Nu är den här – den länge väntade EG-rekommendationen ”Statutory Auditors’ Independence in the EU: A Set of Fundamental Principles”.
Den 16 maj samlade kommissionären Frits Bolkestein journalisterna omkring sig och förkunnade att rekommendationen hade antagits av kommissionen, och att den fanns att tillgå på kommissionens nätplats. Noga taget är adressen http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/whatsnew.htm När detta skrivs har rekommendationen ännu inte publicerats i gemenskapernas officiella tidning, så den formella utgivningsdagen är obekant.
Juridisk status
Först litet ljus på rekommendationens juridiska status.
Gemenskapsrätten arbetar som bekant med fyra nivåer. Den högsta nivån – grundlagarna, om man så vill – är fördragen, varav Romfördraget eller Unionsfördraget är det viktigaste. Här finns grunderna för allt EU-arbete och här finns de viktiga legalitets-, proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna som ger ramarna för gemenskapsrätten.
Därnäst kommer förordningarna, som är bindande för unionsmedborgarna direkt, utan förmedling av nationell lag. När vi 2005 skall gå över till att redovisa enligt IAS är det enligt en förordning, och någon svensk lagstiftning om det är alltså inte påkallad (även om det förstås ger ett trevligt intryck om man avskaffar bestämmelser i nationell lag som strider mot förordningarna).
Den tredje nivån är direktiven. EG-domstolen har slagit fast att även direktiv i vissa fall kan åberopas direkt, åtminstone av en medborgare mot en medlemsstat, men meningen är att de skall införlivas med nationell lag. Den nuvarande årsredovisningslagen införlivar t.ex. fjärde och sjunde bolagsrättsliga direktiven med svensk lag, och revisorslagen införlivar på samma sätt åttonde direktivet.
Rekommendationerna hör alltså hemma på den fjärde och lägsta nivån. Man kunde därför tycka att det inte är någon dramatisk händelse för en profession när det kommer en rekommendation som rör yrkesområdet. Rekommendationen har ingen direkt rättsverkan, och det finns inga sanktioner mot en medlemsstat som väljer att inte införliva den med nationell lag. Bakom en rekommendation finns dock ofta en mer eller mindre uttalad avsikt från Europeiska kommissionens sida att följa upp tillämpningen och att ta till hårdare medel om den eftersträvade harmoniseringen uteblir. (För svensk del tillkommer vår av många kritiserade men väl egentligen rätt sympatiska drift att vara ”bäst i klassen”.) I det aktuella fallet är kommissionens lagstiftningshot i hög grad uttalat; mer om det senare.
Historik
Rekommendationens historiska bakgrund står att finna i det arbete som bedrevs för flera årtionden sedan i syfte att åstadkomma ett femte bolagsrättsligt direktiv om bolagsorganens uppgifter och ställning. Där skulle, bland mycket annat, frågorna om revisorns oberoende regleras. Något femte direktiv blev det dock inte, främst beroende på att Mrs Thatcher motsatte sig de tänkta tyskinspirerade reglerna om företagsdemokrati. I början av 90-talet talades det om att återuppta arbetet med revisorernas oberoende. FEE ville rycka åt sig initiativet och tillsatte en arbetsgrupp som 1995 publicerade ett policydokument med titeln Audit Independence and Objectivity.
FEE baserade policydokumentet på en modell som hade utvecklats på de brittiska öarna och som innebar steget från ”intuitiv” till ”logisk” reglering av oberoendet. Där de traditionella reglerna drog upp dekaloginspirerade gränser för revisorernas handlingsfrihet (Du skall – Du skall icke), ville den nya modellen ge revisorerna själva den stora friheten och det tunga ansvaret att analysera hoten mot oberoendet och väga dem mot möjligheterna att försvara oberoendet.
1996 lade kommissionen fram en grönbok om revisorers roll, ställning och ansvar. Ett omfattande remissarbete resulterade i ett meddelande två år senare, där några angelägna projekt på revisorsområdet presenterades, däribland en harmonisering av oberoendereglerna. FEE överlämnade en bearbetad version av sitt policydokument till kommissionen, som i sin tur överlämnade ärendet till den nyinrättade revisionskommittén. Kommittén har därefter ägnat nästan fyra år åt att stöpa om FEE-dokumentet till en EG-rekommendation.
Praktiska hinder
Hösten 2001 var en rekommendation mogen för fastställande. Två praktiska hinder dök upp: dels var översättningskapaciteten hårt ansträngd – det krävdes färdiga texter på alla de elva officiella EU-språken för att fatta det slutliga beslutet – dels hade juristerna på kommissionen betänkligheter mot användningen av fetstil i vissa nyckelsatser.
Så kollapsade Enron.
Rent objektivt fanns det väl inget i Enronkonkursen som var ägnat att inge betänkligheter mot EG-rekommendationen. Om den missvisande redovisningen i Enron hade något samband med brister i revisorernas oberoende – och det är ett ”om” som kommer att få stå kvar länge än – så måste det sambandet rimligen ha berört vad rekommendationens analysmodell kallar egenintressehotet (arvodesnivåerna), självgranskningshotet (konsultationerna och den från externrevisorerna upphandlade internrevisionen) eller vänskapshotet (den omfattande rekryteringen av revisorer till företagsledande befattningar). Allt detta är beaktat i rekommendationen, och det väsentligt kraftfullare än enligt de flesta kokboksmodeller.
