Offentlig redovisning och ekonomi: ESV utvecklar god redovisningssed i staten

En av ESV:s uppgifter är att utveckla god redovisningssed i staten och utveckla formerna för myndigheternas årsredovisningar. Det slås fast i den instruktion som Ekonomistyrningsverket fick av regeringen 1998 när verket bildades. Bokföringsmässiga principer används sedan början av 1990-talet och därmed kan man säga att redovisningsreglerna, i stora drag, är mycket lika privata sektorns regler.

ESV verkar för en effektiv och ändamålsenlig redovisning och uppföljning på alla nivåer i staten. Vårt perspektiv omfattar därför inte bara externredovisningen med dess periodvisa och årliga rapportering, utan också enskilda myndigheters internredovisning. Ett annat perspektiv är räkenskaperna för staten som helhet. Sedan länge är uppföljningen av statsbudgetens anslag högprioriterad – det är genom dessa som utgiftstaket följs. Även inkomstsidan är förstås viktig liksom rapportering till andra användare av ekonomisk information som t.ex. Konjunkturinstitutet och scb:s nationalräkenskaper. Årsredovisningen för staten har blivit ett viktigt dokument under senare år och därmed har det blivit allt viktigare med enhetliga redovisningsprinciper myndigheter emellan.

De finansiella rapporternas två viktigaste syften är att tillhandahålla information för beslutsfattande och visa hur myndighetens ledning ansvarat för de resurser som anförtrotts den. Det slås fast i den föreställningsram som nyligen utarbetats vid ESV (ESV 2002:8). Föreställningsramen baseras på den föreställningsram som tagits fram av International Accounting Standards Board (IASB) och som översatts av Redovisningsrådet. Vi har gjort anpassningar till vissa speciella förhållanden inom staten och en sådan anpassning har gjorts avseende syftet med de finansiella rapporterna. Vi har nämligen bedömt att inom staten är de två syftena med finansiella rapporter jämbördiga, medan IASBs föreställningsram lyfter fram det första syftet som mer viktigt än det andra.

Redovisningsreglerna i staten ska beakta alla de olika syften och de olika behov som redovisningen är till för. Föreställningsramen är en principiell utgångspunkt i detta arbete. De statliga reglerna tar sin utgångspunkt i de regler som gäller för privata företag, med beaktande av särskilda statliga förhållanden. Konkret innebär det att influenser hittills hämtats från framför allt årsredovisningslagen och bokföringslagen samt från rekommendationer med mera från Redovisningsrådet, Bokföringsnämnden, International Accounting Standards Board och International Federation of Accountants – Public Sector Committee (IFAC-PSC). Dessutom beaktas principerna för FN:s system för nationalräkenskaper och IMF:s regler för finansstatistik.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att ESV har flera roller när det gäller statlig redovisning. Man kan skilja på två huvudroller. Den ena rollen är som normgivare när det gäller externredovisningen, ungefär den roll som BFN, Redovisningsrådet eller Kommunala Redovisningsrådet har. Den andra rollen är som koncernstab i koncernen staten. Uppgifterna är då sedvanliga uppgifter för ekonomikoncernstaber, exempelvis ge ut koncerninstruktioner, sammanställa bokslut, ge råd till dotterbolagen med mera. Idag är dessa roller sammanvävda på ett, många gånger, funktionellt och smidigt sätt.

Redovisningsförordningar beslutas av regeringen

Även om innehållet i statens redovisningsregler är lika privata sektorns, så finns väsentliga skillnader i struktur och beslutsformer.

Den statliga förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag har liknande struktur och innehåll som årsredovisningslagen. Till förordningen finns föreskrifter och allmänna råd utgivna av ESV, alltså en ganska strikt form som gör det svårt att inkludera kommentarer eller förklaringar. För att hjälpa myndigheterna att tolka redovisningsreglerna ger ESV i stället ut handledningar som finns tillgängliga på ESV:s hemsida.

Det är regeringen som beslutar om förordningen om årsredovisning och budgetunderlag liksom om förordningen om myndigheters bokföring (2000:606). Normalt har dock ESV en aktiv roll i utarbetandet av dessa regler, bland annat genom att utreda behov av nya regler och genom att ta fram konkreta förslag. De textmässigt mer omfattande tillämpningsföreskrifterna och allmänna råden ansvarar esv för helt och hållet.

