Balans nr 8–9 2002

Debatt: Redovisningsskandal eller utveckling av god kommunal redovisningssed?

Intresset för externredovisning, främst beroende av de uppmärksammade amerikanska redovisningsskandalerna, har ökat dramatiskt. Händelserna har skapat en nationell debatt huruvida externredovisningens innehåll är korrekt till sitt innehåll samt hur det står till med företagens moral och etik avseende redovisningsfrågor. Statsminister Göran Persson har också visat ett intresse för dessa frågeställningar och föranledd av de senaste händelserna har en kommission tillsatts som skall behandla relaterade frågeställningar. Kritiken som yttras är uteslutande inriktad mot företagens redovisning och inkluderar inte den offentliga sektorns redovisning. Statens och regeringens agerande och fördömande kommentarer i frågan skall betraktas i skenet av att den i mitten av 1990-talet var ytterst ansvarig för utvecklingen en kommunal pensionsredovisning som är långt från rättvisande. Diskussionen rörande redovisningsmanipulering och redovisningsskandaler borde av denna anledning också inkludera de offentliga sektorn, däribland den kommunala redovisningen.

Kommunal pensionsredovisning

I och med att kommuner under 1980-talet implementerade en bokföringsmässig redovisning skulle de kommunala pensionerna att periodiseras, en lösning som inte tidigare hade använts. Pensionerna redovisades endast vid tillfället för dess betalning och pensionsutbetalningen garanterades av kommunernas skattekraft. En ny form av redovisning innebar emellertid att nyintjänade pensioner samt räntan på redan upparbetade pensioner skuldredovisades respektive kostnadsredovisades. Metoden är ett exempel på en etablerad redovisningsmetod, det vill säga att kostnaden redovisas när den uppstår och inte vid betalningstillfället. Lösningen är att betrakta som god redovisningssed oberoende av vilken sektor som behandlas, under förutsättning att det är en bokföringsmässig redovisningsmodell som används. Regleringen av kommunal redovisning var för tillfället frivilligt reglerad, det fanns ingen lagstiftning som reglerade dess innehåll. Situationen kom emellertid att ändras i slutet av 1990-talet när en separat kommunal redovisningslag utvecklades för att åstadkomma en mer harmoniserad externredovisning i kommuner. Lagen (1997:614) om kommunal redovisning, ett dokument som till stora delar baserades på dåvarande bokföringslagen och årsredovisningslagen, utvecklades.

Under tiden för utvecklingen av den kommunala redovisningslagen kom den etablerade lösningen för pensionsredovisning att ifrågasättas, däribland av företrädare för staten. Resultatet blev att den så kallade blandmodellen för pensionsredovisning blev den lagstadgade modellen. Modellen innebar att de pensioner som upparbetats till och med 1998 avfördes balansräkningen och i stället klassificerades som ansvarsförbindelse, en klassificering som ger felaktiga signaler eftersom en ansvarsförbindelse är mycket osäker till sitt värde och förfallotid, något som stämmer dåligt överens med pensionsförpliktelsers egenskaper. I balansräkningen skulle endast pensionsavsättningar redovisas som upparbetats från och med 1998. Den av kommuner redovisade pensionsavsättningen reducerades på detta sätt kraftigt. Kommunernas soliditet kom på detta sätt att öka och redovisningen gav en mer positiv bild av det kommunalekonomiska läget jämfört med tidigare trots att någon egentlig förändring inte hade hänt. Lösningen skiljer sig från den som används inom näringslivet.

I förarbetena till lagen om kommunal redovisning stadgas att kommunal redovisning så långt det är möjligt skall baseras på etablerade redovisningsprinciper inom företagssektorn. Trots detta utvecklas en lösning rörande pensionsredovisning som går stick i stäv med etablerade redovisningsprinciper för en bokföringsmässig redovisning. Blandmodellen kan inte betraktas som bokföringsmässig redovisning och således inte heller vad som i företagssektorn betraktas som god redovisningssed. Vad som utgör god redovisningssed inom respektive samhällssektorer varierar alltså. Olikheterna mellan företagsverksamhet och kommunal verksamhet kan inte anses utgöra en tillräcklig grund för blandmodellens existens. Lösningen gällande pensionsredovisning strider också mot en grundläggande kommunal redovisningsprincip i form av den så kallade försiktighetsprincipen eftersom en stor avsättning inte tydligt framkommer av balansräkningen. Varken resultat- eller balansräkningen ger därför upphov till en rättvisande bild avseende kommunernas pensionsåtagande.

Avslutande kommentarer

Det är uteslutande näringslivets redovisning som fokuseras i skandaldebatten, men det vore bra om även den offentliga sektorns redovisning belystes. Det nu gällande redovisningsintresset borde stäcka sig längre än till endast näringslivet, något som regeringen borde vara medveten om, med tanke på beslutet att införa blandmodellen för redovisning av kommunala pensioner. Skall rent utav utvecklingen av blandmodellen betraktas som en redovisningsskandal snarare än som utveckling av god kommunal redovisningssed.

Ek. dr Pär Falkman är verksam på Ernst & Young. Han medverkade senast i Balans nr 5/2002.