Men politik är inte logik, och det var säkert ett klokt drag av kommissionären Bolkestein när han skickade tillbaka utkastet till revisionskommittén, dock med ett kraftfullt uttalande av innebörd att han själv varmt stödde det som stod där. Kommittén diskuterade utkastet i Dublin i mars, och även om några sista desperata ryckningar av konsultofobi kunde förnimmas från några håll, slutade behandlingen med ett kraftfullt tillstyrkande av grundprinciperna. Rekommendationen seglade därefter utan svårigheter genom ett informellt Ecofin-möte med EUs finansministrar i Oviedo, som antagligen välkomnade varje möjlighet att framstå som handlingskraftiga efter Enron.
Ändringar efter Enron
Den rekommendation som Bolkestein presenterade för pressen den 16 maj skiljer sig bara på tre punkter från vad Balans läsare tidigare känner till. De får alla betraktas som inspirerade av Enron.
I förordet – preambeln – har lagts in en referens till revisorsprofessionens särskilda ansvar för oberoendet. Det stod redan tidigare att kommissionen avsåg att kontrollera rekommendationens effekt efter tre år; nu läggs det till att kontrollen särskilt skall avse hur rekommendationen har påverkat oberoendet i de fall där revisorn lämnar andra tjänster än revision till revisionsklienter.
Bestämmelserna om offentliggörande av revisorns arvode har kompletterats med ganska detaljerade regler om uppdelning på olika typer av tjänster.
Ett nytt avsnitt föreskriver en tvåårig karantänsperiod i de fall då vissa nyckelpersoner på revisionsuppdraget går över till ledande befattningar hos en revisionsklient.
Det är värt att notera att den europeiska utvecklingen inte ägt rum i vacuum. Medan diskussionen har pågått i EU har den amerikanska börstillsynsmyndigheten SEC lagt fram ett förslag till nya oberoenderegler för revisorer som står helt främmande för allt analysmodellstänkande. ”Skall räven vakta hönsgården?” frågade SEC:s redovisningsansvarige Lynn Turner i en paneldebatt på IOSCO:s kongress i Stockholm 2001. Efter en storm av kritik har SEC fått modifiera de slutliga reglerna, men fortfarande är det långt till den europeiska principen att säkra revisorns oberoende genom det egna professionella omdömet. Europeiska kommissionen har dock med berömvärd moralisk styrka motstått frestelsen att vinna politiska poäng genom att närma sig SEC – det saknades inte påtryckningar i den riktningen från medlemsstaterna.
Å andra sidan har världsfederationen IFAC efter ett långt översynsarbete givit ut en ny definitiv version av oberoendekapitlet i sin Code of Ethics for Professional Accountants, som nära följer FEE- och EU-modellen. Någon tillfällighet är naturligtvis inte det, utan flera framstående européer har varit ledande i IFAC:s utvecklingsarbete.
Sverige först
Den nya svenska revisorslagen, som gäller från den 1 januari i år, är den första europeiska lag som i fråga om oberoendet baseras på EU-rekommendationen. Eftersom lagen antogs ett halvår innan rekommendationen gavs ut, blir det nödvändigt att stämma av detaljerna och undersöka om några modifikationer kan bli nödvändiga. Ett sådant arbete kan väl knappast antas ha hög prioritet i kanslihuset. Vid FARs kapitalmarknadsseminarium den 29 maj var Justitiedepartementets ansvariga handläggare i vart fall inte beredda att ha några hypoteser i den frågan.
Därmed uppkommer en fråga, som det närmast får ankomma på FARs etikkommitté att överväga i sitt arbete med de nya reglerna för god yrkessed. Bör det åligga en FAR-ledamot att efterleva även sådana föreskrifter i EG-rekommendationen som inte (ännu) motsvaras av svensk lag? FAR, liksom professionerna i de andra EU-länderna och kommissionen själv, arbetade för att de nya reglerna skulle ses som gemensamma riktlinjer. Medlemsstaterna – påhejade av sina regleringsmyndigheter – drev dock igenom att rekommendationen i stället utformades som minimiregler, till vilka medlemsstaterna kan foga mer eller mindre fantasifulla tillägg. Det borde vara en konsekvent inställning från professionens sida att åtminstone för egen del fullfölja harmoniseringstanken. Mot detta står intresset att inte i onödan lägga bördor på ledamöterna, innan vi vet hur tillsynen föreställer sig den ”kunniga och omdömesgilla person med insikt om alla relevanta omständigheter” som enligt propositionen till revisorslagen skall antas bedöma ”revisorns förmåga och vilja att utföra granskningsuppdraget på ett opartiskt och självständigt sätt”. Etikkommittén lyssnar säkert gärna till kloka tankar från ledamöter och andra.
Björn Markland Generalsekreterare i FAR