Fördjupning: Tillsynen över IFRS – vart är vi på väg?

I stället för att bygga upp en dyrbar redovisningstillsyn borde vi kunna förlita oss mer på byråernas kvalitetssäkring. Det menar Jörgen Dahlgren och Sven-Arne Nilsson i en kommentar till vårens debatt om tolkningsutrymmet i IFRS och de svårigheter som detta innebär för tillsynen.

I artikeln ”Tillsynen över IFRS – får vi en bra lösning?” i Balans nr 3/2011 belyser Niclas Hellman den framtida tillsynen i Sverige av de noterade företagens finansiella rapportering, mot bakgrund av dels ett förslag till förändring av tillsynen, dels viss forskning om konsekvenser av rapportering enligt IFRS. Kanske är det en tillfällighet att artikeln efter Niclas Hellmans artikel handlar om Nasdaq OMX rapport ”Övervakning av regelbunden finansiell information 2010”, men det är intressant att läsa dem tillsammans. I den senare artikeln menar Göran Abrahamsson, Göran Arnell och Claes Janzon att Nasdaq OMX rapport ger en omotiverat negativ bild av läget när det gäller kvaliteten på företagens redovisning. I artikeln ”Glöm inte bort vikten av realtidsgranskning!” i Balans nr 4/2011 svarar Nils Liliedahl, generalsekreterare på Sveriges finansanalytikers förening, på båda artiklarna. Precis som han skriver är redovisningstillsynen ett återkommande ämne. Särskilt med tanke på den betydelse som fästs vid tillsynen uppskattar vi belysningen från olika synvinklar i de tre artiklarna.

Vi vill i första hand komplettera fyra delar i Niclas Hellmans artikel:

• utgångspunkter för analys av den framtida redovisningstillsynen

• vad forskningen säger om effekterna av införandet av IFRS

• tillsynens organisation etcetera, särskilt förslaget till förändring

• värdering av goodwill som tänkt exempel

Utgångspunkter för analys av den framtida redovisningstillsynen

Hellmans utgångspunkt för belysningen av den framtida tillsynen är att den ska främja svenska börsföretags finansiering genom en sänkning av kostnaden för eget kapital. Detta kan möjligen bli en effekt av en standardisering av finansiell rapportering, som ger upphov till ökad transparens och jämförbarhet, men är knappast det primära syftet med tillsynen. En mera adekvat utgångspunkt kan vara de tänkbara roller för tillsynen som Claes Norberg och Per Thorell anger1:

• komplettering till revisionen

• tillsynen som tolkningsfunktion

• förbättring av det enskilda företagets redovisning

• förbättring av regelverket

• allmänprevention

Av dessa är förmodligen den första och den sista tillsynens primära funktioner, vilket uttrycks av Claes Norberg och Per Thorell som att motivet för tillsyn är att ”upprätthålla och sanktionera den grundläggande ordningen [...]” (s 126).

Vad forskningen säger om effekterna av införandet av IFRS

Niclas Hellman inleder med att konstatera att flera studier pekar på positiva effekter på kapitalmarknaden av införandet av IFRS, bland annat genom sjunkande kostnad för eget kapital. Detta är i och för sig inte förvånande eftersom standardisering, vilket IFRS är ett exempel på, bör leda till minskade transaktionskostnader.

Två studier sägs visa positiva kapitalmarknadseffekter, dock endast i länder med stark legal enforcement, vilket enligt Niclas Hellman innebär att ”landets lagstiftning ger stöd för tillsynsorgan och drabbade intressenter att utfärda sanktioner respektive att få ersättning som en följd av brister i den finansiella rapporteringen”. Niclas Hellman avslutar sin artikel med att om Sverige skulle få en stämpel på sig som ett land med undermålig tillsyn och redovisningskvalitet, till exempel vad gäller värderingen av goodwill, kan det leda till höjda riskpremier på eget och lånat kapital. Han framhåller dock att han inte på något sätt påstår att så skulle vara fallet i nuläget.

Mot denna bakgrund är de två studiernas resultat intressanta. Den som utförts av Holger Daske med kollegor är ett imponerande arbete2, och det är riktigt att de kom fram till bland annat att företagens kostnad för eget kapital sjönk vid införandet av IFRS, för de företag som hade sitt säte i länder med incitament att vara transparenta och där legal enforcement var stark. Forskarna uppmanar dock till försiktighet vid tolkningen av studien bland annat för att det är möjligt att de visade effekterna av övergången var kortvariga. I Siqi Lis studie3 av effekterna av införandet av IFRS på kostnaden för eget kapital visas att det tvingande införandet av IFRS minskade kapitalkostnaden, dock endast i länder med stark legal enforcement. Till detta kan dock läggas att företag som införde IFRS frivilligt före 2005 inte erfor någon betydande kostnadsändring efter 2005. Efter införandena var kapitalkostnaden densamma i dessa båda grupper av företag, vilket indikerar att effekten var just tillfällig.

