Kommittéer & lagstiftning: Kommittén – en väsentlig del av den svenska öppenheten

I traditionella utredningar med sakkunniga och experter kan även avvikande röster få höras. Ofta sägs man sträva efter enighet – men det gäller så länge som frågorna inte är politiskt intressanta.

Det svenska kommittéväsendet har gamla anor och är i sitt sätt att fungera en institution som med undantag för Finland saknar motsvarighet i andra västerländska demokratier.

Ett systematiskt nyttjande av kommittéer liknande dagens användning finner man redan på 1600-talet. Skälet till framväxten av detta system var främst att kungen/regeringen behövde ett tillskott av kapacitet och kompetens på områden där den statliga förvaltningen och byråkratin inte räckte till för att insamla fakta och bereda underlag för beslut. En tidig benämning på verksamheten i kommittéerna var ”extraordinarie beredning” som antyder den tillfälliga och utredande natur som kännetecknade arbetet i dessa organ. Denna huvudfunktion, såsom kungens/regeringens extraordinarie beredningsorgan, har kommittéväsendet bibehållit även om uppgifterna i enskildheter har skiftat.

Eftersom det svenska kommittéväsendet är en speciell och betydelsefull del av det svenska politiska systemet kan det vara anledning att se lite närmare på vad som ansetts känneteckna kommittéväsendet och på aktuella utvecklingstendenser.

Kommittéväsendets uppgifter och ställning

Även om kommittéernas centrala uppgift har varit att samla in och analysera fakta i syfte att ta fram ett bra beslutsunderlag åt kungen/regeringen kan man se att denna arbetsuppgift har utförts under skiftande förutsättningar och former och med olika bisyften.

I det historiska perspektivet har kommittéväsendet ibland fungerat som ett maktinstrument för kungarna. Både Karl XI och Gustav III tog till extraordinarie beredning när de behövde stöd mot den adliga oppositionen i byråkratin. Kunglig styrning av kommittéarbetet har också förekommit t.ex. då Gustav IV Adolf genom att skriva till ordföranden i Finanskommittén lyckades genomdriva sina önskningar. Det finns också exempel på maktutövning i motsatt riktning då förvaltningen medvetet hållit kungen utanför kommittéarbetet.

Kommittéernas uppgift var dock i normalfallet att ”sakligt” bereda ärenden åt kungen/regeringen, i vart fall gällde detta till mitten av 1800-talet då en ”politisk” beredning började märkas. Detta blev än tydligare under 1900-talet då antalet kommittéer till följd av reformbehoven ökade och det parlamentariska inslaget blev vanligare.

Varken i Aktiebolagskommittén eller de andra två nämnda kommittéerna har jag som sakkunnig kunnat märka att regeringen lagt sig i kommittéarbetet. Styrningen har alltså varit begränsad till utredningsdirektiven. Man kan dock notera att regeringens styrning via utredningsdirektiven kan vara mer eller mindre handfasta. Beträffande direktivet till Aktiebolagskommittén att ge förslag till ett centralt aktieägarregister ger regeringens formulering vid handen att kommittén inte skulle överväga det lämpliga i att införa ett sådant register utan endast utreda hur registreringen skulle kunna genomföras. Eftersom kommittésystemet innefattar möjlighet till reservationer och särskilda yttranden saknas anledning att reagera mot en sådan ”styrning”.

Även om regeringen inte synes ha ingripit i det löpande kommittéarbetet utövar den ändå en viss kontroll av hur arbetet bedrivs genom att till kommittéerna knyta experter från departementen. I Aktiebolagskommittén fanns experter från Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen. Denna kontroll har jag emellertid uppfattat som mild och därtill positiv eftersom experterna bidragit med sina kunskaper och erfarenheter. Jag är faktiskt osäker på om experterna, som var högre befattningshavare i departementen, själva har uppfattat sig ha till särskild uppgift att utöva kontroll.

