Rapport från den kommunala revisionen

Hur står det till med den kommunala revisionen? Kanske en angelägen och intressant fråga nu vid en ny mandatperiod? Många har känt sig kallade att ha svar och uppfattningar – påfallande ofta utan egna kunskaper och erfarenheter att relatera till menar Karin Tengdelius, som här i stället vill lämna en rapport ”inifrån”.

Så hur står det till? ett starkt sammanfattat svar är att tillståndet är tämligen gott, att det blir allt bättre över tiden och att det finns möjligheter till och förväntningar på en fortsatt stark utveckling.

Tecken på stärkt kommunal revision

Den reform som genomfördes 2000 och som syftade till att stärka den kommunala revisionen har snabbt satt tydliga spår. Det bekräftas på olika sätt t.ex. i de insamlingar av fakta och uppfattningar som vi gör på Svenska kommunförbundet. Några illustrationer:

Revisorerna är kunnigare, aktivare, tuffare och mycket seriösa i sitt uppdrag. De är tydligare och synligare i sitt agerande.
Revisorernas respekt och förtroende har ökat.
Den årliga granskningen av all verksamhet har snabbt etablerats med utvecklade synsätt och metoder.
Samordningen av revisionen mellan kommunen och dess företag är genomförd, vilket möjliggör en revision med helhetssyn på den kommunala ”koncernen”, på ägarstyrningen etc.
Granskningens inriktning och revisorernas arbetssätt har i mycket stor utsträckning (80–90 % enligt revisorerna själva) påverkats och utvecklats med anledning av den förändrade lagstiftningen.
Fullmäktiges anslag till revisionen har generellt ökat vilket förbättrat deras förutsättningar att arbeta.
Antalet revisionsberättelser där revisorerna uttalar att ansvarsfrihet inte bör beviljas ökar sakta och är i år ca tio (i 289 kommuner) liksom motsvarande där revisorerna riktar anmärkning, ca 30–40/år. Tonfallet i revisionsberättelserna är allt skarpare och en tydlig upptrappning på framförd kritik kan noteras.
Revisorernas beställarkompetens har stärkts och upphandlingarna av sakkunniga biträden (främst från revisionsbranschen) har blivit mera affärsmässiga.
De sakkunniga biträdena har organiserat sig i en yrkesförening (SKYREV) som bl.a. bedriver en certifiering av dessa sakkunniga.

Är revisorerna ”rumsrena” och oberoende?

Den stora frågan för många är om de förtroendevalda revisorerna kan anses riktigt ”rumsrena” eftersom de själva är del av det politiska systemet och därför kan förväntas skydda de sina. Att revisorer ägnar sig åt partipolitik är dock en myt som odlas av externa betraktare, men som inte kan bekräftas med fakta. Partipolitiska ställningstaganden från revisorer förekommer så gott som aldrig – revisorerna agerar samlat och gör gemensamma revisionella bedömningar över partigränserna. Visst förekommer enstaka utspel, men de är ytterst sällsynta.

Eftersom revisorerna är delar av det politiska systemet kan också hävdas att de brister i oberoende, åtminstone med ett teoretiskt betraktelsesätt. Genast ska då sägas att revisorerna inte reviderar politikens innehåll dvs. de politiska beslut som fattas i fullmäktige. De reviderar den verkställighet och förvaltning som sker i nämnder och styrelser. Den förtroendevalda revisorn väljs av fullmäktige på förslag från partierna. Det sker utan inblandning från nämnder och styrelser, dvs. de som ska granskas, inte heller från ledande tjänstemän. Fullmäktige beslutar om resurser till revisionen. Den enskilda förtroendevalda revisorn är inte ekonomiskt beroende av sitt uppdrag. Den förtroendevalda revisorn agerar aldrig som konsult. Revisorerna väljer självständigt vad som ska granskas, de väljer metoder, angreppssätt och sakkunniga för genomförandet, de gör självständiga bedömningar och för fritt fram dessa.

Låt oss jämföra med aktiebolaget. Stämman väljer formellt revisor på förslag från styrelse eller VD dvs. de organ som revisorn ska granska. Här finns risk för beroendeband. I praktiken är det också VD som budgeterar och råder över resurserna till revisorn. Denne är därtill en yrkesman som är ekonomiskt beroende av sina uppdrag. Vi känner också väl till komplikationen med att revisorn kan agera som konsult och hur detta riskerar oberoendet.

