen av intern kontroll. Här måste lagstiftningen bli tydligare.
Jan Olof Colliander tror att många har uppfattningen att de förtroendevalda revisorerna är det samma som den interna kontrollen.
– Vi kan bara göra stickprov för att ta reda på om den interna kontrollen fungerar.
Jan Olof Colliander tror dock att medvetenheten för en fungerande intern kontroll börjar sprida sig.
Han nämner Landstingsrevisionen i Stockholm, som efter tre års intensivt arbete nu har en stab på 35 medarbetare som utför intern kontroll av landstingets verksamhet.
Sven-Erik Gårdhage har varit förtroendevald landstingsrevisor i Västmanlands län sedan 1974:
– Jag är starkt kritisk till förändringar som leder till att förtroendemannarevisorns roll marginaliseras. Jag tror på ett delat ansvar, att förtroenderevisorn ses som lika viktig som yrkesrevisorn.
– Det finns diskussioner om att vi ska skriva en egen revisionsberättelse i kommunala bolag. Det kan lätt bli ”lekmannaberättelsen” som ingen tar på riktigt allvar. Men vi får väl avvakta hur förslaget slutligen kommer att se ut.
Revisionen i Västmanlands läns landsting omsätter drygt 2,3 miljoner och har sju förtroendevalda revisorer. Det motsvarar inte ens en enda promille av hela landstingets omsättning.
Andra kommuner och landsting uppvisar i stort sett samma bild med relativt låga kostnader för ett omfattande arbete som till stor del bygger på ideellt arbete.
Är den kommunala revisionen för billig?
– Nej, det tror jag inte, svarar Sven-Erik Gårdhage. Vi är utsatta för samma effektivitetskrav som alla andra. Men i Västmanland har vi i alla fall sluppit omfattas av sparprogrammen och det tyder på att vårt arbete uppskattas.
En annan förklaring kan naturligtvis vara att ingen politiker med självaktning försöker spara i den verksamhet som ska granska politikerna.
Samtidigt är revisorerna själva politiker. Sven-Erik Gårdhage är såväl landstingsfullmäktig som kommunalråd i Surahammar.
Går det verkligen att förena med revisorsrollen?
– Ja, jag tror det är nödvändigt att sitta i fullmäktige för att fullt ut förstå den kommunala verksamheten. Vi arbetar ju på deras uppdrag.
Han funderar på att så småningom trappa ner på sina kommunala uppdrag för att få mer tid för revisionsarbetet.
– Under den tid jag verkat har inte minst beslutsprocessen blivit mer komplicerad med alla olika bolag och stiftelser som driver kommunal verksamhet. Och i framtiden lär det inte bli mindre arbetsuppgifter för oss. Staten överför allt fler uppgifter på kommunerna vilket ökar kraven på vår kompetens.
Pär Trehörning
Den kommunala ”koncernrevisionen”
Samordnad revision – det som inom näringslivet ofta kallas koncernrevision – är inget nytt begrepp inom den kommunala revisionen även om den kanske inte är fullt utvecklad överallt.
Samordnad revision kan vara av två huvudslag:
att samtliga förtroendevalda revisorer på lämpligt sätt är insatta i kommunens hela förvaltning, det vill säga även inom de områden de själva inte har detaljgranskat. Den samordningen är närmast självklar eftersom varje revisor har eget ansvar för granskningen.
att det är samma förtroendevalda revisor som granskar både nämnder och kommunala bolag som har koppling till varandra. Den revisor som granskar de tekniska nämnderna bör alltså också, tillsammans med utsedd yrkesrevisor, granska verksamheten i kommunens energibolag.
– Samordnad revision är nödvändig för att vi ska kunna utföra våra uppdrag fullt ut. Vi har fullmäktiges uppdrag att granska den kommunala verksamheten. Då måste vi också ges möjlighet att få en helhetsbild av såväl nämndernas som de kommunala bolagens aktiviteter.