Samförstånd och konsensus

Den svenska politiska kulturen har ansetts präglas av idéer om samförstånd även om regeringarna under skilda tider känt olika starkt behov av att söka enighet. Under perioder har kommittéerna fungerat som fora för konfliktlösning och sökande efter konsensus. En forskare har menat att kommittéväsendet är vårt viktigaste kompromissinstitut. En annan har hävdat att kommittéväsendet kan ses som en form av samlingsregerande.

Om jag jämför dessa påståenden med mina egna erfarenheter (som ju är begränsade till tre kommittéer med en sammanlagd utredningstid på ca 17 år) kan jag inte helt instämma.

I den stora mängden av ställningstaganden då partiskiljande åsikter saknats har det säkerligen funnits en strävan att komma överens om de sakligt bästa lösningarna. Det synes vidare uppenbart att kommitténs ordförande i samtliga tre kommittéer har eftersträvat enighet i besluten. I Redovisningskommittén, där frågeställningarna inte lät sig sorteras in på en vänster-högerskala, kunde typiskt nog full enighet uppnås.

I arbetet med aktiebolagslagen har däremot meningarna ibland gått isär vilket framgår av det stora antalet reservationer och särskilda yttranden. På den politiska kanten synes enigheten snabbt ta slut när lagstiftningen skall utnyttjas för att markera och stödja de dagsaktuella frågorna på den politiska dagordningen. Då kan andra hänsyn få vika, t.ex. människors behov av rättssäkerhet och skydd för den personliga integriteten eller hänsyn till att de föreslagna reglerna får negativa följdverkningar på andra områden.

Exempel på sådana situationer finns enligt mitt förmenande i Aktiebolagskommitténs förslag angående revisorns anmälningsplikt, ansvarsgenombrott (i miljöbalken) och centralt aktieägarregister. Reservationer och särskilda yttranden ackompanjerar dessa förslag.

Min slutsats är – föga överraskande – att det i allmänhet finns en strävan efter konsensus men att denna får vika i frågor som har anknytning till partipolitiken.

Exempel på åsiktsskillnader finner man också i kretsen av sakkunniga vilket framgår av ett antal särskilda yttranden. Eftersom de sakkunniga hämtas från olika organisationer i näringsliv och samhälle kan det vara frestande att överbetona den egna organisationens intressen och hjärtefrågor. Den sakkunnige förväntas tillföra kunskap genom sina erfarenheter från den egna organisationen men därmed inte sagt att han bör uppträda som representant för sin organisation med uppgift att markera revir om detta inte är till gagn för helheten.

Detta behöver inte betyda att konsensus bör vara ett mål i sig. Om det finns åsiktsskillnader i viktiga frågor är det naturligtvis önskvärt att dessa kommer fram till regeringen, remissorganen och allmänheten. Detta säkerställs genom möjligheterna för kommitténs ledamöter att avge reservationer och för de sakkunniga att avge särskilda yttranden. Dessa från majoriteten avvikande meningar fogas alltid till kommittébetänkandet.

Kommittésystemet och principen att varje röst inom en kommitté skall kunna göras hörd är en betydelsefull del av öppenheten i vår politiska kultur, något att vårda och att vara stolt över.

Tendens till maktförskjutning och minskad öppenhet

Eftersom kommittéerna är regeringens utredningsorgan har den stora friheter att hantera kommittéväsendet på det sätt den finner bäst. Samtidigt torde varje regering säkerligen vara betjänt av att kommittéinstitutionen består. Det är en flexibel och sannolikt kostnadseffektiv arbetsform (arvodena till de sakkunniga är närmast symboliska). Alternativet till kommittéerna kunde vara en kraftig utbyggnad av den statliga centralförvaltningen. En sådan lösning skulle sannolikt bli kostsam och mindre flexibel. Ett annat alternativ är att i ökad utsträckning anlita konsulter/experter som utredare och detta synes vara den väg som regeringen slagit in på under 1990-talet.