Det är som synes lätt och frestande att konstruera jämförelser att lägga till grund för en diskussion om oberoende. De visar att definitioner av oberoende endast med teoretiska förtecken inte är tillräckliga. Klokast är nog att konstatera att ingen revision eller revisor i praktiken är helt oberoende. Snarare är det så att förutsättningarna för ett oberoende agerande i olika system och miljöer är starkare eller svagare. Och vid en analys och jämförelse av förutsättningarna för den kommunala revisionen tycker jag att den hävdar sig väl, närmast strålande.

Vad tycker andra?

Vi har undersökt uppfattningar om och attityder till den kommunala revisionen hos revisionens uppdragsgivare (fullmäktige) och de som är föremål för deras granskning. 400 ledande politiker och tjänstemän har tillfrågats.

Undersökningens resultat visar att revisionen har stort förtroende och att revisionen är en tillgång. Revisorerna anses i allmänhet klara sitt oberoende bra. Många har noterat att revisionen utvecklats och blivit mera offensiv och tydlig på många håll. Inriktning, genomförande och kvalitet får bra betyg, revisionens synpunkter och förslag följs i allmänhet etc. Givetvis finns också mera negativa eller tveksamma uppfattningar. Att vara revisor har t.ex. inte hög status. Revisorerna är inte alltid tillräckligt drivande. Kunskaperna om revisionens uppdrag och förutsättningar är låga. Medborgarna bedöms inte känna till revisionen. Oaktat dessa mera tveksamma signaler bekräftar undersökningen att tillståndet är tämligen gott och blir allt bättre över tiden.

Den ansvarsutkrävande processen

Att undersöka hur revisionen i sig fungerar och utvecklas är en angelägen uppgift för oss och vi försöker bidra med aktiva utvecklingsinsatser. Än viktigare är att sätta in revisionen i sitt demokratiska sammanhang, att fokusera på ansvarsprövningsprocessen som helhet, hur den beslutande församlingen fullmäktige utifrån givna uppdrag och beslut bedömer resultat och utkräver ansvar och hur revisionens granskning används i denna process.

På detta område finns ännu mycket otrampad mark, mycket kunskap och medvetenhet att förstärka, många frågor att ställa och diskutera. Vår ambition är att förtydliga och stärka dessa processer i ljuset av att de har stor betydelse för förtroendet för verksamheten och politiken på den lokala nivån – för medborgaren, för staten, för media. En skarp revision och ett tydligt ansvarsutkrävande är viktiga delar i en stark lokal kommunal självstyrelse. Alternativen är inte lockande t.ex. statlig revision eller snarare inspektion.

Fortsatta utmaningar

Visst finns det plats för mycket mera utveckling av den kommunala revisionen. Några angelägna områden är:

En bättre ålders- och könsfördelning på de förtroendevalda revisorerna.
Stärkta och säkrade resurser som ger förutsättningar att granska i enlighet med lagstiftarens intentioner.
Vassare analyser av risk och väsentlighet – för planering och granskning.
Utvecklade bedömningskriterier för ansvarsprövningen.
Revisorer som arbetar med dialog och kommunikation, som syns och hörs, kanske också för medborgaren?
Styrande revisorer som inte är helt beroende av externa konsulter.
Tydlig och offensiv lekmannarevision i de kommunala företagen.
En god intern kontroll i nämnder och styrelser som minskar behovet av grundläggande granskning till förmån för kvalificerade och fördjupade granskningar t.ex. av måluppfyllelse. Inom området intern kontroll finns en stor utvecklingspotential och revisorerna gör stora insatser för att informera om hur den interna kontrollen kan utvecklas och stärkas.

Som synes finns här utmaningar för revisorerna själva, för partierna, för fullmäktige och för nämnder och styrelser. Och som en röd tråd genom utvecklingen löper den successiva kodifieringen av den goda revisionsseden i kommunal verksamhet. Just nu pågår arbetet för fullt med att sätta ner foten inför kommande mandatperiod.

Här finns också utmaningar för oss – att stödja, stimulera och utmana till fortsatt utveckling. Det gör vi gärna och vi ser med tillförsikt och nyfikenhet fram mot den nya mandatperioden.

Karin Tengdelius arbetar på Svenska kommunförbundet där hon är ansvarig för intressebevakning, utveckling och serviceinsatser runt den kommunala revisionen, liksom även för landstingsförbundets motsvarande arbete.