Det säger kommunrevisorn Lennart Lööf. Han har varit kommunfullmäktigeledamot för socialdemokraterna i Stockholm och dessutom kommunfullmäktiges ordförande fram till 1992 då han slutade sina politiska uppdrag. Han blev då tillfrågad att bli kommunal revisor.
– Jag var lite tveksam först. ”Jag vet ju hur allt går till”, sa jag till dem. ”Desto bättre”, svarade de.
Samordnad revision är självklart för honom:
– Eftersom Stockholms stad är så stor har vi delat upp vårt ansvar på olika förvaltningsområden. Sedan läser vi varandras rapporter och får därigenom en god inblick i förvaltningen som helhet.
Det är en form av samordning. En annan är att den revisor som exempelvis reviderar de tekniska nämnderna dessutom är förtroendevald revisor i de kommunala bolag som är knutna till dessa nämnder.
– Det är den viktigaste samordningen, tillägger Lennart Lööf. Jag skulle aldrig acceptera någon annan ordning. Vi måste ha en helhetssyn och kontrollera att även de kommunala bolagen följer de beslut som kommunfullmäktige fattat.
Han ger som exempel att kommunen beslutat tilldela kommunens bostadsföretag mark att bygga bostäder på och att byggnadsnämnden utfärdat bygglov.
– Vi måste kontrollera att bolaget verkligen bygger inom de ekonomiska ramar och den tid fullmäktige beslutat och att byggnationen utförs i enlighet med bygglovet, förklarar Lennart Lööf.
Alla bolagsledningar älskar inte den granskningen.
– Nja, vi har hört ett och annat grumsande över att vi gör budgetuppföljningar, medger Lennart Lööf. Men nämnderna ska rapportera varannan månad.
Lennart Lööf är ordförande i revisorskollegiet – revisorernas egen nämnd – och har omkring sig ytterligare 14 förtroendevalda revisorer. De har delat upp arbetet mellan sig genom att koncentrera sig på olika nämnder och styrelser.
Till sin hjälp har dessa revisorer ett revisionskontor med cirka 35 anställda.
Totalt omsätter revisionsverksamheten i Stockholms stad 21,5 miljoner kronor, en promille av stadens hela omsättning.
Drygt två miljoner går till extern upphandling av speciella uppdrag.
– En del nämnder vill ha ekonomisk uppföljning av igångsatta projekt, och sådana uppdrag lägger vi ofta ut, eftersom vi inte alltid har den kompetensen inom staden, förklarar Lennart Lööf och ger ett exempel:
I dagarna blir bygget av en ny larmeentral i anslutning till Johannes brandstation färdigt. Revisorerna granskade ärendet och fann att budgeten överskridits kraftigt – fullmäktige budgeterade 152 miljoner kronor men det verkliga kostnaden torde uppgå till 240 miljoner. Dessutom hade upphandlingen av byggprojektet skötts dåligt. Ärendet kunde överhuvudtaget ha handlagts bättre.
Det här är ett exempel på hur de förtroendevalda revisorerna ska arbeta enligt Lennart Lööf.
– Vi lyssnar naturligtvis på yrkesrevisorernas kommentarer till våra förslag om granskningsåtgärder, säger Lennart Lööf. Och för det mesta är vi överens. Men som förtroendevald revisor får jag aldrig glömma att det är jag som har ansvaret.
Lennart Lööf önskar sig bland annat stramare regler om jäv. Det finns inget förbud för en nämndledamot att samtidigt sitta i styrelsen för ett kommunalt bolag som får uppdrag från nämnden. Det enda kravet är att just den ledamoten inte deltar i beslutet.