Enligt 1996 års kommittéberättelse fanns det cirka 100 kommittéer med parlamentariskt inslag. Antalet särskilda utredare var dubbelt så många, ca 200. Därutöver fanns ca 150 andra utredningar av typen tillfälliga delegationer och arbetsgrupper. Bland departementen stod Justitiedepartementet och Finansdepartementet för flest antal kommittéer.

På grund av att regeringen numera – förmodligen i en strävan att effektivisera beslutsprocessen – i ökad utsträckning tillsätter rena expertutredningar – ofta enmansutredningar – har parlamentarikernas inflytande över beredningsarbetet minskat. Från mitten av 80-talet till mitten av 90-talet hade antalet kommittéer med minst två riksdagsledamöter minskat från 33 procent till 20 procent. Vid den senare tidpunkten bestod två tredjedelar av alla kommittéer av s.k. särskilda utredare som arbetar med stöd av experter och sakkunniga. Endast en tredjedel av kommittéerna hade alltså flera ledamöter.

Eftersom riksdagen saknar egna utredningsresurser innebär den ökande användningen av enmansutredningar en maktförskjutning från riksdagen till regeringen och en bieffekt torde bli att öppenheten i beredningsprocessen minskar. Samtidigt ökar risken för att besluten inte är politiskt förankrade och stöter på patrull i riksdagen.

Vad är en kommitté och hur arbetar den?

En kommitté definieras som en tillfällig myndighet med nära knytning till regeringen och Regeringskansliet. Regeringen skriver utredningsdirektiv, tillsätter kommittén och fastställer tidsram samt budget. Trots att det finns en kommittéförordning och en kommittéhandbok är friheten stor för regeringen i dess sätt att anlita kommittéer och för ordföranden att lägga upp kommitténs arbete.

Enligt kommittéhandbokens principer får kommittéer endast i undantagsfall arbeta i mer än två år – att jämföra med Aktiebolagskommitténs tio år, och detta trots stor flit. Det har funnits flera skäl för regeringen att på önskemål från kommittén flytta stupstocken ett antal gånger. Redan det ursprungliga projektet var mycket stort, vartill sedan kommit ett flertal tilläggsdirektiv från regeringen. En allmänt hög ambitionsnivå i kommittén har nog också bidragit.

De kommittéer jag har erfarenhet av har haft följande sammansättning: ordförande, sekreterare, ledamöter, sakkunniga och experter. Aktiebolagskommitténs sammansättning framgår av figuren här ovan.

Typiskt sett har de tre kommittéerna som jag deltagit i sett ut på följande sätt:

• Ordföranden: ett justitieråd

• Sekreterarna: yngre jurister med domstolsbakgrund

• Ledamöterna: riksdagsledamöter från olika partier och med viss återspegling av partiställningen i riksdagen

• Sakkunniga: personer som föreslagits av olika intresseorganisationer i näringslivet

• Experterna: jurister från departement och myndigheter

Aktiebolagskommittén och Redovisningskommittén hade, under större delen av utredningstiden, två sekreterare. Eftersom endast sekreterarna arbetar heltid för kommittén utgör de tillsammans med ordföranden kommitténs nyckelpersoner, kommitténs sekretariat, som bär den huvudsakliga arbetsbördan. Sekretariatet tar fram faktaunderlag och skriver PM som underlag för kommittéarbetet. Aktiebolagskommittén har årligen haft ett tiotal sammantrèden. Inför varje möte har sekretariatet levererat de PM som ledamöter, sakkunniga och experter skall läsa in, begrunda och ge synpunkter på vid efterföljande sammanträde. I enstaka fall har sakkunniga eller experter fått begränsade utredningsuppgifter för kommitténs räkning.

Rollfördelningen inom en kommitté kan beskrivas sålunda: ordföranden och ledamöterna är beslutande, de sakkunniga och experterna är rådgivande och sekretariatet är utförande.

Sten Lundvall