Niclas Hellman tycks i sin artikel mena att det finns en risk för svag legal enforcement i Sverige. Mot detta kan ställas resultaten från den av Holger Daske med flera refererade artikeln av Rafael LaPorta med kollegor4 som i sin undersökning av redovisningsregler och legal enforcement drar följande slutsatser: ”In law enforcement, Scandinavian countries are clearly on top [...]” och ”With quality of accounting, Scandinavia still comes out on top [...]” (s 1141).

Även om det är en tid sedan Rafael LaPorta med flera genomförde sin studie, så ger den inte något stöd för att misstänka att Sverige skulle ha eller få en svag tillsyn, särskilt som vi uppfattar att den blivit skarpare sedan studien gjordes.

Vad säger då studien av Holger Daske med flera om tillsynen i Sverige? Den kan säga en hel del om effekterna av införandet av IFRS, men som forskarna också konstaterar så är effekterna mindre i länder som har ”fewer differences between local GAAP and IFRS and a pre-existing convergence strategy towards IFRS”(s 1089). Sverige hade ju före det formella kravet på användning av IFRS sedan länge anpassat normgivningen till IAS/IFRS. Effekterna kan därför, liksom forskarna påpekar, förväntas vara mindre i Sverige, något som inte heller kan tas till intäkt för brister i tillsynen.

Tillsynens organisation etcetera, särskilt förslaget till förändring

Med blicken ut över Öresund mot Kronborg ligger det nära till hands att travestera Hamlet och undra om det är något ruttet i medlemsstaten Sverige. Så illa är det kanske inte, men Niclas Hellman tar som utgångspunkt Axel Bergers kritik av den svenska tillsynen: utifrån att OMX granskningar inte ledde till identifiering av något enda fel ställde Axel Berger frågan om kvaliteten på svenska företags rapportering är så mycket bättre eller om tillsynen är mindre strikt5. Noll fel kan förefalla väl perfekt, men som jämförelse kan noteras att enligt Axel Berger identifierades bara två fel i Storbritannien.

En helt annan bild ges av Göran Abrahamsson, Göran Arnell och Claes Janzon, som utgår från statistiken i Nasdaq OMX senaste rapport. De anser att den ger en omotiverat negativ bild av standarden på svenska börsföretags rapportering bland annat genom att börsen ställer krav som går utöver IFRS. I denna statistik är endast ett av 41 företag ”utan anmärkning”.

De två bilderna förefaller motsägelsefulla, men det kanske helt enkelt är så att Nasdaq OMX inte kommunicerar sina tillsynsbeslut till samordningen inom EU lika väl som andra medlemsstater. Vidare hävdar Rolf Rundfelt6 bestämt, baserat på tillsynsrapporter i Danmark, Finland, Norge och Storbritannien, att det inte är möjligt att säga att Sverige inte uppfyller kraven som Committee of European Securities Regulators (CESR) ställt upp i sina standarder 1 och 2.

Något uppfattas emellertid som så otillfredsställande att ett förslag om att förändra tillsynen finns. Niclas Hellman diskuterar förslaget utifrån fem förutsättningar för att tillsynen ska fungera, och han kommer fram till att förutsättningarna att tillsynen sker på ett likartat sätt på de två börserna och att kompetensen hos dem som utövar tillsynen är god kan lösas bättre än i dag, medan de två följande förutsättningarna – legitimiteten och sanktioner som ett reellt hot – kommer att kvarstå ouppnådda i viss utsträckning.

Tillräckliga resurser och befogenheter, är femte förutsättningen, och Niclas Hellman uttrycker vad som närmast är en truism, med små resurser måste man göra billiga granskningar som riskerar att bli ytliga och detaljfokuserade. Något nästan inneboende i tillsynen verkar vara att den sker med otillräckliga resurser.

Vi anser att tillsynen bör sättas in i ett större sammanhang. Variationen är förstås närmast enorm mellan de riktigt stora noterade företagen och de allra minsta, men det är inte lite resurser som i ett första steg används av företagen för att tränga in i och tillämpa IFRS. I likhet med Claes Norberg och Per Thorell anser vi vidare att en viktig utgångspunkt är att revisionen är det främsta redskapet för att stärka investerarnas tilltro till rapporteringen. I Niclas Hellmans artikel förekommer inte revisionen, med revisor, assistent och hela revisionsteamet, utöver att revisorer har svårt att stå emot kundernas krav eller att tillsyn ger revisorerna en starkare förhandlingsposition. Som Claes Norberg och Per Thorell också uppmärksammar granskar byråernas redovisningsexperter klienternas rapportutkast. Peter Malmqvist framhöll i Balans nr 10/2010 att ingen i Sverige tjänar på att redovisningsfrågor i svenska börsföretag diskuteras i lyckta rum i London, men mindre känt är nog att rapportutkast, i alla fall från klienter som är mer exponerande för byrån, dessutom granskas av byråns experter i London. Slutligen är det inte ovanligt att rapportutkast också granskas av en erfaren revisor som inte ingår i klientteamet.