– Jag skulle vilja att reglerna blev hårdare, avslutar Lennart Lööf. Även om ledamöterna överlag är noga med att inte fatta beslut i sina egna ärenden, är det principiellt tvivelaktigt. Jag tycker man ska förebygga alla möjligheter till jäv. Det är allmänhetens uppfattning som ska styra reglerna. Kanske måste vi införa någon begränsning som gör det omöjligt att ens få uppdrag som medborgarna anser vara oförenliga. Men jag inser att det är en svår avvägning.
Linköpings kommun har fem förtroendevalda revisorer. Dessutom har kommunen anlitat Anders Larson, revisor på Komrev, som konsult på heltid. Han och förtroenderevisorn Kaj Wagland sitter i samma rum i konserthuset i Linköping vilket underlättar samarbetet. De använder datorer och datoriserade nätverk flitigt.
– Dagordningarna till de flesta nämnderna ligger på nätet. Därifrån hämtar vi mycket information, förklarar Anders Larson.
Arbetet i Linköping är också lite okonventionellt upplagt.
Varje styrelse och nämnd har två personer som är ansvariga för den interna kontrollen.
– Vi vill komma ner i verksamheten så långt det går, förklarar Kaj Wagland. Därför ser vi det som mest effektivt att de som kan verksamheten också ser till att arbetet utförs på bästa sätt.
Sedan är det mitt och de andra revisorernas ansvar att kontrollera att den interna kontrollen verkligen genomförs.
Dessutom har kommunen infört samma system på varje resultatenhetsnivå inom kommunen.
– När det här är helt utbyggt kommer cirka 400 personer att vara sysselsatta med att granska den interna kontrollen, förklarar Kaj Wagland.
Sedan ett år tillbaka ska också varje resultatenhet rapportera och avge en så kallad självdeklaration.
Med utgångspunkt från verksamhetens mål och inriktning ska de undersöka om arbetet utförts på bästa sätt med hänsyn tagen till:
ekonomi
prestationsnivå
kvalité
arbetsmiljö
Revisorerna gör efter enheternas beskrivning en utvärdering och föreslår förbättrande åtgärder.
– På det här sättet bygger vi in granskning och kontroll i det dagliga arbetet, förklarar Kaj Wagland. Syftet är ju inte att tjänstemännen i kommunen ska uppfatta oss som poliser utan att de ska bli delaktiga och se oss som experter som kan hjälpa dem att utföra sitt arbete bättre. Då kan vi nå det gemensamma målet – att värna om kommuninvånarnas medel.
Både han och Anders Larson är övertygade om att det här är ett sätt att såväl förankra som att utveckla den kommunala förvaltningsrevisionen.
Pär Trehörning
Hur speciell är egentligen kommunal revision?
En som börjat upptäcka denna särart är Berit Hernström med nära 30 år i yrket som bolagsrevisor och som sedan tre år arbetar med kommunal revision.
– I ett privat företag kan allmänheten mäta företagets kvalité genom dess redovisning. Men en kommuns kvalité är svårare att fastställa.
Det är en av skillnaderna mellan kommunal och privat revision enligt Berit Hernström, auktoriserad revisor på Ernst & Young.
För tre år sedan tog hon över byråns affärsområde för offentlig revision. En arbetsuppgift som inte såg ut att vara särskilt upphetsande vid första anblicken.
– Nej, den verkade inte lika spännande som de börsbolagsuppdrag som är min huvudsakliga arbetsuppgift, medger hon.
– Men jag fann snabbt att här finns ett mycket intressant och inte minst viktigt område för oss yrkesrevisorer att verka i.
Berit Hernström är yrkesrevisor för Lidingö stad samt utsedd till revisor i stadens tre kommunala bolag. Hon har alltså tre roller:
av bolagsstämman vald auktoriserad revisor för börsbolag som exempelvis Incentive och Rederi AB Gotland.
av fullmäktige utsedd auktoriserad revisor i kommunala bolag.
av Lidingö stads fyra förtroendevalda revisorer utsedd konsult för revisionen av stadens förvaltning.