Inom ESV ser vi arbetet med redovisningsregler som en mycket viktig uppgift som följer en fastlagd process. Till stöd har ESV också ett av regeringen utsett redovisningsråd med representanter från olika sektorer. I rådet diskuteras utvecklingen kring redovisningsfrågor, principiella frågeställningar kring möjligheter och behov samt förslag till nya och förändrade föreskrifter.

Vad särskiljer de statliga redovisningsreglerna?

Redovisningsreglerna i staten och inom privata sektorn är lika, men ändå olika. Det framgår av följande exempel om immateriella tillgångar.

Exemplet visar på en konkret ändring i de statliga redovisningsreglerna under senare år. Men, hur ser redovisningsreglerna ut på ett mer övergripande plan? Det framgår av en jämförelse som esv gjort (ESV 2002:11) med utgångspunkt från bland annat Redovisningsrådets rekommendationer. Sammantaget kan man se många likheter och också vissa olikheter.

Jämförelsen visar att reglerna i staten är mindre omfattande än Redovisningsrådets rekommendationer för näringslivet. De statliga reglerna innehåller färre detaljer och täcker in några färre sakfrågor.

En del skillnader är befogade. Exempelvis har vi i staten inga regler om extraordinära intäkter och kostnader. Efter aktivt ställningstagande har vi kommit fram till att sådana regler inte behövs inom staten. De händelser som skulle kunna leda till redovisning av extraordinära intäkter och kostnader är mycket ovanliga. Därför har det bedömts lämpligt att besluta om redovisning av sådana poster först om det skulle bli aktuellt.

I några fall saknar staten regler av det skälet att redovisningen enligt bokföringsmässiga grunder fortfarande är under utveckling. Bokföringsmässiga principer infördes i början av 1990-talet och under de tio år som gått har inte alla områden kunnat prioriteras. Ett sådant område är joint ventures. I det statliga regelverket saknas nämligen regler motsvarande de som finns i Redovisningsrådets rekommendation 14.

Ett annat utvecklingsområde berör det statliga skatte- och transfereringssystemet. När ska skatteintäkter bokföras? I vilken utsträckning ska statliga åtaganden skuldbokföras? Ska till exempel staten redovisa en avsättning för samtliga kommande barnbidrag i samband med att ett barn föds? Detta är frågor som vi nu tittar på i samarbete med andra länder och i samarbete med IFAC-PSC.

Dessutom har staten regler på vissa områden där privata sektorn saknar regler. Exempelvis finns regler om resultatredovisning. Det är ett särskilt dokument i vilket myndigheterna ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett.

Några framtidsfrågor

Är det tillfredsställande att redovisningsreglerna i staten beslutas av regeringen och ESV? Är det tillfredsställande att riksdagen, i lag om statsbudgeten (1996:1059), endast mycket kortfattat fastslår några grundläggande redovisningskrav, bland annat att bokföring i staten ska ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed och att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten? Borde ett fristående organ ge ut statliga redovisningsregler? Frågorna har funnits på bordet i några år och senast aktualiserats i samband med bildandet av Riksrevisionen. Frågan har då varit om Riksrevisionen, ett organ under riksdagen, i sin granskning kan utgå från redovisningsregler beslutade av regeringen och ESV? Såväl ESV som Utredningen om regler för Riksrevisionen konstaterar dock att det inte nu finns underlag för att ta slutlig ställning i frågan om normeringen av den statliga redovisningen. På många sätt kan dagens system ses som tillfredsställande och väl fungerande. Inom ESV håller vi dock på att titta på frågan om hur normeringen kan göras mer oberoende och inom ramen för det arbetet tittar vi bland annat på hur systemet ser ut i några andra relevanta länder.

Som nämnts ovan, har den privata sektorns regler utgjort utgångspunkt för de regler som utarbetats för staten. Man kan då fråga sig hur utvecklingen av näringslivets regler, till exempel de nya EU-reglerna baserade på IAS, kommer att påverka det statliga regelverket? Inom ESV har vi diskuterat detta och i form av en strategi beslutat att i högre grad ha rekommendationer från IFAC-PSC som vår utgångspunkt. Ett skäl till detta ställningstagande är att näringslivets regler i allt högre grad syftar till att tillgodose investerarnas informationsbehov medan rekommendationerna från IFAC-PSC enbart är riktade mot offentlig verksamhet. Det är också viktigt att komma ihåg att syftet med statlig verksamhet inte är att generera vinst. Det viktiga är verksamheten medan pengarna bara är ett medel att uppnå målet.

Kristina Lundqvist

är chef för enheten Redovisning vid ESV. Hon medverkade senast i Balans nr 1/2002.