För tio år sedan fanns ingen tillsyn av det nuvarande slaget, men det finns anledning att erinra om Rolf Rundfelts serie ”Tendenser i börsbolagens årsredovisningar”, med årsredovisningar för 1987 i första utgåvan. De betydde mycket för att öka redovisningskunnandet, inte minst om de rekommendationer som Redovisningsrådet efterhand gav ut, och respekten för reglerna. Första tillsynen svarade Övervakningspanelen för, med början med årsredovisningarna för 2002. Den tillsynen bidrog mycket till insikten att reglerna är till för att följas, helt och hållet. Första gången som Nasdaq OMX utövade tillsyn i nuvarande form var 2007, över årsredovisningar för 2006.

Sammanfattningsvis bör hela processen – det rapporterande företaget, själva revisionen, byråernas expertorgan och tillsynen – behandlas som genuin kvalitetssäkring av rapporteringen, och inte bara tillsynen, som kvalitetskontroll i efterhand.

Värdering av goodwill som tänkt exempel

Efter ett resonemang om tilläggsupplysningar kommer Niclas Hellman till redovisningens kärnfrågor, resultatmätning och värdering av tillgångar och skulder. Utifrån att förslaget innebär en initial granskning med avseende på ”tecken på överträdelser från relevant regelverk” (Niclas Hellmans kursivering) illustrerar han problemet med ytlig granskning genom att anta att tolv företag noterade på Nasdaq OMX ska studeras med avseende på värderingen av goodwill. De tecken på överträdelser som han utgår från är följande nyckeltal:

• goodwill/eget kapital

• börsvärde/eget kapital

• nedskrivning/eget kapital

Problemet som Niclas Hellman ser för Nämnden för svensk redovisningstillsyn uppstår framför allt i steget efter det att den initiala granskningen visat en möjlig överträdelse. För att granska värderingen krävs i det steget tillgång till den modell och de företagsinterna data som använts i värdenedgångsprövningen.

Det är de interna beräkningarna av nyttjandevärden i kassagenererande enheter på vilka goodwill är fördelad i förhållande till det redovisade värdet för varje enhet som avgör nedskrivning. Nyckeltalet goodwill/eget kapital kan vara mycket högt, börsvärde/eget kapital mycket lågt och nedskrivning/eget kapital mycket lågt, eller högt, utan att ett nedskrivningsbehov föreligger. Varför ska ett företag som noga gjort sin värdenedgångsprövning, och fått den reviderad, utsättas för tillsynens eskalering, med den tidsåtgång och de kostnader som den orsakar, bara för att tecken på överträdelser kan tolkas som att goodwillnedskrivningar borde ha skett, eller skett med större belopp? Till detta kan läggas att värdet av sådan efterhandsövervakning ur ett analytikerperspektiv tycks vara begränsat, vilket Nils Liliedahl framhåller.

Niclas Hellmans illustration av problemet med ytlig granskning handlar om att nedskrivningar borde ha skett, eller skett i större utsträckning. Man måste här komma ihåg att principiellt lika allvarligt är överträdelser i form av för stora nedskrivningar av goodwill. Försiktighetsprincipen är inte styrande i ett IFRS-sammanhang. Det är naturligtvis enkelt att identifiera företag som skrivit ner sin goodwill, men vilka ska tecknen vara på att nedskrivningen är för stor? Alternativt: ska varje företag med nedskrivning av goodwill utsättas för en eskalering, så att Nämnden för svensk redovisningstillsyn ska förses med internt material etcetera?

Förlita sig mer på revisionsbyråerna

Femtio år efter det att Dwight D Eisenhower varnade för det militärindustriella komplexet7 finns det anledning att varna för ett regulatoriskt-revisionellt komplex. Risken för ett sådant har inte blivit mindre av att vi sägs använda principbaserade standarder, vilka både kan och måste ge utrymme för tolkning. Frågan är vem som ska tillåtas stå för denna tolkning och om vi ska bygga upp en redovisningstillsyn som ska ha kompetens till detta. En mera närliggande och billigare lösning kunde vara att trots allt förlita sig mer på den sofistikerade processen inom revisionsbyråerna, och deras starka medvetenhet om risken för skadestånd och förlust av image om det visar sig att deras revision brustit.

Rakel Lennartsson

Jörgen Dahlgren är ekonomie doktor och verksam vid Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling (IEI) vid Linköpings universitet.

Sven-Arne Nilsson är ekonomie doktor och verksam vid Deloitte och vid Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling (IEI) vid Linköpings universitet.