Enligt Berit Hernström finns det betydande skillnader mellan kommunal revision och revision inom näringslivet.
Inom näringslivet är kvalitén mätbar. Instrumenten finns där, i stort sett odiskutabla och väl använda, jämförbarheten mellan företagen är stor och resultaten lätta att redovisa. Inte så inom en kommun.
– Det går att mäta kvalité i en kommun. Men det är mycket svårare och kräver andra mätmetoder. Om exempelvis kommunfullmäktige har beslutat att kommunen ska ha en god äldrevård och att det ska finnas 40 platser på vårdhemmet och 20 anställda, kan vi räkna individer.
– Men det är svårare för oss att mäta om vården har varit god, det vill säga hur ändamålsenligt platserna har använts och hur effektivt personalen har arbetat. Och det svåraste är naturligtvis att fastställa hur de boende mår.
Berit Hernström uppdrag som konsult till förtroenderevisorerna inriktas på att kontrollera att fullmäktiges beslut verkligen följs.
– Vi börjar med en processanalys där vi studerar varje aktivitet inom den nämnd som ska verkställa fullmäktiges beslut. Min uppgift är att granska om tjänstemännen arbetar så rationellt som möjligt. Det får exempelvis varken förekomma att två olika tjänstemän uppfattar beslutet på olika sätt eller utför samma arbetsuppgifter.
När arbetet sedan är utfört sker utvärdering genom kvalitétsmätning och kvalitetsstyrning.
– Vi kan alltså mäta om beslutet i sig har verkställts på ett så kvalitativt sätt som möjligt. Om sedan de som berörs av beslutet uppfattar det som god eller dålig kvalité är en annan sak. Det är en politisk fråga.
Revisionskonsulten är formellt underställd den förtroendevalda revisorn som är ytterst ansvarig för revisionen. Berit Hernström sticker inte under stol med att det antagligen kliar i fingrarna hos en yrkesrevisor som tycker att arbetet koncentreras på fel åtgärder.
– Jag har ett mycket bra samarbete med mina revisorer som har erfarenhet från näringslivet och vi träffas regelbundet för att lägga upp arbetet. Men jag har hört från andra auktoriserade revisorer att kunskaperna hos förtroenderevisorerna inte alltid räcker till.
– Det är inte säkert att en god politiker blir en lika god revisor. Han eller hon kan visserligen beslutsprocessen och den sociala strukturen inom en kommun, men kan samtidigt fördjupa sig i sina hjärtesaker och förlora helhetssynen.
Men det är inte bara hos revisorer det brister. Hos ledningen i en del kommunala bolag har Berit Hernström märkt en ibland irriterande förmåga att bedriva politik i bolagsstyrelsen.
– Då har man missförstått sin uppgift. Aktiebolagslagen gäller fullt ut för kommunala bolag. Uppdraget innebär att förvalta bolagets verksamhet och tillgångar på bästa sätt. Där har den utsedde yrkesrevisorn en mycket viktig roll att klargöra vilka regler som gäller.
Berit Hernström vill rikta ett allmänt råd till den som tänker ta på sig uppdraget som förtroendevald revisor:
– Det är ett stort och mycket mer omfattande uppdrag än man tror från början. Prata gärna med någon som har eller har haft uppdraget om vad det egentligen går ut på.
Just med tanke på den skiftande kvalitén skulle hon kunna tänka sig att även yrkesrevisorn skrev under kommunens revisionsberättelse och på det sättet delade på ansvaret.
– Det skulle kanske förbättra synen på kommunal revision. Men det innebär samtidigt nya roller för både yrkesrevisorn och den förtroendevalda revisorn.
Berit Hernström betonar också att om man nu ska vidta några förändringar får inte den grundläggande tanken bakom den kommunala revisionen äventyras – offentlighet och revision utförd av politiskt tillsatta lekmän.
– Det är en del av vår demokrati vi måste värna om.